Энергетическая стратегия России в системе программных документов: внутригосударственные и международно-правовые аспекты
(Гудков И. В., Лахно П. Г.) ("Энергетическое право", 2010, N 1) Текст документаЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ РОССИИ В СИСТЕМЕ ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ: ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
И. В. ГУДКОВ, П. Г. ЛАХНО
И явился ему Ангел Господень в пламени огня из среды тернового куста. И увидел он, что терновый куст горит огнем, но куст не сгорает.
(Библия. Исх. 3:2)
Гудков И. В., заведующий сектором Юридического департамента ОАО "Газпром", ст. преподаватель кафедры правовых проблем ТЭК МИЭП МГИМО (У) МИД России, кандидат юридических наук.
Лахно П. Г., доцент юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Энергия - уникальное явление материального и духовного мира. Ее красота и элегантность, ее всесокрушающая и вместе с тем все созидающая сила восхищают и вдохновляют. Энергия - основа мироздания, основа всего сущего. Наблюдая за огнем в кузнице (горн, процесс ковки), понимаешь, что весь путь цивилизации берет начало именно отсюда - из горящего горна. "Если вдуматься, все, что нас окружает, да и сами мы - сгустки энергии, дети Солнца. Энергией нас снабжают Солнце и дожди, уголь, уран и водород. Впрочем, и дожди, и уголь в конце концов без Солнца были бы невозможны" <1>. -------------------------------- <1> Бушуев В. В. Надо учиться жить в условиях финансовой нестабильности // Берг-личность. Берг привилегии. Журнал о недрах Земли и Души человеческой. 2009. Июль.
Философское представление энергии как основной движущей силы всякого развития и процесса дает нам широкие возможности для исследования различных аспектов этого многогранного явления. "Настоящий юрист - это человек с философскими взглядами и в то же время с огромным количеством фактического материала в той области, в которой он специализируется!" <2>. Как фундаментальное, естественно-научное понятие, энергия означает количественную меру движения материи, или, проще говоря, способность выполнять работу. Исконный смысл его - это действие, работа. -------------------------------- <2> Колесников А. Два союза - одно мнение. Владимир Путин объединил российских юристов // Коммерсант. 2005. 23 декабря.
Специфика продукции энергетического сектора - энергии во всех ее проявлениях, - а именно она в пределах и объемах, определяемых нынешним уровнем развития науки и техники, используется человеком, и, естественно, отношения между людьми в энергетической сфере регулируются правом - обусловила признание за энергетической отраслью функции базовой отрасли экономики и основы государственной экономической безопасности как сложной многофакторной категории, характеризующей способность национальных экономик к расширенному воспроизводству с целью сбалансированного удовлетворения потребностей собственного населения на определенном уровне, противостоянию дестабилизирующим факторам (внутренним и внешним), а также обеспечению конкурентоспособности в мировой системе хозяйствования. В связи с этим обеспечение устойчивого функционирования и развития топливно-энергетического комплекса является приоритетным направлением государственной экономической политики. "Энергия в различных формах потребляется абсолютно всеми членами общества, причем особенностью данного процесса является его непрерывный характер. Это означает, что вопросы энергоснабжения были и остаются вопросами политическими" <3>. -------------------------------- <3> См.: Алекперов В. Ю. Вертикально интегрированные нефтяные компании России. М., 1996. С. 93.
Роль топливно-энергетического комплекса в системе его взаимодействия с промышленностью определяется двумя видами экономических связей - топливно-энергетического комплекса как поставщика топлива, энергии, сырья и топливно-энергетического комплекса как потребителя конечной продукции смежных отраслей промышленности. В настоящее время промышленность потребляет более 50 процентов произведенных в стране топливно-энергетических ресурсов и около 60 процентов электроэнергии <4>. -------------------------------- <4> См.: ЭС-2030, п. 2, Раздел VII.
Одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу является энергетическая безопасность. Необходимыми условиями обеспечения национальной и глобальной энергетической безопасности являются многостороннее взаимодействие в интересах формирования отвечающих принципам ВТО - Всемирной торговой организации рынков энергоресурсов <5>, разработка и международный обмен перспективными энергосберегающими технологиями, а также использование экологически чистых, альтернативных источников энергии <6>. -------------------------------- <5> См.: Анхель де ла Вега Наварра. Примирить ОПЕК и ВТО. Регулирование энергорынков // Ведомости. 2008. 19 июня. <6> Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы) (Концептуальный подход). URL: http://archive. kremlin. ru/text/docs/2009/04/215303.shtml#.
Основным содержанием энергетической безопасности являются устойчивое обеспечение спроса достаточным количеством энергоносителей стандартного качества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечественных производителей, предотвращение возможного дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго - и теплоснабжения <7>. -------------------------------- <7> См.: п. 60 Стратегии национальной безопасности.
Энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо - и энергообеспечению. Эти угрозы определяются внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, а также состоянием и функционированием энергетического сектора страны. Государство несет ответственность за энергетическую безопасность общества. Если принять во внимание, что, например, при прекращении подачи электроэнергии останутся без света дома и офисы, не будут работать компьютеры, будут нарушены телекоммуникации, перестанет функционировать компьютерное оборудование на промышленных предприятиях и транспорте, то станет очевидным, что энергоснабжение - безальтернативное условие жизнедеятельности современного общества. Весьма примечательна позиция Суда ЕС в ключевом решении по делу Campus Oil: "...нефтепродукты, ввиду их исключительной важности в качестве источника энергии для современной экономики, являются ключевым элементом существования государства, поскольку не только его экономика, но и, прежде всего, его институты, его основные публичные функции и даже выживание его населения зависят от них" <8>. -------------------------------- <8> Judgment of the European Court of Justice of 10 July 1984. Campus Oil and others v. Minister for Industry and Energy and others. Case 72/83, para. 34.
Политика России в указанной сфере осуществляется в соответствии с принятыми в 2006 г. на Санкт-Петербургском саммите "Группы восьми" решениями и рекомендациями и является открытой, построенной на принципах предсказуемости, ответственности, взаимного доверия и учета интересов производителей и потребителей. Важное значение имеет активное участие России в международном сотрудничестве по развитию энергетики будущего (водородной энергетики, термоядерной энергетики, использования энергии морских приливов и др.) <9>. -------------------------------- <9> См.: п. 9 раздела V ЭС-2030.
В этой ситуации развитые страны должны дать пример того, как искать и находить решения в энергетике. На саммите "Большой восьмерки" в Санкт-Петербурге было сформулировано новое определение энергобезопасности как защищенности от угроз надежному топливному и энергетическому обеспечению и четко выделено шесть ключевых условий ее укрепления: - повышение прозрачности, предсказуемости и стабильности мировых энергетических рынков; - улучшение инвестиционного климата; - повышение энергоэффективности и энергосбережения; - диверсификация видов энергии, обеспечение безопасности инфраструктуры; - сокращение энергетической бедности; - и, наконец, решение проблемы изменения климата. На этой основе должен строиться общий курс, включающий взаимную ответственность поставщиков, потребителей и транзитных стран. В этих координатах можно будет добиться долгосрочных гарантий энергетической безопасности на основе баланса интересов сторон. Нужны понимание "общей энергетической судьбы" и "политическая воля". Особое значение указанное направление приобрело в последнее время в связи с охватившим экономику кризисом, снизившим объем валютных поступлений в государственный бюджет страны. Нынешний кризис, по мнению исследователей, в немалой степени вызван стихийностью развития рыночной экономики, спровоцированной волной актов ее дерегуляции <10>, в результате чего государство во многом устранилось как от адекватного воздействия на происходящие в экономике процессы, так и от ответственности за них, делегировав эти полномочия рынку. Очевидно, что в условиях экономического кризиса, когда значение объективных рыночных регуляторов существенно снижено, вмешательство государства с присущим ему механизмом правового регулирования отношений в сфере экономики не имеет альтернативы. Надо сказать, что действия государств в этом аспекте были своевременны и конструктивны <11>. -------------------------------- <10> См.: Бузгалин А. В., Колганов А. И. Экономический кризис: за счет кого, как и куда из него выходить? (реактуализация марксизма) // Философия хозяйства. 2009. N 2. С. 163 - 170. <11> См.: Губин Е. П. Задача - совершенствование законодательных основ рыночной экономики // Законодательство. 2009. N 11. С. 5 - 9; и др.
Немалый исследовательский интерес представляет формат такого вмешательства, в рамках которого необходимо обеспечить оптимальное сочетание как частных, так и публичных интересов, в том числе в энергетической сфере <12>. -------------------------------- <12> См.: Яковлев В. Ф. Правовое регулирование топливно-энергетического комплекса России // Энергетика и право / Под ред. П. Г. Лахно. Вып. 2. М., 2009. С. 9 - 12.
В советский период накоплен фундаментальный опыт стратегического планирования в энергетике. Тогда разрабатывались комплексные энергетические планы и программы, не имеющие, по мнению специалистов, в настоящее время аналогов по эффективности своей реализации <13>. С провозглашением курса на переход к рыночным отношениям энергетическое планирование на постсоветском пространстве, к сожалению, во многом утратило свои позиции. Отказ от энергетического планирования привел к утрате целей регулирования энергетической отрасли, в том числе сегмента энергопотребления, что усугубило экстенсивную направленность использования природно-ресурсной базы и бесконтрольное повышение энергоемкости экономики. -------------------------------- <13> См.: Завгородняя О. П. Методологические основы и принципы построения энергетического баланса // Проблемы повышения эффективности функционирования предприятий различных форм собственности / Отв. ред. И. П. Булев. Донецк, 2006. С. 202 - 221.
ЭС-2030 - уже не первый документ подобного рода. Энергетических стратегий в России начиная с 1991 г. было разработано несколько. Последняя - с проекцией на 2030 г. Но все они базировались на трех китах. Первое - обеспечение энергетической безопасности страны и ее регионов. Там должно быть достаточно ресурсов, они должны быть экономически доступны и технологически допустимы. Ресурсная достаточность определяет физические возможности бездефицитного обеспечения энергоресурсами национальной экономики и населения, экономическая доступность - рентабельность такого обеспечения при соответствующей конъюнктуре цен, экологическая и технологическая допустимость - возможность добычи, производства и потребления энергоресурсов в рамках существующих на каждом этапе технологий и экологических ограничений, определяющих безопасность функционирования энергетических объектов <14>. Второе - эффективное использование природных ресурсов и всего энергетического потенциала, всего национального богатства для развития экономики и повышения качества жизни населения. Третье - инновационное обновление как самого ТЭК, так и с его помощью всей отечественной промышленности <15>. -------------------------------- <14> См.: п. 2 раздела V ЭС-2030. <15> См.: Бушуев В. В. Поставка электроэнергии - это услуга, а не товар // Политэкономика. 2009. Вып. N 10 - 11 (23 - 24) (ноябрь - декабрь). URL: http://www. politekonomika. ru/000013/?cat=11.
Формирование долгосрочной государственной экономической политики, в том числе в сфере энергетики, началось с первых шагов новой России как самостоятельного государства, что было законодательно закреплено на самом высоком правовом уровне. В Конституции РФ 1993 г. установлено: "В ведении Российской Федерации находятся... федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы..." (п. "и" ст. 71).
Схема 1 <16>
Преемственность и Эволюционность ЭС-2030
Концепция ГЭП в новых экономических условиях 1992 г. (одобрена решением Правительства РФ от 10.09.92 N 26)
\/
Основные положения ЭС 1995 г. \/ России до 2010 г. (одобрены Постановлением < Указ Президента РФ от 07.05.95 Правительства РФ N 472 "Об основных направлениях ГЭП" от 13.10.95 N 1006)
\/
Основные положения ЭС-2020 (одобрены Правительством РФ, за N 39 от 29.11.2000) 2000 г.
\/
2003 г. ЭС-2020 утверждена Правительством РФ за N 1234-р от 28.08.03)
\/ \/
ПРОЕКТ ЭС-2030 Указ Президента РФ от 04.06.08 N 889 "О мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики"
2008 - 2009 гг.
В развитие конституционных положений государственная энергетическая политика новой России закрепляется на законодательном и ином нормативно-правовом уровне <17>. -------------------------------- <17> См.: Быков А. Г., Шалманов Г. Г., Толченков Н. И. Нормативно-правовое обеспечение Энергетической стратегии России // Энергетическая политика. 1995. Вып. 1. С. 5 - 12; Хрилев Л. С., Давыдов Б. А., Орлов Р. В. Актуальность создания системы энергетического законодательства в России // Энергетическая политика. 1999. Вып. 4, 5. С. 74 - 80; Лахно П. Г. Становление и развитие энергетического законодательства РФ // Государство и право на рубеже веков: Мат-лы всерос. конф. М., 2001. С. 274 - 284; Попондопуло В. Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития // Правоведение. 2007. N 3. С. 3 - 12; Вершинин А. П. Энергетическое право: Учебно-практ. курс. СПб., 2007; Lakhno P. 1) Adjusting the course. Legal aspects of Russia's new energy strategy // Oil of Russia. 2004. N 1; 2) On the stage of development. New legislation for the energy sector is consistently shape in Russia // Ibid. 2006. N 2; Lakhno P., Belitskaya A. Basis of the Investment Climate // Oil of Russia. 2008. N 4.
Говоря об энергетической безопасности, подразумеваем триаду: ресурсная достаточность, экономическая доступность и технологическая (и экологическая <18>, в том числе климатическая <19>) допустимость энергоснабжения. -------------------------------- <18> См.: Экологическая доктрина РФ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 36. Ст. 3510; СПС "КонсультантПлюс". <19> См.: Климатическая доктрина РФ // Собрание законодательства РФ. 2009. N 51. Ст. 63; СПС "КонсультантПлюс".
Решением Правительства РФ от 10 сентября 1992 г. N 26 <20> (опубликовано не было) была одобрена Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях. Указом Президента РФ от 7 мая 1995 г. N 472 были утверждены Основные направления энергетической политики РФ на период до 2010 г. <21>, а Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1995 г. N 1006 одобрены Основные положения Энергетической стратегии на период до 2010 г. <22>. Первая редакция Энергетической стратегии России на период до 2020 г. была разработана в соответствии с решением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 389 <23>. -------------------------------- <20> См.: Историческая справка. URL: http://www. energystrategy. ru/ab_ins/about. htm. <21> Собрание законодательства РФ. 1995. N 19. Ст. 1739 // СПС "КонсультантПлюс". <22> Собрание законодательства РФ. 1995. N 43. Ст. 4065 // СПС "КонсультантПлюс". <23> Собрание законодательства РФ. 2000. N 13. Ст. 1394 // СПС "КонсультантПлюс".
В ноябре 2000 г. Правительство одобрило первую редакцию Основных положений Энергетической стратегии России и отправило ее на доработку. Необходимость доработки Энергетической стратегии обусловливалась: - исключительно важной ролью, которую играет ТЭК в экономике России; - низкой энергоэффективностью экономики страны и, как следствие, высокими издержками общества на свое энергообеспечение; - глобализацией энергетических рынков; - наметившимся ростом экономики страны в условиях прогрессирующего старения и износа основных фондов энергетики. Решением Правительства РФ от 23 ноября 2000 г. N 39 (протокол заседания Правительства - опубликован не был) был одобрен новый вариант Основных положений Энергетической стратегии России на период до 2020 г., а в 2003 г. Распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р <24> утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. -------------------------------- <24> Собрание законодательства РФ. 2003. N 36. Ст. 3531 // СПС "КонсультантПлюс".
Новая Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. соблюдает преемственность по отношению к ЭС-2020, что свидетельствует о достаточной обоснованности прогнозов развития энергетического сектора страны, выполненных в ЭС-2020. Формирование новой Энергетической стратегии не связано с плохим качеством предыдущей и нереализуемостью основных ее параметров. Как отмечают специалисты, за годы реализации ЭС-2020 была подтверждена адекватность ее положений реальному процессу развития энергетического сектора страны, даже несмотря на то, что в это время происходили резкие изменения внешних и внутренних факторов, влияющих на развитие ТЭКа. Тем не менее в документе предусматриваются доработка и уточнение Стратегии не реже чем раз в пять лет. Поэтому новая ЭС - преемница предыдущей. Она обеспечивает корректировку ориентиров, максимальный учет новых тенденций развития экономики и энергетики, появление новых технологий и расширение временного горизонта до 2030 г. в соответствии с требованиями времени. Принятые Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 г., утв. в 2006 г. распоряжением Кабинета министров Украины N 145-р, в которой, в частности, предусмотрены разработка и принятие Энергетического кодекса, Концепция развития отраслей топливно-энергетического комплекса Республики Таджикистан на период 2003 - 2015 гг., утв. Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 3 августа 2002 г. N 318, аналогичные акты в других странах СНГ свидетельствуют о возвращении к энергетическому планированию, которое призвано обеспечить построение взаимовыгодных партнерских отношений между государством и субъектами хозяйствования в преодолении кризиса энергопотребления. Документы программного характера в области энергетики приняты во многих развитых странах: в США <25>, Норвегии <26>, Китае, Японии, в ЕС <27>. -------------------------------- <25> См.: Шумилин А. И. Энергетическая стратегия России и США. М., 2008. <26> См.: Стубберут Й. А., Аскхейм Л. О., Кокин В. Н. ТЭК Норвегии: состояние и правовое регулирование // Энергетическое право. 2005. N 1. С. 2 - 30. <27> См.: Пашковская И. Европейский союз: формирование внешней энергетической политики. М., 2008.
Схема 2 <28>
Цели и задачи ЭС-2030
Цель > Создание инновационного и эффективного энергетического сектора страны
> Создание устойчивой институциональной среды в энергетике
> Модернизация и создание новой энергетической инфраструктуры
Задачи > Повышение энергетической и экологической эффективности российской экономики и энергетики
> Повышение эффективности воспроизводства, добычи и переработки ТЭР
> Дальнейшая интеграция российской энергетики в мировую энергетическую систему
Цели ЭС-2030 инвариантны даже в условиях глобального экономического кризиса
Цели ЭС-2030 заключаются в: - трансформации структуры экономики страны в пользу наименее энергоемких отраслей; - переходе страны в целом и ее основных регионов от экспортно-сырьевого к ресурсно-инновационному развитию с качественным обновлением самой энергетики (как топливной, так и нетопливной) и смежных отраслей, т. е. в объединении сырьевой модели и инноваций; - рациональном снижении доли ТЭКа в общем объеме инвестиций в экономику страны при увеличении абсолютных объемов инвестиций в энергетику, необходимых для развития и ускоренной модернизации этого сектора и требуемого роста масштабов его деятельности; - повышении энергоэффективности и снижении энергоемкости экономики до уровня стран с аналогичными природно-климатическими условиями (Канада, страны Скандинавии); - последовательном ограничении нагрузки ТЭКа на окружающую среду и климат путем снижения выбросов, загрязняющих веществ, сброса загрязненных сточных вод, а также эмиссии парниковых газов, сокращения отходов производства и потребления энергии. Главный внутренний вызов заключается в необходимости выполнения энергетическим сектором страны своей важнейшей роли в рамках предусмотренного Концепцией перехода на инновационный путь развития экономики. Энергетический сектор должен содействовать воспроизводству человеческого капитала (через развитие энергетической инфраструктуры и предоставление энергетических товаров и услуг по социально доступным ценам, обеспечение устойчивого воспроизводства высококвалифицированных кадров и повышение качества жизни граждан страны, в том числе занятых в энергетическом и смежных секторах), а также способствовать переходу к новой модели пространственного развития, опирающейся на сбалансированное развитие энергетической и транспортной инфраструктуры <29>. -------------------------------- <29> См.: раздел II ЭС-2030.
ЭС-2030 в отличие от аналогичных документов, разработанных ранее, привязана не к годам, а к этапам стратегического развития, отметил Министр энергетики Сергей Шматко. Кроме того, в ней заложены новые вводные макроэкономические условия. По словам Министра, ЭС ориентирована на снижение зависимости экономики страны от нефтегазового сектора с 30 до 18% <30>. -------------------------------- <30> См.: Искусство полководцев // Энергетика сегодня. 2009. Май - июнь. С. 16 - 17.
Смысл создания Стратегии состоит в том, чтобы обеспечить баланс интересов государства и бизнеса. Государство старается обеспечить сбалансирование развития всех отраслей экономики. В отличие от бизнеса оно стремится не столько к коммерческой, сколько к социально-экономической эффективности народного хозяйства, например ставит цель выйти на определенный уровень доходов в расчете на душу населения (подушевое потребление энергии) или уменьшить энергоемкость экономики. На единицу ВВП мы тратим в 5 - 6 раз больше, чем развитые европейские страны, и в 12 - 16 раз больше, чем США и Япония <31>. Например, исходя из социально-экономической эффективности снижения нагрузки на окружающую среду развивать альтернативную энергетику очень важно, несмотря на текущую ее коммерческую непривлекательность, поскольку реальная отдача от вложений в этот вид деятельности возможна лишь в отдаленной перспективе <32>. -------------------------------- <31> См.: Там же. <32> См.: приложение N 2 "Индикаторы экологической безопасности энергетики" к ЭС-2030.
Бизнес же устремляется туда, где видит возможность больше заработать при действующих экономических условиях, и это совершенно естественно и правильно: он стремится к коммерческой эффективности. Цели компании просты и краткосрочны: минимизация налогов и максимизация прибыли, максимальная эффективность на вложенный капитал. Энергетическая стратегия нужна, чтобы компании (бизнес) понимали, какие цели государство ставит перед отраслью, какие направления стремится развивать и что оно будет предпринимать для этого. Компании работают в текущей системе координат. Задача Стратегии - изменить эту систему в нужную сторону, формируя новые рамочные условия бизнеса с таким расчетом, чтобы бизнесу было выгодно инвестировать в программы, намечаемые государством, т. е. в развитие государственно-частного партнерства, о чем неоднократно говорится в ЭС-2030. Зарубежный опыт также свидетельствует о том, что наиболее эффективной является форма государственно-частного партнерства, основанного на программном документе стратегического характера, определяющем цели и приоритеты государственной энергетической политики, способы их достижения, а также механизм государственной поддержки субъектов хозяйствования, участвующих в реализации принятой государственной программы. На рубеже 1973 - 1974 гг. произошел так называемый "нефтяной шок" ОПЕК, последовавший за кризисом на Ближнем Востоке, в результате которого цены на нефть поднялись в четыре раза. Резкий рост цен повторился в 1978 - 1979 гг., что было связано с волной национализации, прокатившейся в нефтедобывающих государствах Аравийского полуострова, и, в более широком плане, с борьбой за экономическую и политическую независимость. Данные обстоятельства привели к переломному моменту в европейской энергетической политике. Она стала более координированной, поскольку были осознаны общие для всего сообщества вызовы <33>. -------------------------------- <33> Подробнее см.: Селиверстов С. С. Энергетическая безопасность Европейского союза (международно-правовые аспекты). М., 2007. С. 72 и след.
Это положило начало полномасштабному энергетическому планированию в зарубежных странах. Ибо так называемое нефтяное эмбарго наглядно засвидетельствовало уязвимость энергетик развитых стран Западной Европы и США, обусловленную высоким уровнем их зависимости от импорта энергоносителей. Возникла необходимость изменения приоритетов государственной экономической политики в вопросах энергообеспечения. Программы преодоления энергетического кризиса, разрабатывавшиеся различными государствами, безусловно, отличались друг от друга. Однако основным способом преодоления негативных тенденций в энергетике было избрано государственное энергетическое планирование, охватывающее следующие направления: 1) количественная и качественная (с позиции обеспечения энергоэффективности) оценка необходимого уровня энергопотребления; 2) создание резервного стратегического запаса энергоресурсов; 3) обеспечение доступа к резервным, но неиспользуемым по причине недостаточной экологичности энергоносителям, прежде всего углю; 4) активизация усилий по производству энергии из возобновляемых источников. Энергетическое планирование дало свои результаты. Один из ведущих специалистов по вопросам энергетической политики США А. В. Корнеев отмечает: "Механизм снижения энергетической зависимости государства в общих чертах предусматривал: 1) диверсификацию источников энергии за счет перевода промышленности на использование угля и других энергоресурсов вместо импортных нефти и природного газа; 2) введение режима жесткого контроля за эффективностью использования энергии; 3) увеличение объемов собственной добычи углеводородов; 4) расширение использования альтернативных, возобновляемых источников энергии. Результатом предпринятых усилий по энергетическому планированию стало сокращение удельного веса нефти и природного газа в энергетическом балансе США на 78% за период с 1973 по 1990 г. При этом произошедший за тот же период общий экономический рост на 50% вызвал увеличение энергопотребления всего на 9%" <34>. -------------------------------- <34> Корнеев А. В. Реализация энергетической стратегии США и "энергетические" барьеры экономического роста России // США - Канада: экономика, политика, культура. 2004. N 4. С. 3 - 14.
Для юриста, исследующего правовые проблемы энергетики (как, впрочем, для любого юриста, работающего с официальными документами), помимо самого содержания документа, значимы его юридическая квалификация, юридическая сила, место в иерархии официальных документов, тем более нормативно-правовых актов. В связи с этим уместно поставить вопрос о том, какое место ЭС-2030 занимает в системе стратегических и программных документов, других официальных актов (см. схему) <35>, поскольку многие проблемы связаны именно с выяснением, четким определением места Стратегии в системе официальных документов страны. Надо отметить, что Стратегия согласована с самыми главными документами подобного рода, определяющими развитие страны, с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г. и Долгосрочным прогнозом развития экономики России до 2030 г. И это совершенно логично, ибо цели ЭС-2030 и этапы ее реализации должны исходить из общей экономической и социальной стратегии государства. То же можно сказать и об отраслевых стратегиях и планах развития. -------------------------------- <35> URL: http://www. minenergo. gov. ru/press/doklady/1450.php (Презентация выступления Министра энергетики РФ С. Шматко на заседании Правительства РФ 27 августа 2009 г. по рассмотрению проекта Энергетической стратегии на период до 2030 г.).
ЭС-2030 содержит в себе индикаторы, на базе которых в настоящее время ведутся работы по созданию Генеральной схемы развития газовой отрасли, Генеральной схемы развития нефтяной отрасли, Государственной программы энергосбережения и др. <36>. -------------------------------- <36> См.: Кудряшов С. Все идет по плану: Интервью // Российская газета. 2009. 13 мая. О Генеральной схеме размещения объектов электроэнергетики до 2020 г. см.: Блеск и нищета Генсхемы // Энергетика сегодня. 2009. Май - июнь. С. 38 - 41.
Действуя логично, исходя из системы стратегических документов, государство ставит глобальные задачи в Концепции и Долгосрочном прогнозе, а в ЭС-2030 объясняет, какими средствами достигаются эти цели.
Схема <37>
Место ЭС-2030 в системе стратегических и программных документов
Концепция долгосрочного Долгосрочный прогноз социально-экономического развития экономики развития Российской России до 2030 года Федерации до 2020 года
\/ \/
ЭС-2030
\/ \/ \/
Генеральная схема Генеральная схема Генеральная схема Государственная развития газовой размещения объектов развития нефтяной программа отрасли на период электроэнергетики отрасли на период энергосбережения до 2030 года до 2020 года до 2020 года
Программа создания в Государственная Программа Стратегия Восточной Сибири и на программа изучения долгосрочного развития Дальнем Востоке единой и освоения развития ТЭК электроэнергети - системы добычи, континентального Дальнего ки Дальнего транспортировки газа и шельфа Российской Востока Востока до 2020 газоснабжения с учетом Федерации года возможного экспорта газа на рынки Китая и других стран АТР (Восточная программа)
\/
Инвестиционные программы топливно-энергетических компаний > <
Реализация ЭС-2030, включая принятие решений о привлечении государственных средств, будет осуществляться в рамках утвержденных программных документов
Дается набор инструментов экономической мотивации, применяемых для того, чтобы стимулировать частные компании реализовывать проекты, отвечающие целям политики государства, а в отраслевых программах и схемах конкретизировать планы действий вплоть до каждой скважины. Уже исходя из этого, компании будут создавать свои инвестиционные программы на 3 - 5 лет. В результате можно будет рассчитывать, что стратегические документы разных уровней не будут противоречить друг другу и приведут к тому результату, на который рассчитывали их авторы. Стратегия - не документ прямого действия, это документ для документов. Она не может и не должна подменять собой программы (генеральные схемы развития отраслей и регионов, инвестиционные программы отраслей и энергетических компаний), она задает приоритеты и ориентиры, с которыми должны согласовываться программы. Как подчеркивает заместитель Генерального директора по науке Института энергетической стратегии Министерства энергетики РФ А. Громов, "важно не то, чего нет в Стратегии, а то, что в ней есть. Нельзя рассматривать ЭС-2030 как простой набор конкретных проектов, технологий, компаний, объемов государственной поддержки, который можно использовать для лоббирования частных вопросов развития энергетики. Это искажает саму сущность стратегии как документа. Стратегия состоялась, если после ее принятия нельзя действовать так, как будто ее нет. Понимание этого делает абсолютно необходимым принятие Энергетической стратегии именно сегодня и именно в условиях кризиса, поскольку правильно и вовремя выбранный путь стратегического развития энергетики страны позволит не только улучшить состояние российского энергетического сектора, но и самим повлиять на внешние условия развития энергетики, построить свое энергетическое будущее, основанное на целевых ориентирах развития энергетики, а не на переменчивых прогнозах" <38>. -------------------------------- <38> Громов А. И. Правительство утвердило проект ЭС-2030: Комментарий. URL: http://www. energystrategy. ru/press-c/source/ES-2030_utv_G. htm.
ЭС-2030 - объемный документ, содержащий 89 страниц основного текста и 5 приложений на 49 страницах. В восьми разделах документа отражены как текущие результаты реализации предыдущей Энергетической стратегии России до 2020 г., так и сформулированы цели и задачи на период до 2030 г. А в пяти приложениях сформулированы конкретные показатели и индикаторы, в большей части цифровые, развития топливно-энергетического комплекса России. Особое место в нем занимает приложение N 5 - Сводный план ("дорожная карта") мероприятий государственной энергетической политики на период до 2030 г., обеспечивающих реализацию стратегии. В нем, наряду с другими (всего 23 пункта) и в развитие п. 4 "Развитие внутренних энергетических рынков" раздела V "Государственная энергетическая политика Энергетической стратегии", предусмотрены меры по развитию внутренних энергетических рынков: 1) по совершенствованию государственного контроля за уровнем экономической концентрации; 2) по созданию и развитию отечественных систем биржевой торговли всеми видами топливно-энергетических ресурсов; 3) по формированию эффективной и стабильной системы тарифо - и ценообразования на энергетических рынках. Нормативные правовые акты классифицируются по разным основаниям. Одним из главных является способ выражения (формирования) воли органов государства - название, вид, формат официального документа, в котором содержатся правила поведения (текст акта). Согласно этому критерию традиционно в юридической литературе выделяются следующие виды источников права: - нормативный правовой акт; - правовой обычай; - юридический прецедент; - нормативный договор; - юридическая доктрина. Необходимо сказать, что в Конституции РФ нет упоминания о таких видах актов, как концепция, стратегия и доктрина. Кроме того, ни в общей теории права, ни в конституционном праве вопросы понятия и правовой природы данных актов фактически не разработаны. В одной из фундаментальных работ последнего времени "Источники права" <39> М. Н. Марченко, говоря в общем обо всех существовавших в истории видах правовых актов, упоминает и правовую доктрину. Однако в работе не дается исчерпывающей квалификации этого явления. Мало сказано о доктрине, о стратегии, о концепции как правовых явлениях в работах других авторов. Вряд ли вызывает сомнение то, что эти документы не являются классическими источниками права. Но их влияние, и притом существенное, на развитие правового обеспечения соответствующих сфер (в нашем случае - энергетики) не вызывает сомнений. Достаточно сослаться на положения ЭС-2030 о том, что система реализации Стратегии предусматривает принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию основных положений настоящей Стратегии. -------------------------------- <39> См.: Марченко М. Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2005.
В Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности", которым утверждена названная Стратегия, Секретарю Совета безопасности поручено ежегодно представлять доклад о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению, в том числе о ходе реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.; вносить проекты нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.; представить предложения по приведению нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствие с настоящим Указом. То есть осуществлять правовое обеспечение Стратегии. Рассмотрим определения (понятия) исследуемых официальных документов. Концепция (лат. conceptio - понимание, система) - определенный способ понимания (трактовки) какого-либо предмета, явления или процесса; основная точка зрения на предмет; руководящая идея для их систематического освещения. Употребляется это понятие также для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в научной, художественной, технической, политической и другой деятельности <40>. В экономической литературе концепция определяется как генеральный замысел, определяющий стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ, или как система взглядов на процессы и явления в природе и в обществе. -------------------------------- <40> См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 278.
Наиболее общее понятие стратегии (др.-греч. - strategia
Стратегия, как способ действий становится необходимой в ситуации, когда для прямого достижения основной цели нет достаточных ресурсов. Задача стратегии - эффективное использование наличных ресурсов для достижения основной цели. Тактика является инструментом реализации стратегии и подчинена основной цели стратегии. Стратегия достигает основной цели через решение промежуточных тактических задач по оси "ресурсы - цель". Понятие стратегии в современном мире принято воспринимать как нечто связанное с маркетингом (например, ценовая стратегия, рыночная стратегия и т. д.). Наиболее близко к возможному пониманию в качестве источника права понятие "доктрина". Доктрина (лат. doctrina) - учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип <42>. Но и здесь мы обязаны вести речь о юридической доктрине - доктрине права. Говоря о юридической доктрине как об источнике права, необходимо сказать, что ссылки на труды выдающихся юристов встречаются в судебных решениях, но только в качестве дополнительной аргументации. Роль правовой доктрины проявляется в создании конструкций, понятий, определений, которыми пользуется правотворческий орган. Судьи высших или международных судов, выражая свое особое мнение, зачастую ссылаются на труды известных правоведов. И. А. Покровский считал, что "юрист должен быть не только судьей и применителем права, а зачастую и творцом права, законодателем, хотя бы и не в формальном смысле. На его плечи сплошь и рядом возлагается обязанность выработать новую норму для вновь народившихся отношений, изменить старую соответственно изменившимся условиям жизни" <43>. -------------------------------- <42> См.: Большой энциклопедический словарь. М., 1991. С. 403. <43> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 9.
Р. Давид отмечал: "Можно, конечно, именовать правом лишь правовые нормы. Для тех же, кто считается с реальностью и имеет более широкий и, с нашей точки зрения, более правильный взгляд на право, доктрина в наши дни, так же как и в прошлом, составляет очень важный и весьма жизненный источник права. Эта ее роль проявляется в том, что именно доктрина создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется законодатель" <44>. -------------------------------- <44> Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1998. С. 193.
Г. А. Гаджиев утверждает: "В случаях применения законодательства по аналогии, при невозможности использования аналогии закона, права и обязанности сторон могут определяться с учетом общих начал и смысла законодательства, которое выявляется доктриной, что подтверждает необходимость признания ее источником права" <45>. -------------------------------- <45> Цит. по: Предпринимательское право РФ / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2006. С. 87.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что официальной науке такой источник права, как концепции и стратегии, не известен. Что касается доктрины, то этот вопрос решается неоднозначно. Как подчеркивает Б. Н. Топорнин, "сейчас становится все труднее обходиться прежним набором источников права, который явно перестал быть достаточным и нуждается в модернизации" <46>. -------------------------------- <46> Топорнин Б. Н. Система источников права: тенденции развития // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 19.
В официальных документах РФ можно найти акты, озаглавленные как концепции, стратегии и доктрины. Судя о юридической природе, юридической силе документа, необходимо учитывать не только (и не столько) его название (хотя закон - всегда закон), но и орган, его утвердивший и придавший ему соответствующий юридический статус. Всего сегодня насчитывается около 80 актов с упоминаемыми названиями: 43 концепции, 25 стратегий и 8 доктрин <47>. -------------------------------- <47> По данным СПС "КонсультантПлюс".
В некоторых из этих актов дана попытка трактовки самих понятий концепции, стратегии, доктрины. В большинстве документов, озаглавленных как концепции, они определяются как система взглядов и принципов на содержание, принципы и основные направления в той либо иной сфере <48>; "система представлений о стратегических целях и принципах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей" <49>. -------------------------------- <48> Концепция одобрена Советом по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации 10 февраля 2006 г. URL: http://www. nccg. ru/site. xp/050050055049124.php // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489 // СПС "КонсультантПлюс"; Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 170. Утратила силу в связи с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2444; Собрание законодательства РФ. 2009. N 3. Ст. 423 // СПС "КонсультантПлюс"; Собрание законодательства РФ. 2003. N 36. Ст. 3531 // СПС "КонсультантПлюс". <49> Пункт 2 ст. 1 ФЗ от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
Стратегии <50> характеризуются как документы, определяющие наиболее приоритетные направления деятельности государственных органов в той либо иной сфере регулирования. Например, в Энергетической стратегии РФ до 2020 г. <51> прямо определялось, что стратегия является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства на соответствующий период с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства РФ, а также политического, макроэкономического и научно-технологического развития страны. Данное определение очень похоже на понятие концепции. В этой связи отметим, что по вопросам национальной безопасности документ программного характера ранее назывался концепцией. 12 мая 2009 г. Указом Президента РФ N 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Она определяется как официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. -------------------------------- <50> См.: Стратегия развития финансового рынка на период до 2020 г. // Собрание законодательства. 2009. N 3. Ст. 423; Стратегия развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Приказ от 23 октября 2009 г. N 965 (опубликована не была) // СПС "КонсультантПлюс". <51> Собрание законодательства РФ. 2003. N 36. Ст. 3531 // СПС "КонсультантПлюс".
Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <52> и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. -------------------------------- <52> См.: Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. // Собрание законодательства. 2009. N 20. Ст. 2444.
Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. В ныне действующей ЭС-2030 <53> сказано: настоящая Стратегия формирует новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г. <54>. -------------------------------- <53> Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5836 // СПС "КонсультантПлюс". <54> См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; СПС "КонсультантПлюс".
Доктрина энергетической безопасности России одобрена решением Межведомственной комиссии по экономической безопасности Совета безопасности Российской Федерации от 27 февраля 1998 г. Доктрина разработана в 1996 г. в соответствии с Законом Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. N 4235-1 "О безопасности" <55>. В Доктрине энергетика рассматривается как важнейший фактор национальной безопасности, в том числе внешнего характера <56>. Доктрина информационной безопасности РФ, утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр1895 <57>, определяется как совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности РФ. Экологическая доктрина РФ, утв. Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р <58>, определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. В разделе 5 "Пути и средства реализации государственной политики в области экологии" в числе других указано нормативно-правовое обеспечение и правоприменение, что подразумевает создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствования правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости. -------------------------------- <55> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769. <56> Одобрена решением Межведомственной комиссии по экономической безопасности Совета безопасности Российской Федерации от 27 февраля 1998 г. М.: Минтопэнерго РФ, 1998; Жизнин С. З. Формирование энергетической дипломатии России // Дипломатический вестник. 1999. N 10. <57> Российская газета. 2000. N 187. 28 сентября. <58> Собрание законодательства РФ. 2002. N 36. Ст. 3510 // СПС "КонсультантПлюс".
Климатическая доктрина России, утвержденная Распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. N 861-рп <59>, представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики РФ в отношении изменений климата. Учитывая стратегические ориентиры РФ, настоящая Доктрина является основой формирования и реализации политики в области климата (п. 1). В названном документе впервые определены его статус и правовая основа, которую составляют "Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г. и другие международные договоры РФ, в том числе по проблемам окружающей среды и устойчивого развития" (п. 2). -------------------------------- <59> Собрание законодательства РФ. N 51. Ст. 6305 // СПС "КонсультантПлюс".
"Развитие нормативной базы и организация государственного регулирования в области изменения климата является основной предпосылкой создания и эффективного функционирования механизма реализации политики в этой области. Организация работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации конкретных мер, направленных на предотвращение и преодоление угроз национальным интересам в области изменений климата, требует дальнейшего совершенствования законодательства РФ в указанной области и обеспечения строгого его соблюдения всеми хозяйствующими субъектами. При этом необходима гармонизация законодательства РФ, регулирующего вопросы изменений климата, с соответствующими нормами международного права в рамках международных обязательств РФ. Основные принципы политики в области климата находят развитие и в законодательстве субъектов РФ" (п. 32) <60>. -------------------------------- <60> Климатическая доктрина // Собрание законодательства РФ. 2009. N 51. Ст. 6305; СПС "КонсультантПлюс".
Реализация политики в области климата предполагает разработку на ее основе федеральных, региональных и отраслевых программ и планов действий. Доктрина развития российской науки - система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, которыми с учетом конкретной социально-экономической ситуации руководствуются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, научные работники, научно-исследовательские организации, научно-технические общества и объединения <61>. -------------------------------- <61> См.: Указ Президента РФ от 13 июня 1996 г. N 884 // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 3005; СПС "КонсультантПлюс".
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120, определяется как совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности России <62>. -------------------------------- <62> См.: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120. URL: http://news. kremlin. ru/news/6752/print.
Документы с вышепоименованными названиями принимаются по самым разным направлениям государственной деятельности: внешняя политика, национальная безопасность, военная доктрина; социальные вопросы; отдельные вопросы развития рыночной экономики; отдельные отрасли промышленности <63> и др. При этом следует обратить особое внимание на необходимость согласования положений концепций, стратегий, доктрин между собой и с другими документами, как это, например, сделано при разработке Энергетической стратегии России на период до 2030 г., которая согласована с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г., Долгосрочным прогнозом развития экономики России до 2030 г. и другими программными документами. То же можно сказать о Стратегии национальной безопасности <64>. В Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации прямо сказано: "В настоящей Доктрине развиваются положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, касающиеся продовольственной безопасности, учтены нормы Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 2001 г. N Пр-1387 <65>, и других нормативных правовых актов в этой области". -------------------------------- <63> См.: Герасимов О. Энергетическая стратегия России - форма государственного регулирования предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики // Энергетическое право. 2010. N 1. <64> См.: ч. 2 п. 3 Стратегии национальной безопасности. <65> Морская доктрина РФ на период до 2020 г., утв. Указом Президента от 27 июля 2001 г. N Пр-1387. URL: http://www. mil. ru/849/11873/1062/1347/1819/11394/11392/index. shtml.
Анализируя рассматриваемые концепции, стратегии, доктрины, мы можем констатировать, что они утверждаются различными органами и в различной правовой форме: указами Президента, постановлениями и распоряжениями, заявлениями Правительства, актами Совета Федерации, Государственной Думы, актами отдельных министерств, ведомств, приказами Госкорпорации "Росатом", актами Центрального банка России. В итоге можно констатировать, что концепция - то, чего хочет добиться законодатель, определение основных направлений реформирования; но это некий промежуточный вариант, концепция менее теоретична, чем доктрина, но и не так направлена на практику, как стратегия. Стратегия определяет пути достижения тех или иных целей, закрепляет систему действий, анализирует множество факторов, влияющих на развитие государства, реализация ее положений рассчитана на долгое время. Стратегия - не детализированный план, но в то же время в ней определены основные задачи и временные этапы по их достижению, даются прогнозы экономистов, социологов. В определенной степени она напоминает бизнес-план. Доктрина формирует основную идеологию реформ, теоретический характер. Создается впечатление, что понятия доктрины и концепции, как они определены в самих этих документах, во многом совпадают. Исходя из проведенного анализа, мы можем отметить, что органы (а их не так уж мало), принимающие документы под вышеперечисленными названиями, зачастую не до конца видят различие, смешивают понятия "концепция", "стратегия" и "доктрина". Это свидетельствует о том, что в данной сфере есть резервы для наведения порядка, унификации и единого методологического подхода. Конечно, дело не в названиях тех или иных актов, но для юриста это имеет принципиальное значение. В результате Энергетическую стратегию России на период до 2030 г. можно определить как основной документ, содержащий систему научно обоснованных утверждений о приоритетах долгосрочной политики государства и механизмах ее реализации. Она определяет приоритеты, направленность и средства структурной, региональной научно-технической, экологической и климатической политики в энергообеспечении страны. В ней также определены средства и механизмы реализации закрепленных положений, среди которых определяющее место отведено принятию нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию основных положений Стратегии. В плане усиления юридической составляющей ЭС-2030, на наш взгляд, было бы целесообразным разработать Программу (план) правового обеспечения, в котором предусмотреть разработку и издание нормативно-правовых актов различного уровня, и прежде всего законов, направленных на реализацию положений Стратегии. И, как было предусмотрено в проекте ЭС-2030, в конечном итоге разработку Энергетического кодекса Российской Федерации. Это соответствовало бы практике правового регулирования энергетики во многих развитых странах, в которых приняты обобщающие акты об энергетике. Положения Стратегии используются при разработке и корректировке программ социально-экономического развития, энергетических стратегий и программ субъектов РФ, комплексных программ по энергетическому освоению регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока, Северо-Западного региона России, полуострова Ямал и континентального шельфа РФ, при разработке и корректировке генеральных схем развития отдельных отраслей топливно-энергетического комплекса, программ геологического изучения регионов страны, при подготовке и корректировке параметров инвестиционных программ и крупных проектов компаний энергетического сектора. Распоряжением Правительства реализацию мероприятий, предусмотренных Стратегией, поручено обеспечить Министерству энергетики России, Министерству экономического развития России, Министерству природных ресурсов и экологии России и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". Названное Распоряжение свидетельствует о реализации закрепленной в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <66> функции организации исполнения законодательства как основной для исполнительной власти. Организация исполнения законов является ключевой в деятельности Правительства. Организационные меры по повышению эффективности механизма исполнительной власти могут носить самый разнообразный характер. Необходимо постоянное совершенствование самих способов исполнения законов. Регулирующие возможности права не могут быть реальными, если они не подкреплены соответствующими организационными мерами. К числу таких мер, несомненно, относятся поручения Правительства, содержащиеся в Распоряжении об утверждении ЭС-2030 <67>: -------------------------------- <66> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712 // СПС "КонсультантПлюс". <67> Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5836 // СПС "КонсультантПлюс".
- в план действий Правительства РФ по реализации основных направлений социально-экономического развития РФ на соответствующий период должны быть включены необходимые мероприятия, обеспечивающие реализацию Стратегии; - органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции при формировании региональных программ развития должны предусматривать меры по реализации мероприятий, предусмотренных Стратегией; - обеспечение учета основных положений Стратегии при разработке корпоративных и региональных стратегических документов и формировании инвестиционных планов и программ энергетических компаний. Сводный план ("дорожная карта") мероприятий государственной энергетической политики на период до 2030 г., обеспечивающих реализацию Стратегии, должен быть разбит на три этапа и включать 23 позиции. Его содержание и структура приведены в приложении N 5. Доклад о ходе реализации мероприятий, предусмотренных Стратегией, должен ежегодно представляться в Правительство РФ. В рамках указанного доклада должны осуществляться анализ и подготовка предложений: - по обеспечению достижения главных стратегических ориентиров - энергетической безопасности, энергетической эффективности, бюджетной эффективности и экологической безопасности энергетики; - по выполнению основных групп мероприятий государственной энергетической политики, предусмотренных Стратегией; - по обеспечению достижения стратегических ориентиров развития отраслей топливно-энергетического комплекса. Также предусмотрены доработка и уточнение Стратегии не реже одного раза в пять лет с одновременной пролонгацией ее временного диапазона. Указом Президента РФ, утвердившим Доктрину продовольственной безопасности, Правительству Российской Федерации поручено: разработать и утвердить план мероприятий по реализации названной Доктрины; обеспечить ежегодную подготовку докладов Президенту Российской Федерации, содержащих анализ, оценку и прогноз продовольственной безопасности. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации в практической деятельности и при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности. Доктриной прямо установлено, что она является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов <68>. -------------------------------- <68> См.: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, п. 4.
Несколько слов о новой международно-правовой базе сотрудничества в сфере энергетики. Это коррелируется с предыдущим изложением материала о концепциях, стратегиях и доктринах, поскольку основным на сегодняшний день является документ, называемый "Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)" (Концептуальный подход) <69>. -------------------------------- <69> URL: http://archive. kremlin. ru/text/docs/2009/04/215303.shtml#.
Стратегической целью внешней энергетической политики является максимально эффективное использование энергетического потенциала России для полноценной интеграции в мировой энергетический рынок, укрепления позиций на нем и получения наибольшей выгоды для национальной экономики. Глобальный характер энергетических проблем, их усиливающаяся политизация, а также объективная значимость российского топливно-энергетического комплекса в мировой энергетике предопределяют важную роль внешней энергетической политики страны. Россия уже сегодня занимает одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, активно участвует в международном сотрудничестве в области производства и поставок на рынки топливно-энергетических ресурсов. Интересы России состоят в обеспечении дальнейшего повышения эффективности производства и экспорта всех основных видов энергоресурсов и продуктов их переработки, а также технологий, в которых российские энергетические и промышленные компании имеют конкурентные преимущества. Развивается практика обмена энергетическими активами и взаимного долевого участия российских и зарубежных компаний во всей экономической цепочке - от геологоразведки и добычи до доставки энергоресурсов конечному потребителю. Завершается переход на рыночные отношения в сфере поставок газа в страны ближнего зарубежья. Ведется активный энергетический диалог с крупнейшими странами - потребителями и производителями энергоресурсов, а также с крупными региональными объединениями стран (Европейский союз, Евразийское экономическое сообщество и др.) и международными организациями (Шанхайская организация сотрудничества, Организация стран - экспортеров нефти, Форум стран - экспортеров газа, Международное энергетическое агентство и др.). Обнародование концептуального подхода является первым шагом в направлении практической реализации озвученного Россией намерения инициировать совершенствование действующего международно-правового регулирования энергетических отношений. Стремление к модернизации международно-правовых норм в сфере энергетики не в последнюю очередь было вызвано тем, что во время российско-украинских "газовых разногласий" в январе 2009 г. как никогда выпукло обозначилась проблема отсутствия действенного механизма предотвращения чрезвычайных ситуаций, связанных с транзитом энергии. Россия выразила неудовлетворенность Договором к Энергетической хартии 1994 г. (далее - ДЭХ) и 20 августа 2009 г. направила депозитарию ДЭХ официальную ноту о прекращении временного применения данного договора. Представляя концептуальный подход, Президент России Д. А. Медведев заявил: "Россия неоднократно говорила о проблемах, которые связаны с неурегулированностью ряда вопросов энергобезопасности. Эти вопросы не разрешили Энергетическая хартия, Договор к Энергетической хартии и другие документы. Мы эти документы не ратифицировали и не считаем себя связанными этими решениями... Задача заключается в том, чтобы обеспечить баланс интересов стран - производителей энергоресурсов, транзитных государств и потребителей энергоресурсов. На это и направлено наше предложение" <70>. -------------------------------- <70> Недоговоренности на высшем уровне // Коммерсант. Приложение (Хабаровск). 2009. 21 мая.
К числу основных принципов новой международно-правовой базы энергетического сотрудничества, содержащихся в концептуальном подходе, относятся: - признание неделимости устойчивой глобальной энергетической безопасности и взаимозависимости всех участников мирового энергообмена; - взаимная ответственность стран - потребителей и поставщиков энергоресурсов, а также транзитных государств за обеспечение глобальной энергетической безопасности; - признание безопасности предложения (поставок) и спроса (прозрачный и предсказуемый сбыт) в качестве ключевых аспектов глобальной энергетической безопасности; - безусловный государственный суверенитет над национальными энергоресурсами; - обеспечение недискриминационного доступа к международным энергетическим рынкам, их открытие и развитие их конкурентного характера; - охват всех видов энергии и энергоносителей и связанных с ними материалов и оборудования; - транспарентность всех сегментов международных энергетических рынков (производства/экспорта, транзита, потребления/импорта); - недискриминационное поощрение и защита инвестиций, включая осуществление новых инвестиций во все звенья энергетической цепочки; - поощрение взаимного обмена активами энергетического бизнеса в рамках инвестиционной деятельности; - обеспечение недискриминационного доступа к энергетическим технологиям и участие в передаче технологий; - обеспечение возможности беспрепятственной доставки энергоресурсов на международные рынки, в т. ч. через транзитные системы; - обеспечение технологической надежности всех элементов энергетической инфраструктуры, включая транзитные; - обеспечение физической безопасности жизненно важной энергетической инфраструктуры; - содействие осуществлению инфраструктурных проектов, имеющих важное значение для обеспечения глобальной и региональной энергетической безопасности; - обязательность консультаций и координации энергетической политики и связанных с ней мер, в т. ч. в области формирования будущей структуры энергетических балансов, диверсификации энергоснабжения, регуляторных документов в области производства, торговли, транзита и потребления энергии, планирования и осуществления инфраструктурных проектов, оказывающих влияние на глобальную и региональную энергетическую безопасность; - создание и совершенствование механизмов раннего предупреждения с участием поставщиков, потребителей и транзитных государств; - повышение эффективности производства, переработки, транспортировки и использования энергоресурсов за счет инициатив, реализуемых на национальном и международном уровне; - стимулирование широкого научно-технического сотрудничества в энергетике, включая вопросы альтернативных и возобновляемых источников энергии, повышения энергоэффективности и энергосбережения во всех звеньях энергетической цепочки; - совместная работа по охране окружающей среды, предотвращению новых и борьбе с последствиями происходящих неблагоприятных климатических изменений. Некоторые из указанных принципов или их составные части (безопасность спроса, поощрение взаимного обмена активами энергетического бизнеса, координация энергетической политики, создание механизмов раннего предупреждения) являются новыми предложениями, не нашедшими отражения в ДЭХ. Большинство же остальных принципов в том или ином виде зафиксированы либо в ДЭХ, либо в декларативной Европейской Энергетической хартии 1991 г. На это обратил внимание секретариат Энергетической хартии, прокомментировавший концептуальный подход в том духе, что российская инициатива не создает существенной "дополнительной ценности" по сравнению с ДЭХ. По мнению секретариата, реализация заложенных в концептуальном подходе принципов возможна в рамках хартийного процесса, в том числе посредством возможной модификации ДЭХ (или принятия соответствующих протоколов, деклараций) с целью учета новых предложений. Похоже, что такого же мнения придерживается и Европейский союз (далее - ЕС), основной энергетический партнер России, который подчеркивает свою приверженность ДЭХ и пока не выражает желания отходить от указанного договора. Поскольку ДЭХ на настоящий момент продолжает быть единственным многосторонним международным договором, специально посвященным вопросам энергетического сотрудничества, успешность продвижения на международной арене альтернативных ему российских предложений во многом зависит от того, насколько эти предложения будут восприниматься партнерами как улучшающие нормы ДЭХ. Если Европа останется индифферентной к российским предложениям, это понизит их ценность, в том числе для нашей страны, заинтересованной в надлежащем регулировании отношений с ЕС. Для того чтобы уяснить потенциал совершенствования действующего международно-правового регулирования энергетических отношений, необходимо в первую очередь выявить его недостатки. Объективной проблемой ДЭХ является его противоречивость, что признается экспертами-правоведами. Приведем ряд цитат из работ авторитетного специалиста по международному энергетическому праву профессора Т. Вальде: - "ДЭХ... стал возможен лишь в результате ряда компромиссов, которые нашли отражение в многочисленных расплывчатых и противоречивых формулировках"; - "для ДЭХ характерна существенная неопределенность толкований"; - "получился мучительно сложный правовой документ, в котором великие принципы провозглашаются, а затем смягчаются, откладываются или вообще отменяются (как правило, в менее заметной форме приложений и прилагаемых деклараций и пониманий). Для того чтобы понять ДЭХ, необходимо оценить лабиринт текстуальных компромиссов..."; - "многие страны переходного периода имели (а зачастую и до сих пор имеют) лишь самое поверхностное представление о масштабах, содержании и последствиях взятых на себя обязательств. Такие неравноправие и асимметрия в плане понимания и силы переговорных позиций потенциально могут использоваться против самого ДЭХ, если этого потребуют политические интересы" <71>. -------------------------------- <71> Вальде Т. Международные инвестиции в соответствии с Договором к Энергетической хартии 1994 г. // Договор к Энергетической хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада. Москва, 2002. С. 209 - 274.
ДЭХ предусматривает механизм арбитражного разрешения споров. Делегирование международному арбитражу права применения двусмысленно сформулированных норм, регулирующих важнейшие вопросы функционирования стратегического сектора экономики, является рискованным шагом с трудно предсказуемыми последствиями. Арбитраж в такой ситуации наделяется не столько правоприменительной, сколько правотворческой функцией, что вряд ли отвечает суверенным интересам договаривающихся сторон. Конфиденциальный характер арбитража и отсутствие прецедентного подхода негативно сказываются на прозрачности и последовательности практики применения ДЭХ. Конкурентоспособность тех "правил игры" на международном энергетическом рынке, которые будут предлагаться в развитие Концептуального подхода, во многом зависит от их качества - они должны быть понятными, четкими и недвусмысленными. Касаясь ключевых вопросов, которые регулирует ДЭХ, обнаруживается широкий потенциал для их совершенствования. Возьмем для анализа инвестиционные и транзитные положения <72>. -------------------------------- <72> См. подробнее: Гудков И. В. Российский концептуальный подход и Договор к Энергетической хартии // Нефть, газ и право. 2009. N 6; 2010. N 1.
Инвестиционный модуль - самый главный и в то же время наиболее сложный и неоднозначный фрагмент ДЭХ. При коллизии с другими договорами договаривающихся сторон более благоприятные для инвестиций положения ДЭХ имеют приоритет, что позволяет обходить изъятия, сформулированные в первых. Это обстоятельство сыграло не последнюю роль в решении США не подписывать ДЭХ: американцы, похоже, осознали, что изъятия в энергосекторе, согласованные ими в рамках НАФТА, могут быть "перечеркнуты" при помощи ДЭХ. Схожая проблема существует и применительно к соотношению ДЭХ с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994 г. (СПС). Изъятия, сформулированные в отношении ТЭК в приложениях 3 и 4 к СПС, могут быть обойдены посредством применения более либеральных положений ДЭХ. Это достаточно любопытный момент, учитывая, что оба договора были заключены практически одновременно. "Мягкие" нормы ДЭХ, посвященные доступу на рынки договаривающихся сторон (предынвестиционный режим), допускают трактовку, согласно которой открытие рынков из красивой декларации превращается в ослабленное, но вполне конкретное обязательство, снабженное механизмом межгосударственного арбитража. В свою очередь, п. 4 ст. 18 ДЭХ предусматривает беспрецедентное для международного права обязательство содействовать доступу к сектору "upstream", отдельному сегменту энергетического рынка, который должен был бы в силу принципа суверенитета над природными ресурсами быть огражден от подобного двусмысленного обязательства. Кроме того, в ДЭХ заложена революционная идея о заключении в будущем Дополнительного инвестиционного договора, призванного в полном объеме внедрить в ТЭК концепцию "открытых дверей" и демонополизировать ТЭК. Очевидно, что указанные нормы не согласуются ни с общей "статичной" ситуацией в сфере международного регулирования инвестиций, характеризующейся отсутствием прогресса в разработке многосторонних инструментов (в рамках ВТО и ОЭСР), ни с логикой развития законодательств договаривающихся сторон, придающей особое значение сохранению суверенных прав на применение ограничений доступа иностранных инвесторов в энергетику. В этом смысле ДЭХ порождает несколько парадоксальную ситуацию, когда энергетика, традиционно одна из наиболее закрытых отраслей экономики, оказывается "впереди" других отраслей народного хозяйства в вопросах либерализации. Можно было бы говорить о том, что такое положение вещей взаимовыгодно, поскольку речь идет о доступе на рынки как стран-производителей, так и стран - потребителей энергии, но следующие факты позволяют усомниться в этом. Во-первых, содержательная взаимность в доступе объективно невозможна из-за различных характеристик энергетических рынков (например, у одних стран есть ресурсы, у других нет). Во-вторых, в силу географической концентрированности ресурсов страны - производители энергии зачастую занимают доминирующее положение на рынках стран-потребителей, и формальное наделение первых правом недискриминационного доступа на рынки вторых не устраняет проблему возможных конкурентно-правовых ограничений. В-третьих, норма ДЭХ о доступе к энергетическим ресурсам сформулирована более жестко, чем общие нормы, регулирующие предынвестиционный режим, что позволяет квалифицировать ДЭХ в качестве неравноправного договора, нарушающего принцип взаимной выгоды. Закрепленная в ДЭХ либерализация доступа на рынки имеет мало общего с реальностью: как развитые, так и развивающиеся договаривающиеся стороны ДЭХ поддерживают существующие и вводят новые ограничения доступа иностранцев в ТЭК. Например, в сентябре 2009 г. в ЕС вступил в силу Третий энергетический пакет, предусматривающий ограничительные меры в отношении доступа иностранных инвесторов в сектор транспортировки энергии. Это свидетельствует о том, что даже последовательные сторонники ДЭХ фактически не выполняют его положения. В отличие от норм, касающихся доступа на рынки, положения ДЭХ о защите иностранных инвестиций в целом соответствуют обычным двусторонним инвестиционным договорам России. В качестве критики можно указать на то, что ДЭХ не допускает применения менее жесткого, чем закрепленного в нем, стандарта защиты. Это существенно сужает пространство переговорных возможностей в ТЭК, спецификой которого является распространенность индивидуальных, проектно-ориентированных договоров между принимающими странами и странами-экспортерами капитала или их инвесторами. Отсутствие гибкости в определении стандарта защиты иностранных инвестиций снижает привлекательность ДЭХ для ряда стран, особенно тех, которые настороженно относятся к передаче споров в международный арбитраж и не готовы давать рамочный отказ от суверенного юрисдикционного иммунитета в отношении споров с иностранными инвесторами. К таким странам относятся, в частности, государства Латинской Америки, придерживающиеся доктрины Кальво, и Норвегия, аргументировавшая отказ от ратификации ДЭХ тем, что ее конституция не позволяет согласиться на подчинение инвестиционных споров международному арбитражу. При разработке предложений по совершенствованию международного инвестиционного регулирования энергетики представляется правильным с методологической точки зрения отдельно рассматривать вопросы инвестиционного режима (доступа) и защиты инвестиций. Открытие сектора ТЭК в форме наделения иностранных инвесторов правом недискриминационного доступа, как показано выше, само по себе не гарантирует соблюдение надлежащего баланса интересов как из-за проблемы отсутствия содержательной взаимности, так и из-за того, что предоставление доминирующим игрокам из стран-производителей права недискриминационного доступа на рынки стран-потребителей не снимает вопрос конкурентно-правовых ограничений. В связи с этим представляется логичным придерживаться консервативного подхода, характерного для двусторонних инвестиционных договоров России, согласно которому доступ определяется в соответствии с национальным законодательством принимающей стороны. Что касается стандарта защиты инвестиций, то здесь ключевым является вопрос о том, должен ли соответствующий стандарт безусловно распространяться на иностранные инвестиции, или же от него можно отходить в рамках индивидуальных двусторонних отношений с иностранными инвесторами и их государствами. Очевидно, что повсеместный рост капиталоемкости энергетических проектов предопределяет целесообразность серьезной защиты иностранных инвестиций. Баланс между интересами принимающих государств и иностранных инвесторов мог бы, как представляется, быть найден в формуле минимального и повышенного стандартов защиты. Минимальный стандарт предусматривал бы меры защиты, эквивалентные содержащимся в ДЭХ (возмещение убытков, экспроприация, перевод платежей, суброгация, международный арбитраж), с правом отходить от него в рамках индивидуальных проектных соглашений. Повышенный стандарт защиты мог бы быть предоставлен в отношении особо важных трансграничных проектов. Практически все крупные инфраструктурные проекты в качестве необходимой предпосылки их реализации требуют получения от принимающих государств специальных гарантий по широкому кругу вопросов от ускорения процедур согласования до стабилизации налогового режима. Унификация такого рода гарантий на уровне международно-правового стандарта могла бы с практической точки зрения быть полезной. "Транзитный модуль" ДЭХ стал главным объектом критики российской стороны, прежде всего из-за неэффективности механизма разрешения споров, который ни разу не смог быть использован на практике, даже в периоды возникновения чрезвычайных ситуаций с транзитом российского газа через Украину. Действительно, предусмотренный п. 7 ст. 7 ДЭХ механизм разрешения транзитных споров является скорее виртуальным, чем реальным инструментом преодоления разногласий, связанных с транзитом энергии. Во-первых, этот механизм может быть задействован лишь "по остаточному принципу": после исчерпания "договорных или иных средств разрешения спора, предварительно согласованных" спорящими сторонами. То есть в экстренной ситуации с прерыванием транзита энергии ДЭХ не поможет: необходимо будет дожидаться окончания процедуры разрешения споров, предусмотренной договором о транзите, что может занимать годы. Во-вторых, если транзитный спор уже разрешен в рамках процедуры, предусмотренной договором о транзите, сомнительна возможность его последующего рассмотрения в рамках механизма ДЭХ. Принцип "res judicata" препятствует повторному разрешению спора между теми же лицами, по тому же предмету и основанию. В-третьих, важнейшие элементы механизма разрешения транзитных споров ДЭХ сформулированы нечетко. Неясно, например, распространяется ли механизм только на споры, одной из сторон которых является договаривающаяся сторона ДЭХ, или также на споры между субъектами договаривающихся сторон. Поэтому представляется вполне обоснованным, что концептуальный подход особое внимание уделяет необходимости "создания и совершенствования механизмов раннего предупреждения с участием поставщиков, потребителей и транзитных государств". Концептуальный подход исходит из того, что "интегральной частью новой системы документов должно стать новое соглашение о гарантиях транзита энергетических материалов и продуктов, включающее... договор, устанавливающий процедуру преодоления чрезвычайных ситуаций в данной сфере". В соглашение предполагается включить ряд весьма важных положений. - Ответственность договаривающихся сторон за выполнение их субъектами обязательств по транзитным договорам. С практической точки зрения эта гарантия особенно желательна, когда у оператора транзита нет имущества, достаточного для возмещения убытков, причиненных нарушением обязательств. - Создание системы органов урегулирования чрезвычайных ситуаций с транзитом энергии. Это предложение, вероятно, основано на опыте работы международной экспертной комиссии ad hoc, созданной в январе 2009 г. для мониторинга транзита газа через территорию Украины. Поскольку концептуальный подход наряду с понятием "преодоление" оперирует понятием "раннее предупреждение" чрезвычайных ситуаций, органы предполагается наделить правом принятия как пресекательных, так и превентивных мер (предотвратить проблему лучше, чем решать ее). - Обязательный доступ экспертов органов урегулирования к транзитной инфраструктуре. В этом предложении также чувствуется опыт зимы 2009 г., когда особую значимость приобрели вопросы доступа независимых наблюдателей к транзитной системе Украины с целью замера объемов газа на входе и выходе из нее. Прозрачность транзитных потоков энергии является ключевым условием проверки надлежащего выполнения транзитных обязательств. Разумеется, потенциал для совершенствования действующего международно-правового регулирования энергетических отношений не сводится к решению ряда вышеперечисленных проблем, вытекающих из важнейших положений ДЭХ. Возрастающее значение приобретает многостороннее регулирование таких обойденных должным вниманием в ДЭХ вопросов, как устойчивое развитие (в т. ч. возобновляемые источники энергии, энергоэффективность, энергосбережение), специфика торговли различными видами энергии (в т. ч. проблема соотношения конкуренции с надежностью поставок), развитие научно-технического сотрудничества в ТЭК (в т. ч. в сфере энергетических технологий). Широко обсуждается вопрос формата, в котором на международной арене будут продвигаться российские предложения, развивающие Концептуальный подход: будут ли они сформулированы как проекты новых соглашений или как проекты изменений ДЭХ. Заместитель Председателя Государственной Думы Российской Федерации, доктор экономических наук, президент Российского газового общества В. А. Язев выступает за первый путь, предлагая разработать проект мирового энергетического кодекса как нового универсального договора, регулирующего отношения в ТЭК <73>. Для того чтобы на этот путь встали договаривающиеся стороны ДЭХ, они должны будут либо принять непростое решение о выходе из ДЭХ, либо согласиться на параллельное международно-правовое регулирование однородных отношений, сопряженное со сложностями взаимодействия двух инструментов. -------------------------------- <73> См.: Язев В. А. Необходим новый подход. Назрела необходимость создания Мирового энергетического кодекса // Независимая газета "Энергия" (приложение). 10.11.2009. URL: http://www. ng. ru/energy/2009-11-10/11_kodeks. html. Российское газовое общество. Концепция Мирового энергетического кодекса. Содержание и институты. М., 2009.
Второй путь поддерживает доктор экономических наук, профессор А. А. Конопляник. По его мнению, идея модификации ДЭХ может найти поддержку у договаривающихся сторон ДЭХ, не желающих выходить из данного договора, в том числе у ЕС <74>. Ученый обозначает такой подход формулой "ДЭХ плюс". Данное название не учитывает возможность внесения в ДЭХ изменений в форме иной, чем дополнения. Между тем, если российская сторона, встав на путь модификации ДЭХ, предложит не только включить в данный договор новые положения, но также скорректировать или исключить отдельные существующие нормы, более правильным представляется использовать название "ДЭХ плюс-минус". Переговорной площадкой для обсуждения изменений ДЭХ могла бы стать учрежденная Конференцией по Хартии в 2007 г. специальная многосторонняя Рабочая группа по стратегии. Ее цель заключается именно в адаптации процесса Энергетической хартии к меняющимся реалиям энергетических рынков и мировой экономики в целом <75>. -------------------------------- <74> См.: Конопляник А. А. Энергохартия - плюс. Россия должна возглавить процесс модернизации ДЭХ // Время новостей. 2009. N 125. 16 июля. <75> См.: Вальде Т., Конопляник А. Договор к Энергетической хартии и его роль в мировой энергетике // Нефть, газ и право. 2009. N 3. С. 50. Необходимость адаптации процесса Энергетической хартии была впервые отмечена в 2004 г., когда Конференция по Хартии признала, что "работа... должна развиваться таким образом, чтобы отражать новые события и вызовы на международных рынках, а также признавать и учитывать последствия значительных изменений, происходящих в странах-участницах".
Название документа