Общественный контроль в сфере строительства: возможность или перспектива?
(Ершов О. Г.) ("Российская юстиция", 2010, N 2) Текст документаОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА: ВОЗМОЖНОСТЬ ИЛИ ПЕРСПЕКТИВА?
О. Г. ЕРШОВ
Ершов О. Г., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России.
Строительство зданий и сооружений в рыночных условиях экономики имеет большое значение для ее развития. Неслучайно этому направлению в последнее время уделяется значительное внимание как со стороны государства, так и со стороны бизнеса.
Ключевые слова: строительство, общественный контроль в сфере строительства.
Construction of buildings and structures in terms of market economy is of great importance for its development. It is no coincidence, this direction has recently been receiving considerable attention from both the state and from the business.
Инвестиционная привлекательность проектов, направленных на создание недвижимых фондов производственного и непроизводственного значения, для бизнеса является перспективным направлением, обеспечивая которое достигается решение государственных задач в области внутренней политики. Отсюда совершенно очевидно, что основу нормального развития отношений в сфере строительства должен составлять разумный баланс интересов всех участников. Однако нельзя забывать, что кроме государства и бизнеса в этой сфере присутствует интерес потребителя, т. е. лица, которое будет пользоваться построенными зданиями и сооружениями. Выступая, как правило, инвестором, потребитель становится слабым звеном в развивающихся отношениях строительства и, надо отметить, практически незащищенным. При этом нельзя полагать, что речь идет только о физических лицах, которые в последующем признаются обманутыми дольщиками, не защищенным потребителем может стать само государство, когда речь о торгах в строительстве для государственных нужд, поскольку значительных масштабов достиг уровень коррупции, благодаря которому утекают бюджетные деньги. Незащищенным потребителем чувствует себя и бизнес, который неохотно вкладывает инвестиции не только в дальнейшую модернизацию производства, но и в строительство зданий и сооружений, поскольку постоянно меняются правила игры в части предоставления земельных участков под строительство и существующий, мягко говоря, не достаточно эффективный механизм получения разрешений на строительство. Такая неутешительная картина складывается во многом из-за несовершенства действующего законодательства. Вот несколько показательных примеров. Обратим внимание на Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд" <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
При размещении заказа для государственных и муниципальных нужд заказчик на основе гражданско-правового договора в целях осуществления функций по организации торгов и разработки конкурсной документации вправе привлечь стороннюю организацию. Получается, что отсутствие в штате государственного или муниципального заказчика специалиста, в трудовую функцию которого входило бы обеспечение проведения торгов, компенсируется услугами специализированной организации. Нетрудно заметить, что оплата подобного рода услуг осуществляется из бюджетных средств, которые существенно превышают ту заработную плату, которую мог бы получать специалист. Это обусловлено тем, что законодатель не ограничивает количество раз возможного привлечения специализированной организации в течение финансового года. Более того, пока Закон содержит неопределенные положения о том, для осуществления одной, нескольких или всех функций государственного или муниципального заказчика может привлекаться специализированная организация. Получается, что отсутствуют какие-либо существенные запреты для привлечения специализированной организации, которая будет на основании одного договора осуществлять одну функцию по размещению госзаказа, на основании другого - другую и т. д. И чем больше таких договоров, тем лучше чиновнику, поскольку увеличивается возможность "законного списания" бюджетных средств. Конечно, если это сфера строительства, то вряд ли требует дополнительной аргументации то, что государство терпит здесь значительные убытки. Вряд ли требует дополнительных пояснений постановка проблемы обманутых дольщиков, когда государство оказывается бессильным даже в том случае, когда действует, казалось бы, достаточно императивный по отношению к застройщику Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40.
Суть в том, что застройщики по своей организационно-правовой форме являются, как правило, либо обществом с ограниченной ответственностью, либо закрытыми акционерными обществами с минимальным размером уставного капитала. Можно сказать, что, не имея какого-либо имущества на балансе, это своего рода "пустышки", которые на случай банкротства не могут возместить убытки дольщикам. Специфика их организационно-правовой формы не позволяет привлечь к дополнительной ответственности учредителей, поскольку они несут риск возникновения убытков только в пределах той суммы, которую внесли в уставный капитал. Учитывая это, государство попыталось предложить обеспечительные меры в виде залога объекта долевого строительства и поручительства банка. Однако при строительстве жилых зданий предложенные меры выглядят явно недостаточными. Залог, возникающий в силу закона, предполагает то, что предметом залога становится земельный участок, на котором ведется строительство, а также недостроенное здание. Проблема в том, что реализовать объекты недвижимости с торгов по решению суда достаточно сложно по причине их непривлекательности, обусловленной специальным назначением зданий (только для проживания). Банк, прогнозируя это, естественно, поручительство застройщику не дает. Как выход из сложившейся ситуации была предложена концепция саморегулирования в строительстве, основная идея которой в том, что должна произойти замена государственного контроля за строительством через контроль собственный за своей деятельностью участников строительного рынка. Правовую основу данной концепции составляют положения двух нормативных актов: Градостроительного кодекса РФ <3> и Федерального закона "О саморегулируемых организациях" <4>. Собственный контроль за участниками строительства предполагается обеспечивать через членство в саморегулируемой организации. При этом интересы потребителей косвенным образом защищаются через созданный в такой организации компенсационный фонд и систему обязательного страхования ответственности ее участников. -------------------------------- <3> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <4> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Однако и этот подход вызывает много вопросов. Во-первых, вводятся стандарты деятельности саморегулируемых организаций. Это может означать то, что в пределах одного сегмента экономики строительства могут формироваться разные требования к определению стандартов и, как следствие, разный уровень защиты потребителя. Во-вторых, остается пока не разрешенная проблема добровольности участия в саморегулируемых организациях, поскольку саморегулирование рассматривается как допуск к профессии. Это может привести к монополии на строительном рынке, которой пока не найден адекватный правовой механизм пресечения. Таким образом, следует признать, что государство пока не в состоянии предложить адекватный, прозрачный механизм правового регулирования отношений, который обеспечивал бы разумный баланс интересов всех участников сферы строительства, включая потребителей. Действия государства в этом направлении скорее можно определить как поиск оптимальной концепции. Полагаем, что в этой части пока остались без внимания возможности, которые дает общественный контроль в сфере строительства. Именно этот контроль может оказать влияние на дальнейшее развитие законодательства, его можно рассматривать как один из правовых механизмов защиты потребителей строительной продукции. Суть его в том, что общество в лице избранных представителей должно следить за тем, как исполняют свои обязательства участники строительного рынка, включая органы государственной власти и местного самоуправления. Так, например, объектом контроля может стать расходование бюджетных средств при строительстве для государственных нужд, насколько является добросовестным застройщик в случае привлечения денежных средств граждан на долевых началах для строительства жилья, как проводятся торги при предоставлении земельных участков и дается разрешение на строительство, насколько обоснованна ценовая политика застройщика при строительстве объектов социального значения и т. д. Возможности установления общественного контроля в сфере строительства сегодня созданы. Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ создана Общественная палата Российской Федерации, которая призвана обеспечить взаимодействие граждан, общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при реализации государственной политики, решения важных вопросов экономического и социального развития <5>. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
Общественная палата Российской Федерации привлекает граждан и общественные объединения к реализации государственной политики, поддерживает инициативу граждан, которая имеет общероссийское значение, проводит общественную экспертизу нормативных актов, осуществляет общественный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, участвует в работе по формированию общественных наблюдательных комиссий, образуемых в субъектах Российской Федерации. Важно отметить, что палата проводит гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам, дает заключения о нарушениях законодательства и проводит экспертизу нормативных актов. На уровне субъектов Российской Федерации также созданы общественные палаты в целях решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития. Цели и задачи создания таких палат в целом те же, что и Общественной палаты Российской Федерации, только действия палаты субъектов ограничены территорией, они осуществляют свои полномочия в пределах того или иного субъекта Российской Федерации. Так, например, Законом Омской области от 4 июля 2008 г. N 1055-ОЗ создана Общественная палата Омской области, которая обеспечивает взаимодействие граждан, проживающих на территории Омской области, с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета интересов граждан при проведении государственной политики Омской области. Также Общественная палата привлекает граждан и общественные объединения к реализации государственной политики Омской области, выдвигает и поддерживает гражданскую инициативу, имеющую региональное значение, проводит общественную экспертизу нормативных актов <6>. -------------------------------- <6> Закон Омской области от 4 июля 2008 г. N 1055-ОЗ "Об общественной палате Омской области" // Омский вестник. 2008. N 73.
Общественный контроль в сфере строительства прямо не закреплен в полномочиях Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации. Однако косвенным образом его проведение все же возможно через экспертизу принимаемых нормативных актов, которые касаются сферы строительства, а также общественной оценки действий органов государственной власти и местного самоуправления. В то же время принимаемых мер пока недостаточно для того, чтобы обеспечить согласование законных интересов участников строительного рынка, "прозрачность" их действий и своевременное вмешательство в сферу строительства, когда ущемлены интересы потребителей строительной продукции. Так, в Омской области осуществляют работу в Общественной палате всего девять граждан, имеющие особые заслуги перед Омской областью. Совершенно очевидно, что они не имеют возможности рассмотреть все накопившиеся в области вопросы, в том числе и в сфере строительства. Учитывая, что строительство связано с освоением территории, решение вопросов, связанных с общественным контролем в этой сфере, должно быть отнесено на уровень субъекта Российской Федерации. Для этих целей количество членов общественной палаты субъекта Российской Федерации может быть увеличено. Здесь есть возможности привлечь специалистов различного профиля, прежде всего инженеров, экономистов, юристов, которые смогут качественно и независимо осуществлять контроль, в первую очередь за освоением бюджетных средств при строительстве объектов для государственных нужд, во вторую - за застройщиками, которые привлекают денежные средства граждан для строительства на долевых началах. Общественный контроль здесь может быть установлен за тем, как осуществляется процесс согласования строительства и выдается разрешение. Механизм контроля может выглядеть следующим образом. В федеральное законодательство о размещении заказов для государственных и муниципальных заказчиков необходимо ввести нормы, предписывающие обязанность государственным и муниципальным заказчикам после проведения торгов в строительстве и сдачи объектов в эксплуатацию представлять общественной палате субъекта Российской Федерации отчет о расходовании бюджетных средств. Отчет рассматривается в последующем созданными при общественной палате комитетами, в которые входят на добровольных началах экономисты, инженеры, юристы. Проводится своего рода некая независимая общественная экспертиза. В случае возникновения каких-либо сомнений относительно расходования бюджетных средств на строительство для государственных и муниципальных нужд общественная палата субъекта Российской Федерации должна быть наделена правомочием передавать материалы проведенной экспертизы вместе с отчетом в правоохранительные органы для принятия соответствующих решений. Полагаем, такие меры могут стать некоторым заслоном в борьбе с нецелевым расходованием бюджетных средств и коррупцией в органах власти. Общественная палата субъекта Российской Федерации может проявить себя также в том случае, если речь идет о контроле за недобросовестными застройщиками. Сейчас законодательство количественно не ограничивает возможность участия застройщиков в торгах по приобретению земельных участков для строительства и привлечению денежных средств граждан на долевых началах. Предусмотренные законодательством о долевом строительстве нормативы финансовой устойчивости застройщиков, установленные постановлением Правительства Российской Федерации <7>, не позволяют обеспечить возмещение убытков дольщикам на тот случай, если застройщик признан банкротом. Не может обеспечить возмещение убытков и созданный компенсационный фонд саморегулируемой организации застройщиков. -------------------------------- <7> Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2006 г. N 233 "О нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности застройщиков" // СЗ РФ. 2006. N 18. Ст. 2001.
В этом случае можно подумать над тем, чтобы в законодательство ввести нормы, которые позволяли бы общественной палате субъекта Российской Федерации обеспечить контроль за деятельностью застройщиков через разрешение или возможный допуск к участию в торгах на приобретение земельных участков под строительство. Наверное, это справедливо, что если застройщик не завершил строительство начатых объектов и не может исполнить обязательство перед дольщиками, то его участие в торгах по предоставлению земельных участков нецелесообразно и может быть ограничено. Достаточным основанием такого ограничения может стать заключение общественной палаты субъекта Российской Федерации по итогам оценки хозяйственных возможностей застройщиков, которые изъявили желание участвовать в торгах по предоставлению земельных участков в целях жилищного строительства на долевых началах. Таким образом, оценивая сегодня эффективность правового регулирования отношений в строительстве, можно отметить, что государство создало возможности для осуществления общественного контроля за сферой строительства, но не исчерпало возможные ресурсы в этом направлении. Вместе с тем механизм общественного контроля можно рассматривать как необходимое дополнение к тем усилиям, которые прикладывает государство для того, чтобы навести порядок в строительстве. Положительно то, что общественный контроль не связан интересами бизнеса и административных органов, но в то же время является хорошим индикатором, с помощью которого можно проводить мониторинг состояния отрасли строительства и влиять на ее развитие. Очевидно, что в ближайшее время должна быть усилена работа в плане нормативного обеспечения общественного контроля для того, чтобы он был не возможностью, а рассматривался перспективным направлением эффективного развития законодательства строительной отрасли.
Название документа