Энергетическая стратегия России - форма государственного регулирования предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики
(Герасимов О. А.) ("Энергетическое право", 2010, N 1) Текст документаЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ РОССИИ - ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ГОРНО-МЕТАЛЛУРГИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ
О. А. ГЕРАСИМОВ
Герасимов О. А., советник вице-президента по правовым вопросам ООО "ЕвразХолдинг", доцент кафедры предпринимательского права УрГЮА, кандидат юридических наук.
Профессор С. Кузьмин <1> обращает внимание на две особенно одиозные концепции и стратегии развития России. Это концепция неолиберализма и сменившая ее концепция селективного развития локомотивных отраслей. Первая игнорировала закономерность устойчивого развития основных отраслей жизнеобеспечения и авангардных отраслей. Вторая изначально имела тот недостаток, что роль предназначалась преимущественно нефтегазовому комплексу. -------------------------------- <1> См.: Кузьмин С. Перспективы России в развитии современных мирохозяйственных тенденций // Экономист. 2002. N 1. С. 14 - 25.
Академик Д. С. Львов <2>, оценивая ход реформ, считает, что в основу самых глубоких деформаций легло неправильное представление "реформаторов первой волны" о меньшей роли государства в экономике переходного периода. -------------------------------- <2> См.: Львов Д. С. Развитие экономики России и задачи экономической науки. М.: Экономика, 1999. С. 18.
Старший вице-президент и главный экономист Всемирного банка Дж. Стиглиц <3> отмечает, что в ходе реформ в России наблюдалось смещение средств и целей. Например, проведение приватизации или снятие ограничений на вывоз капитала рассматривается в качестве показателей успеха реформ, а не средств достижения более фундаментальных целей. -------------------------------- <3> Подробнее см.: Савчук Н. А. Конкурентоспособность - приоритетная функция НТП в черной металлургии России. М.: Центральный научно-исследовательский институт информации и технико-экономических исследований черной металлургии, 2003. С. 12.
В. С. Лисин приходит к выводу, что дерегулирование национальной экономики оказалось одним из наиболее доступных для развивающихся стран и поощряемых развитыми государствами и международными финансовыми институтами способов соперничества в сфере привлечения иностранного капитала. Фактически это является не дерегулированием экономических процессов, а передачей контроля над ними в руки других субъектов глобализации, включая вышеупомянутые институты, правительства ведущих мировых держав и транснациональные корпорации <4>. -------------------------------- <4> См.: Лисин В. С. Формирование концептуальных основ организационно-экономического развития черной металлургии в условиях глобальной конкуренции: Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2005. С. 25.
По мнению А. А. Морозова, задача заключается в создании в стране государственного регулирования экономики не в ущерб рынку, а для его динамичного развития <5>. -------------------------------- <5> См.: Морозов А. А. Формирование конкурентных преимуществ предприятий черной металлургии (на примере Магнитогорского металлургического комбината): Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2001. С. 16.
В экономической литературе отмечается, что государственное регулирование в черной металлургии должно быть направлено на выполнение функций по созданию экономических, управленческих условий для повышения конкурентоспособности предприятия. Конкретно это заключается в: - изучении конъюнктуры рынка по видам металлопродукции, повышении уровня ее конкурентоспособности; - подготовке аналитических обзоров состояния и развития металлургии; - разработке программ реструктуризации предприятий; - подготовке предложений по финансированию инвестиционных программ; - разработке мероприятий по защите интересов производителей металлопродукции на внешнем и внутреннем рынках <6>. -------------------------------- <6> См.: Там же. С. 26.
Необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности по-разному обосновывается в экономической и юридической литературе. Важно в решении данного вопроса указать на необходимость охраны публичных и частных интересов. Сочетание публичных и частных интересов для достижения целей государственного регулирования - основополагающая задача такого регулирования <7>. -------------------------------- <7> См.: Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 9 - 30, 32 - 33.
В юридической литературе отмечается также, что основная цель государственного регулирования экономики - соблюдение интересов общества в целом, и прежде всего его социально незащищенных слоев, защита интересов будущих поколений, охрана окружающей среды <8>, подчеркивается, что назрела необходимость разработки и издания закона "Об основах управления экономикой" <9>. -------------------------------- <8> См.: Белых В. С., Винниченко С. И. Правовое регулирование цен и ценообразования в Российской Федерации: Учебно-практ. пособие. М.: Норма, 2002. С. 169. <9> См.: Белых В. С. Теория хозяйственного права в условиях становления и развития рыночных отношений в России // Государство и право. 1995. N 11. С. 59.
В п. 56 Указа Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" <10> (далее - Стратегия национальной безопасности) установлено, что недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики может привести к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Все большее проникновение рыночных отношений в сферу горно-металлургической отрасли экономики заставляет искать оптимальное соотношение государственного воздействия и механизмов саморегулирования. Исследование этих вопросов приводит к необходимости расширения понятийного аппарата, уточнения содержания отдельных терминов. Так, Е. П. Губин говорит о регулировании и дерегулировании. Он пишет, что дерегулирование не есть автоматический процесс, противоположный регулированию и выражающийся только в устранении воздействия государства на рыночные отношения. Дерегулирование также представляет собой деятельность, направленную на совершенствование отношений с использованием потенциала рыночной экономики. Отмена тех или иных методов, инструментов регулирования рынка обязательно должна сопровождаться необходимыми расчетами возникающих последствий <11>. -------------------------------- <11> См.: Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 19.
А. А. Павлушина пишет о том, что целью правового регулирования должно стать установление всеобъемлющей системы правовых гарантий для всех участников рыночных отношений, должна быть четко отлажена система их защиты <12>. -------------------------------- <12> См.: Павлушина А. А. Правовое регулирование рыночных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 1994. С. 81.
В юридической литературе отмечалось, что регулирование экономики осуществляется системами, которые (по институциональным типологическим признакам) разделяются на товарно-денежный и иерархический механизмы <13>. Первый (товарно-денежный) механизм воздействует на уровень и структуру производства главным образом через рынок. При использовании второго механизма применяются различные формы, методы и средства государственно-правового воздействия на экономику. В реальной экономике эти механизмы взаимодействуют между собой, дополняют друг друга <14>. -------------------------------- <13> См.: Сафиуллин Д. Н. Теория и практика правового регулирования хозяйственных связей в СССР. Свердловск, 1990. С. 5. <14> См.: Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В. С. Белых. С. 320.
Соответственно делению механизмов на товарно-денежный и иерархический выделяют два основных метода государственного регулирования экономики в целом и предпринимательской деятельности в частности. Это иерархический (административный) и товарно-денежный (экономический) методы воздействия на экономические процессы в обществе. В экономической и юридической литературе широкое распространение получили взгляды ученых, отстаивающих выделение прямого и косвенного регулирования экономики. Практически ставится знак равенства между прямым и административным методами, с одной стороны, косвенным и экономическим методами - с другой <15>. -------------------------------- <15> См.: Там же. С. 321.
Так, к методам прямого (административного) государственного воздействия В. С. Белых относит: определение стратегических целей развития экономики, их выражение в индикативных и других планах; государственные заказы и контракты на поставку определенных видов продукции; нормативные требования к качеству и сертификации технологии и продукции и др. <16>. -------------------------------- <16> См.: Там же. С. 322.
Методами косвенного регулирования экономических процессов являются: налогообложение; уровень обложения и система налоговых льгот; платежи за ресурсы, ставки за кредит и кредитные льготы <17>. -------------------------------- <17> См.: Государственное регулирование экономики: Учеб. пособие / Под ред. Т. Г. Морозовой. М., 2001. С. 16.
На наш взгляд, так как и административные, и экономические методы воздействия на экономику облекаются в правовую форму и носят юридический характер, наиболее правильно использовать понятия "методы публично-правового воздействия на экономику" и "методы частноправового регулирования экономики". При этом, как отмечает В. С. Белых, будут использованы единые критерии: характер воздействия (прямое или косвенное), отраслевая принадлежность (публичное или частное воздействие) <18>. -------------------------------- <18> Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В. С. Белых. С. 324.
В понимании метода правового регулирования, несмотря на то что он давно исследуется в юридической науке, нет до сих пор единообразия. Одна группа ученых трактует его как способы, средства и приемы правового регулирования <19>. Другие - как способ <20>, совокупность способов правового воздействия <21> либо правового регулирования <22>. Третья - как совокупность приемов и способов <23>, юридических средств <24>. Четвертая - как средства обеспечения <25>. -------------------------------- <19> См.: Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы советского права. М., 1961. С. 48. <20> См.: Теория государства и права / Под ред. К. А. Мокичева. М., 1965. С. 411 - 412; Теория государства и права / Под ред. Н. Г. Александрова. М., 1974. С. 516. <21> См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1996. С. 290. <22> См.: Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 109. <23> См.: Теория государства и права / Под ред. А. И. Королева и Л. С. Явича. Л., 1987. С. 491. <24> См.: Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права. М., 1999. С. 326. <25> См.: Явич Л. С. Советское право - регулятор общественных отношений в СССР. М., 1957. С. 56.
Согласно позиции Н. И. Матузова правовой метод представляет собой известный набор юридического инструментария, посредством которого государственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желанного развития <26>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <26> См.: Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2000. С. 401.
В. С. Белых отмечает, что термин "метод" чаще всего используется для обозначения системы способов государственного воздействия на экономику. Способ состоит из средств, приемов, действий. Понятие "способ" связано с вопросом, как осуществляется регулирование, а средство - с вопросом, что применяют для такого регулирования <27>. -------------------------------- <27> См.: Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В. С. Белых. С. 324.
Как методы, так и средства государственного регулирования предпринимательской деятельности подразделяются на правовые и неправовые. С. Н. Шишкин производит деление форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности на экономические, правовые и организационные <28>. -------------------------------- <28> См.: Шишкин С. Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2010.
По мнению В. С. Белых, правовой формой государственного регулирования предпринимательской деятельности является прежде всего акт (плановый акт, целевая программа, разрешение, квота, лицензия, предписание и др.), с которым связываются предусмотренные законом последствия. С точки зрения соотношения формы и содержания правовой акт выступает в качестве правовой формы государственного регулирования предпринимательской деятельности. Иначе говоря, одно и то же правовое явление может быть одновременно и правовым средством, и правовой формой <29>. -------------------------------- <29> См.: Там же. С. 328 - 329.
В юридической литературе некоторые авторы употребляют понятие "экономико-правовые методы". Так, А. А. Павлушина к экономико-правовым методам относит: конкретные нормы налоговой политики (налоговые льготы, налоговый кредит и т. п.), меры кредитной политики, государственные и местные бюджетные дотации, меры ценовой и антиинфляционной политики, государственные заказы и контракты, антимонопольное регулирование, социальную защиту и др. <30>. -------------------------------- <30> См.: Павлушина А. А. Указ. соч. С. 139.
На наш взгляд, необходимо проводить также разграничение между понятиями "экономико-правовой метод" государственного регулирования предпринимательской деятельности и "экономико-правовой подход" к исследованию проблем государственного регулирования экономикой. Так, элементы экономико-правового подхода к исследованию проблем управления общественным производством активно использовались ранее, о чем свидетельствуют работы ученых В. В. Лаптева, В. К. Мамутова, М. И. Клеандрова, Т. Е. Абовой, Н. И. Михайлова. В частности, предметом экономико-правовых исследований в целях повышения эффективности общественного производства были такие проблемы, как совершенствование хозяйственного механизма; использование правовых средств в хозяйственном механизме; отраслевое и территориальное управление экономикой; права и обязанности хозяйственных органов; хозяйственные системы; совершенствование внутрихозяйственных отношений; эффективность экономических санкций; договорная дисциплина субъектов хозяйственных отношений и др. <31>. -------------------------------- <31> См., например: Хозяйственное право и эффективность производства. М.: Институт государства и права АН СССР, 1981; Лаптев В. В. Экономико-правовые проблемы совершенствования хозяйственного механизма. М.: Институт государства и права Академии наук СССР, 1984; Мамутов В. К. Совершенствование правового регулирования хозяйственной деятельности. М., 1982.
Необходимо отметить, что, во-первых, экономико-правовой подход позволяет проводить исследования правового регулирования экономических отношений на стыке экономики и права, что характеризует его как комплексный подход. Во-вторых, экономико-правовой подход - системный подход. Системность проявляется, с одной стороны, в том, что он обеспечивает охват как единого целого всей совокупности правовых отношений, соответствующих предмету экономики, ее организации, функционированию и развитию. С другой - в том плане, что юридические исследования проводятся на базе экономических, и решение правовых задач рассматривается в контексте решения экономических проблем <32>. -------------------------------- <32> См.: Мамутов В. К. Экономико-правовой подход к исследованию проблем управления общественным производством // Экономико-правовые проблемы совершенствования хозяйственного механизма. М.: Институт государства и права Академии наук СССР, 1984. С. 18.
О. С. Иоффе отмечал, что право, воздействуя на социально-экономические отношения, придает им форму правовых отношений, посредством которой они существуют, преобразовываются, двигаются, конкретизируются, закрепляются <33>. Соответственно хозяйствующие субъекты являются участниками социально-экономических отношений, представляющих собой организационную форму поведения субъектов по реализации их экономических возможностей <34>. -------------------------------- <33> См.: Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории хозяйственного права. 2-е изд., испр. М.: Статут, 2003. С. 512 - 531. <34> См.: Пахомова Н. Н. Основы теории корпоративных отношений (правовой аспект). С. 2.
Правовую организацию всякой хозяйственной деятельности, по мнению В. В. Лаптева, можно понимать и рассматривать в двояком смысле (с разных сторон): либо с организационно-структурной точки зрения (определение структуры, создания, установления параметров деятельности), т. е. с позиции правосубъектности участников хозяйственных отношений, либо с точки зрения правового регулирования самих этих отношений, складывающихся при осуществлении хозяйственной деятельности <35>. -------------------------------- <35> См.: Лаптев В. В. Правовая организация хозяйственных систем. М.: Юридическая литература, 1978. С. 57; Он же: Внутрихозяйственные отношения на промышленном предприятии (Правовая организация). М.: Юридическая литература, 1965. С. 3.
Так, например, категория "правовая организация" может выступать не только в качестве самостоятельного института и объекта изучения, а быть частью организации отраслевых промышленных комплексов (ОПК). Н. В. Фролова приходит к выводу о том, что правовая организация ОПК представляет собой сложный, многоаспектный, комплексный институт, который характеризуется правовым воздействием государства на общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением хозяйствующими субъектами ОПК производственной деятельности, носящей предпринимательский характер (в круг государственно-правового воздействия входят также общественные отношения, тесно связанные с названными отношениями, в том числе выступающие в качестве предпосылок их возникновения), с целью достижения социально значимых результатов, путем создания соответствующего механизма правового регулирования <36>. -------------------------------- <36> См.: Фролова Н. В. Правовая организация отраслевых промышленных комплексов: теоретические основы исследования и практика правового регулирования (на примере нефтедобывающего комплекса): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 9.
На наш взгляд, исследование категорий "правовая организация", "государственное регулирование" отношений в горно-металлургическом секторе экономики позволит сформировать комплексный правовой механизм отраслевого регулирования экономики. Категория "правовая организация" предпринимательских отношений может рассматриваться в одном понятийном ряду с категорией "государственное регулирование" предпринимательских отношений, методом публично-правового воздействия и методом частноправового регулирования. Итак, к публично-правовым средствам механизма правового регулирования экономики, по нашему мнению, относятся промышленная политика, отраслевые программы, концепции, стратегии. Понятие концепции социально-экономического развития Российской Федерации в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <37> (далее - Закон) сформулировано как система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей (п. 2 ст. 1 Закона). -------------------------------- <37> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации определяется как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования (ст. 1 Закона). Разработку государственных прогнозов обеспечивает Правительство Российской Федерации. Государственные прогнозы разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Прогнозы разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Государственный прогноз можно рассматривать как комплекс научно обоснованных предположений, выраженных в количественных и качественных показателях, дающих возможность предвидения социально-экономического развития страны <38>. -------------------------------- <38> См.: Российское предпринимательское право: Учебник / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. И. В. Ершова, канд. юрид. наук, проф. Г. Д. Отнюкова. М., 2008. С. 110.
Значение государственных прогнозов состоит в том, что они используются при разработке концепций, программ и планов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Таким образом, высказанные еще в советский период предложения ученых о применении прогнозов в качестве обязательной стадии перспективного планирования реализованы в действующем законодательстве <39>. -------------------------------- <39> См.: Быков А. Г., Кененов А. А., Козлов Ю. М. Экономическая политика КПСС и право. М., 1979. С. 148.
Реализация концептуального движения происходит посредством программных элементов, определяемых как комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Закона). Программный подход выстраивает цели и задачи перспективных направлений в соответствующей сфере. Федеральные целевые программы и концепции, которые в соответствии с Законом изначально должны утверждаться нормативным правовым актом, не могут рассматриваться в отрыве от этого акта, а следовательно, являются нормативными правовыми актами <40>. -------------------------------- <40> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года // СПС "КонсультантПлюс".
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р утверждена "Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года" (далее - Концепция долгосрочного развития). Цель разработки Концепции долгосрочного развития - определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008 - 2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. Концепцией долгосрочного развития определено, что современное экономическое законодательство должно обеспечивать экономический рост и структурную модернизацию экономики. Применительно к горно-металлургическому сектору экономики была разработана Федеральная программа "Техническое перевооружение и развитие металлургии России на 1993 - 2000 гг.". В 1997 г. введена в действие Федеральная программа "Руда", которая имеет полное название "О мерах по развитию рудно-сырьевой базы металлургии России на 1997 - 2005 гг.". Она охватывает первоочередные меры по 20 месторождениям из 200 разрабатываемых и направлена на устойчивое обеспечение потребности горно-металлургического комплекса России высококачественным сырьем. Правительством РФ принята "Концепция развития металлургической промышленности России до 2010 года" <41> (далее - Концепция развития металлургической промышленности). По нашему мнению, в ней не содержится конкретной программы правового обеспечения реализации установленных в ней целей и задач. В Концепции развития металлургической промышленности содержатся такие общие положения, как завершение формирования нормативно-правовой базы по обеспечению предусмотренной законом доли участия российских предприятий в подрядных работах. -------------------------------- <41> См.: Доклад Министра промышленности, науки и технологии России И. Клебанова на заседании Правительства РФ, посвященном вопросу развития металлургической промышленности России до 2010 г. (полный текст, распространенный департаментом правительственной информации). URL: http://www. metalcom. ru/scdp/page? S=1026900031713&R=32&als=279532.
Министерство промышленности и торговли РФ Приказом от 18 марта 2009 г. N 150 утвердило Стратегию развития металлургической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года <42> (далее - Стратегия). Данный документ был разработан в соответствии с поручением Правительства РФ от 9 февраля 2009 г. N ИС-П9-659 в целях реализации единой государственной политики в решении проблемы динамичного развития металлургической промышленности России до 2020 г. -------------------------------- <42> СПС "КонсультантПлюс".
В Стратегии отмечается, что в России удельное потребление энергии на основные виды металлопродукции превышает аналогичные показатели в странах Западной Европы. Однако большие резервы экономии энергоресурсов имеются в самом энергохозяйстве предприятий черной металлургической промышленности. В целях создания инновационного и эффективного энергетического сектора страны, адекватного как потребностям растущей экономики в энергоресурсах, так и внешнеэкономическим интересам России, обеспечивающего необходимый вклад в социально ориентированное инновационное развитие страны, распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 года (далее - Энергетическая стратегия). В Энергетической стратегии определено, что целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций. Являясь крупнейшим заказчиком для многих смежных отраслей промышленности (машиностроение, металлургия, химия и др.) и экономики (строительство, транспорт), российский энергетический сектор внесет весомый вклад в инвестиционное обеспечение инновационного развития отечественной экономики. Главными механизмами осуществления государственной энергетической политики служат: стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающей, экологической и других имеющих приоритетное значение сферах. Для достижения энергетической эффективности экономики будут использованы следующие меры государственной энергетической политики, сгруппированные по применяемым механизмам ее реализации. Создание благоприятной экономической среды, в том числе: - формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению; - формирование целостной системы управления процессом повышения энергоэффективности; - формирование рынка энергосервисных услуг; - формирование рациональной системы внутренних цен на энергоносители за счет их постепенной управляемой либерализации для стимулирования рачительного использования энергоносителей в экономике и населением; - стимулирование предпринимательской деятельности в сфере энергосбережения путем создания условий, предполагающих механизмы возврата частных инвестиций в энергосбережение. В рассматриваемых Стратегии и Энергетической стратегии говорится о единой государственной политике в решении проблемы динамичного развития металлургической промышленности России и энергетической политике России соответственно. На наш взгляд, указанные политики являются составной частью национальной промышленной политики. Необходимо отметить, что в экономической литературе не существует единого устоявшегося определения понятия "промышленная политика". В теоретических работах в области традиционного микро - и макроанализа понятие "промышленная политика" обычно не используется. Речь о ней заходит в основном в прикладных исследованиях, касающихся политики государства в рыночной экономике (это относится как к западной, так и к отечественной литературе) <43>. -------------------------------- <43> См.: Лисин В. С. Указ. соч. С. 39.
В наиболее широком определении промышленная политика обычно включает любые меры, направленные на стимулирование роста и повышение конкурентоспособности промышленности и экономики в целом. В более узком плане промышленную политику рассматривают как меры государства, непосредственно направленные на поощрение текущего развития или инвестиционной активности в отдельных отраслях промышленности (нередко она ассоциируется исключительно с инвестиционной политикой в отдельных отраслях). Так, в работах японских экономистов, наиболее подробно исследовавших данную проблему, термин "промышленная политика" (industrial policy) означает государственную политику, оказывающую воздействие на распределение ресурсов между отраслями промышленности. Таким образом, промышленная политика способствует расширению производства, инвестиций, проведению НИОКР, модернизации и производственной реорганизации в рамках определенных отраслей и одновременно ограничению этих процессов в других отраслях <44>. -------------------------------- <44> См.: Fumihiro Goto and Kazutomo Irie. The Theoretical Basis of Indastrial Policy: Toward a New Horizon in the 1990s // Studies in International Trade and Indastry. 1990. N 4. MITI/RI. P. 4.
Следует указать на различие в трактовке значения термина "промышленная политика", которое вкладывается в его иностранный аналог "industrial policy". Несмотря на то что слово "industrial" в данном случае может быть переведено как "индустриальная, промышленная, производственная", а словосочетание в целом имеет устоявшийся перевод "промышленная политика", с точки зрения трактовки сути данного явления более правильным было бы использование термина "структурная политика" или "структурная стратегия", как ее понимают зарубежные и часть отечественных экономистов. В отечественной экономической литературе термин "промышленная политика" рассматривают в широком смысле, как стратегию развития и повышения эффективности промышленного производства, увеличения конкурентоспособности отечественных отраслей, секторов, предприятий и продукции как на внешнем, так и на внутреннем рынке, обеспечивающую устойчивый экономический рост в долгосрочной перспективе <45>. -------------------------------- <45> См.: Сотников Д. М. Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2006, С. 12.
В подготовленном ТПП РФ докладе "Государственная промышленная политика России" под промышленной политикой понимается система мер, направленных на развитие национальной экономики, новейших технологий и продуктов с высокой степенью обработки, современных информационных и других услуг, человеческого капитала <46>. -------------------------------- <46> URL: http://www. tpprf. ru/img/uploaded/2008062310323378.doc.
В п. 67 Стратегии национальной безопасности установлено, что недостаточное развитие нормативной правовой базы и слабая мотивация в сфере инновационной и промышленной политики оказывают прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в сфере науки, технологий и образования. В соответствии с п. 3 ст. 80 Конституции РФ вопросы основных направлений внешней и внутренней политики (в числе которых промышленная политика) входят в компетенцию Президента РФ. Поэтому определения основных ориентиров предлагаемой промышленной политики являются президентскими. Дальнейшая реализация и разработка промышленной политики должна осуществляться Правительством Российской Федерации. В специальном разделе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ характеризуется состояние экономики страны, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Исходя из положений, содержащихся в Послании Президента РФ, Правительство РФ разрабатывает Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Устанавливаемые в Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу приоритеты являются важными ориентирами для хозяйствующих субъектов, основой для разработки целевых программ. В п. 8 ст. 4 Закона <47> указано, что в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены: макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика. -------------------------------- <47> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871 (с изм. от 9 июля 1999 г.).
Учитывая тот факт, что макроэкономическая политика ставит целью достижение макроэкономической стабильности через борьбу с инфляцией путем регулирования агрегированных показателей государственного бюджета, процентных ставок, резервных требований, валютного курса, а промышленная политика, как правило, имеет дело с отдельными приоритетными секторами экономики, необходимо п. 8 ст. 4 Закона дополнить "промышленной политикой". Также необходимо на федеральном уровне принять закон "Об основах промышленной политики", которым наделить Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2008) полномочиями в сфере экономики по разработке и реализации национальной промышленной политики, а также в определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию национальной промышленной политики. На региональном уровне должны быть приняты законы "Об основах региональной промышленной политики". На наш взгляд, под промышленной политикой следует понимать систему публично-правовых методов воздействия и частноправовых методов регулирования экономики, применяемых органами государственной власти, направленных на повышение эффективности функционирования субъектов предпринимательской деятельности, формирование структурно сбалансированной, социально-ориентированной и конкурентоспособной промышленности. Промышленность - отрасль экономики, основывающаяся на предпринимательской деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также предпринимательских объединений в сфере производства продукции, выполнения работ и оказания услуг. Здесь возникают вопросы о соотношении политики и права, о взаимодействии государства и права, о формировании политических норм. В теории права этим вопросам неизменно уделялось особое внимание <48>. -------------------------------- <48> Подробнее см.: Общая теория государства и права: академический курс: В 2 т. Т. 2: Теория права / Под ред. М. Н. Марченко. С. 69; Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 72.
Государственное регулирование экономики также осуществляется через систему специальных норм права. В юридической литературе подчеркивается, что с точки зрения сферы применения можно говорить о государственном регулировании банковской, биржевой, инвестиционной, страховой деятельности, а также о регулировании бухгалтерского учета хозяйственных операций, финансирования предпринимательства (включая кредитование), аудита, стандартизации и сертификации продукции (работ и услуг), ценообразования и др. <49>. -------------------------------- <49> См.: Белых В. С., Винниченко С. И. Правовое регулирование цен и ценообразования в Российской Федерации: Учебно-метод. пособие. С. 171.
Исходя из данного подхода, следует определить основные направления государственного регулирования предпринимательства в сфере поиска, разведки и добычи угля и руды с их последующей металлургической переработкой и реализации металлопродукции. Как следует из характеристики экономических отношений в горно-металлургическом секторе экономики, такими направлениями являются: регулирование отношений собственности как основы предпринимательства; установление системы лицензирования; определение правил налогообложения, установления таможенных пошлин; обеспечение рационального пользования недрами при разработке месторождений угля и руды; обеспечение защиты и поддержки субъектов предпринимательской деятельности в горно-металлургическом секторе экономики; техническое регулирование; антимонопольное регулирование. На основании изложенного выше можно сделать вывод, что государственное регулирование горно-металлургического сектора экономики представляет собой деятельность государства в лице его органов, направленную на реализацию национальной промышленной политики, с использованием методов публично-правового воздействия на экономику и частноправового регулирования экономики в форме прогнозов и программ (стратегий), государственной поддержки, защиты, технического регулирования, налогового регулирования, а также государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства субъектами предпринимательской деятельности в горно-металлургическом секторе экономики.
Название документа