Запреты на ограничение торговой деятельности

(Иванов Ю.) ("Корпоративный юрист", 2010, N 2) Текст документа

ЗАПРЕТЫ НА ОГРАНИЧЕНИЕ ТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ <*>

Ю. ИВАНОВ

Иванов Юрий, юрист юридической фирмы Goltsblat BLP.

Где заканчиваются полномочия органов власти субъектов Российской Федерации в сфере торговли? Что они вправе и не вправе делать? Как хозяйствующим субъектам защитить свои права? В настоящей статье автор рассматривает сложившуюся практику и намечает пути применения правовых норм, вошедших в Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Нередко в прессе можно встретить такие сообщения: "Руководство Нижегородской области направило письма в организации сетевой и розничной торговли с рекомендациями расширить ассортимент местной молочной продукции до максимально возможного в общем объеме", "Местным добывающим предприятиям рекомендовано не экспортировать топливо", "Администрация Ивановской области установила дополнительные группы товаров и услуг, цены на которые подлежат государственному регулированию". Это лишь некоторые примеры "расширительного толкования" должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий в области регулирования торговой деятельности. По словам заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) Павла Субботина, "нарушений стало больше, они стали более изощренными, и защита интересов государства связана все с большими трудностями в связи с этим. Во всем объеме этих нарушений значительную роль играют нарушения, допускаемые органами власти и управления. Более половины всех нарушений только по Закону "О защите конкуренции" касается органов власти и управления" <1>. По данным ФАС, в первом полугодии 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом 2006 г. количество дел, возбужденных ею в связи с действиями представителей органов власти, ограничивающих конкуренцию, возросло почти в 2 раза: около 1200 случаев против 660 тремя годами ранее. -------------------------------- <1> Доступно на сайте: http://www. izvestia. ru/media-center/conference1228/index. html.

Основной идеей вступившего в силу с 1 февраля 2010 г. Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон, Закон о торговле) является "создание прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, не обусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранение излишних административных барьеров в торговле" <2>. -------------------------------- <2> См.: Пояснительная записка к законопроекту "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству). Доступно на сайте: http://www. duma. gov. ru/faces/lawsearch/gointra. jsp? c=231757-5.

Для достижения этих целей Закон устанавливает антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности <3>. -------------------------------- <3> В данном исследовании не будут рассматриваться случаи регулирования органами государственной власти торговой деятельности в рамках ведения торговых реестров, предоставления статистической отчетности, программ развития торговли и др.

Согласно ст. 15 Закона о торговле, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также иным органам и организациям, выполняющим их функции, запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Следует заметить, что в той или иной форме многие предусмотренные названной статьей запреты существовали и ранее. Большая часть данных ограничений для органов государственной власти субъектов и муниципальных образований содержится в Федеральных законах "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г. (далее - Закон о защите конкуренции), "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 г. (далее - Закон о техническом регулировании), "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. (далее - Закон о лицензировании отдельных видов деятельности), в указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации по вопросам государственного регулирования цен и тарифов, а также в некоторых других нормативных правовых актах. В этой связи по большинству норм уже сформировалась практика их применения, в том числе судебная и ФАС России, выработалось понимание способов противодействия нарушениям прав хозяйствующих субъектов.

В сфере подтверждения соответствия, аккредитации и лицензирования

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещено возлагать на хозяйствующих субъектов обязанности по участию в дополнительной повторной проверке качества и безопасности товаров, по участию в прохождении дополнительных контрольных разрешительных процедур, установленных в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации, лицензирование). Единые требования к сертификации товаров и лицензированию видов деятельности устанавливаются на федеральном уровне. Основным нормативным актом в области сертификации является Закон о техническом регулировании, который устанавливает единые требования к порядку проведения сертификации, результатам сертификации, форме проведения сертификации и т. д. В соответствии с данным Федеральным законом принимаются постановления Правительства, устанавливающие перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, а также форму проведения сертификации в зависимости от вида продукции. Лицензирование также урегулировано на федеральном уровне Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также иными специальными федеральными законами. Таким образом, единые требования к сертификации, лицензированию, аттестации торговых объектов устанавливаются на федеральном уровне и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальные образования не вправе осуществлять действия, а также принимать акты, противоречащие федеральному законодательству. Тем не менее зачастую органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в нарушение федерального законодательства устанавливают дополнительные контрольно-разрешительные процедуры. В качестве примера можно привести ситуацию в Нижегородской области, где, согласно Постановлению Правительства Нижегородской области от 12 сентября 2007 г. N 335, при ввозе продовольствия в Нижегородскую область, кроме стандартных ветеринарных сопроводительных документов от поставщиков, требуется получать разрешение местного главного государственного ветеринарного инспектора. Представляется, что такая практика будет нарушением рассматриваемого Закона.

В сфере ценообразования и регулирования цен

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местным органам запрещено понуждать хозяйствующих субъектов продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления. Государственное регулирование цен в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и принятым в соответствии с ним одноименным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239. Постановлением Правительства определяется Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые устанавливается государственное регулирование цен (тарифов). При этом регулирование цен в отношении одних видов товаров и услуг осуществляется федеральными органами государственной власти (водка, этиловый спирт и др.), а в отношении других - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (лекарственные средства, продукты детского питания и т. д.). Указанный в Постановлении перечень продукции, товаров и услуг, по которым осуществляется государственное регулирование цен, является исчерпывающим. Субъекты Федерации не вправе осуществлять регулирование цен на иные виды продукции, товаров и услуг. Тем более это не вправе делать органы местного самоуправления. Данный запрет также часто нарушается, причем как органами власти субъектов Российской Федерации, так и муниципальными образованиями. Например, Постановлением администрации Тамбовской области от 16 января 2007 г. N 29 "Об установлении торговых надбавок к свободным отпускным ценам на хлеб и хлебобулочные изделия" в нарушение федерального законодательства были установлены надбавки на хлеб и хлебобулочные изделия. По данному факту Тамбовским УФАС было возбуждено дело по признакам нарушения Закона о защите конкуренции. Однако еще до рассмотрения дела администрация Тамбовской области отменила данное Постановление. Тем не менее до возбуждения дела в Тамбовском УФАС аналогичное Постановление было принято администрацией Сосновского района Тамбовской области, которое также было отменено самим муниципальным образованием <4>. -------------------------------- <4> Доступно на сайте: http://www. fas. gov. ru/news/n_12554.shtml.

Важным нововведением Закона о торговле является требование, согласно которому регулирование цен на отдельные виды товаров и торговых надбавок на них устанавливается федеральными законами (ч. 4 ст. 8 Закона о торговле). Таким образом, Закон о торговле выводит регулирование цен с уровня подзаконных актов на уровень федерального закона. Кроме того, важно заметить, что регулированию будут подлежать как сами цены на товары, так и торговые надбавки на них в виде установления их максимальных и минимальных уровней. Также хозяйствующим субъектам необходимо иметь в виду, что полномочия по регулированию цен могут, согласно Закону, передаваться на уровень и субъектов Федерации, и муниципальных образований. Поэтому необходимо тщательно отслеживать любые факты делегирования данных полномочий с федерального уровня на уровень субъекта или муниципального образования и тщательно отделять случаи законного регулирования ими цен в соответствии с переданными полномочиями от случаев произвольного вмешательства в дела хозяйствующих субъектов.

В сфере защиты конкуренции

Ограничения и запреты, установленные Законом о торговле, распространяются не только на действия органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований, но и на принимаемые ими нормативные акты и решения, которые предусматривают: а) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации и между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации; б) введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации; в) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность; г) установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность; д) дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры. Подобные положения содержатся в Федеральном законе о защите конкуренции (ст. 15) и имплементированы в Закон о торговле в почти неизмененном виде. Таким образом, и по применению данных норм существует устоявшаяся практика. Наиболее распространенными нарушениями в области защиты конкуренции являются введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации и установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность. Самыми характерными примерами в этой связи являются многочисленные случаи протекционизма товаров и услуг местных производителей. Причем данные нарушения осуществляются как в виде прямых указаний или запретов, так и в виде рекомендаций. Например, Приказом Министерства сельского хозяйства Республики Удмуртии были установлены "рекомендуемые сырьевые зоны поставок молока-сырья, а также установлен запрет на вывоз молочного сырья за пределы Республики" <5>. Удмуртское УФАС усмотрело в норме данного приказа установление запрета в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации. После возбуждения УФАС дела о нарушении Закона о защите конкуренции Министерство сельского хозяйства Республики Удмуртии добровольно отменило данный приказ. -------------------------------- <5> Доступно на сайте: http://www. fas. gov. ru/news/n_16571.shtml.

Также показательным является случай, произошедший в Кемеровской области, где нарушение антимонопольного законодательства выразилось в установлении для предприятий г. Прокопьевска - приобретателей хлеба и хлебобулочных изделий ограничения выбора хозяйствующих субъектов - поставщиков данной продукции, а именно в направлении в адрес приобретателей хлеба и хлебобулочных изделий писем, в которых под угрозой применения мер административного воздействия было рекомендовано в целях поддержки местных производителей хлеба и хлебобулочных изделий отказаться от поставки данной продукции из г. Новокузнецка. Опять же до принятия Кемеровским УФАС России окончательного решения администрация г. Прокопьевска добровольно устранила нарушения. Однако, к сожалению, далеко не всегда органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы власти признают свою неправоту. Более того, решения антимонопольных органов обычно обжалуются в суд. Нередко суд соглашается с недоказанностью факта нарушения закона органами власти. Тем не менее решения судов в пользу антимонопольных органов - довольно распространенное явление. Среди некоторых хозяйствующих субъектов бытует предубеждение, что обжаловать действия и решения органов власти бесполезно, жаловаться неперспективно и вообще с органами государственной власти лучше не ссориться. Тем не менее с данной позицией нельзя полностью согласиться, поскольку Закон предоставляет широкий спектр правовых средств для воздействия на недобросовестные органы власти субъектов, муниципальные образования и их должностных лиц. Обжалование незаконных действий и актов органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возможно в следующие органы: в суд, в антимонопольные органы, в прокуратуру. В рамках надзора за исполнением законов прокуратура уполномочена проводить проверку действий и актов органов государственной власти и местного самоуправления, выносить обязательные для исполнения акты прокурорского реагирования. В частности, по результатам ее проведения прокурор вправе опротестовать незаконный правовой акт; внести представление о прекращении нарушений закона; обратиться в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц (ст. 21 - 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1). Антимонопольные органы также наделены полномочиями по устранению нарушений закона органами государственной власти в области антимонопольного законодательства. Кроме того, по сравнению с Законом о защите конкуренции, Закон о торговле в известной степени расширяет полномочия антимонопольных органов по надзору за органами государственной власти, в частности в сфере лицензирования и сертификации. Антимонопольный орган может выдать предписание об отмене нормативного акта или прекращении нарушения закона. Более того, антимонопольные органы уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в области защиты конкуренции и налагать на виновных лиц административные наказания, которые являются весьма существенными (ст. 14.9 и 19.5 КоАП РФ). Применительно к незаконным действиям органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований антимонопольный орган может наложить наказание в виде штрафа на должностных лиц в размере от 15 000 до 30 000 рублей. В случае неустранения нарушения или повторного нарушения виновное должностное лицо может быть дисквалифицировано на срок до 3 лет. Наконец, универсальным средством защиты хозяйствующим субъектом своих прав является обращение в суд. Принятие Закона о торговле позволит расширить практику привлечения органов власти субъектов Российской Федерации к ответственности за незаконные действия или принятие незаконных нормативных актов или решений, в том числе и привлечение к ответственности отдельных должностных лиц, что в конечном счете неминуемо приведет к сокращению случаев нарушения прав хозяйствующих субъектов и созданию прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, не обусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранению излишних административных барьеров в торговле. Хозяйствующим субъектам в этой связи необходимо как можно более активно влиять на формирование данной практики, в том числе путем создания прецедентов по отдельным случаям ограничений, с которыми они сталкиваются в процессе ведения своей торговой деятельности.

Название документа