Организующие субъекты, взаимодействующие в сфере градостроительной деятельности
(Бутаева Е. М.) ("Административное право", 2010, N 1) Текст документаОРГАНИЗУЮЩИЕ СУБЪЕКТЫ, ВЗАИМОДЕЙСТВУЮЩИЕ В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Е. М. БУТАЕВА
Теоретический анализ механизма административно-правовой организации управления в рассматриваемой сфере деятельности позволяет оценить (в том числе с позиций критики): 1) эффективность организации управления; 2) уровень и качество нормативно-правового регулирования в сфере управления.
Таким образом, актуальность научно-теоретических исследований по поиску новых способов организации системы государственного управления в сфере градостроительства обусловлена тем, что от качества принимаемых управленческих решений зависит эффективность государственной политики в области создания благоприятной среды жизнедеятельности человека. Разработка на научной основе комплексной системы управления от первичного до высшего звена опосредует цель оптимизации функций государственного управления <1>. -------------------------------- <1> Поротников М. И. Административно-правовая организация механизма управления лесозаготовками на Дальнем Востоке России: Дис. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003. С. 34.
На наш взгляд, следует согласиться с определением А. П. Лончакова, предлагающего рассматривать механизм государственного управления как систему органов исполнительной власти, деятельность которых посредством норм административного права направлена на обеспечение экономических, социально-культурных, административно-политических потребностей гражданского общества Российской Федерации на основе применения научно обоснованных методов административно-правового регулирования общественных отношений, организующим субъектом в которых является государство в целом <2>. -------------------------------- <2> Лончаков А. П. Предмет и система административного права Российской Федерации. Хабаровск, 1999. С. 18.
В целях уяснения правового статуса органа исполнительной власти, определения его роли в механизме административно-правовой организации системы управления в юридической литературе принято классифицировать органы исполнительной власти по различным основаниям. Так, общепризнанными критериями классификации органов исполнительной власти являются следующие: 1) по масштабу деятельности и территориальному признаку органы исполнительной власти подразделяются на: - органы, функционирующие на территории всей Российской Федерации; а) органы, функционирующие на территории федерального округа; б) органы, действующие на территории субъекта РФ; в) межрегиональные федеральные органы исполнительной власти, которые организуют управление на территории нескольких субъектов РФ; 2) по организационно-правовым формам выделяют: а) на уровне Федерации: - Правительство Российской Федерации; - федеральные министерства; - федеральные службы России; - агентства; б) на уровне субъектов Российской Федерации: - правительства (советы министров, мэрии, администрации); - министерства; - департаменты; - главные управления, управления; - отделы и иные органы; 3) по характеру и объему компетенции следует выделить следующие виды органов исполнительной власти: а) общей компетенции. Это высшие органы государственного управления: Президент и Правительство Российской Федерации; правительства и администрации субъектов РФ; б) межотраслевой компетенции, которые в силу их правового статуса призваны разрешать специальные вопросы, являющиеся смежными для разных отраслей экономики и хозяйственной деятельности; в) отраслевой компетенции, которые реализуют управленческую политику в разнообразных сферах экономики страны. К примеру, органом, уполномоченным на осуществление государственной политики и нормативно-правового регулирования в области строительства, архитектуры и градостроительства, является Министерство регионального развития Российской Федерации <3>; -------------------------------- <3> Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.01.2005 N 40) (с изменениями от 29.12.2008) // Российская газета. 16.02.2005.
4) по порядку принятия управленческих решений необходимо различать: а) коллегиальные органы управления, где решение обсуждается совместно и принимается большинством голосов (Правительство РФ и др.); б) единоначальные органы, в которых ключевые вопросы функционирования органа разрешаются их руководителями (например, министерство). Систему органов управления в области градостроительной деятельности следует представить следующим образом. Министерство регионального развития РФ является органом, отвечающим за: 1) выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере градостроительства; 2) предоставление государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и согласование федеральных и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития; 3) оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства; 4) координацию деятельности государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Ключевые полномочия Минрегиона России можно классифицировать следующим образом: 1) в сфере нормативно-правового обеспечения градостроительной политики Минрегион России разрабатывает и принимает: а) федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства; б) порядок разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности; 2) в сфере исполнительно-распорядительной деятельности осуществляет: а) государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, в том числе контроль: - за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности; - за соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации; - за соблюдением процедур, установленных для подготовки и утверждения схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, и документации по планировке территории на основании этих схем; б) контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления региональными органами переданных им государственных полномочий в области государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; в) организует проведение в установленном порядке государственной экспертизы проектной документации объектов, указанных в статье 51 ГрК РФ, результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов, а также проектов документов территориального планирования Российской Федерации; г) размещает заказы на поставку товаров, оказание услуг, выполнение работ (включая научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические) для государственных нужд в установленной сфере деятельности. Таким образом, Минрегион представляет собой федеральный орган исполнительной власти отраслевой компетенции, единоначальный по порядку принятия управленческих решений. Первоначально распределявший функции между министерствами и федеральными службами Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" запрещал в подпункте "в" пункта 3 министерству осуществлять функции по контролю и надзору и управлению государственным имуществом <4>. Согласно пункту 7 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, за исключением тех случаев, когда указания на такие полномочия содержатся в указах Президента Российской Федерации или постановлениях Правительства Российской Федерации. -------------------------------- <4> Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 11.03.2004; 11.03.2004.
Новый виток административной реформы, обозначенный Президентом РФ в Указе от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <5>, дает возможность переосмыслить отношения министерств и подчиненных им федеральных служб. Так, пункт 15 Указа от 12.05.2008 N 724 <6>, расширяя по сравнению с ранее действовавшими редакциями указа сферу и методы воздействия министерств на подчиненные им агентства и службы, устанавливает, что федеральные министры вправе: -------------------------------- <5> Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 18.05.2008. <6> Там же.
1) давать руководителям подведомственных федеральных служб и агентств обязательные для исполнения указания; 2) приостанавливать в случае необходимости решения этих служб агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом. Например, пункт 11 Указа Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" упразднил Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой России), передав все его функции Министерству регионального развития России, в ведении которого нет подведомственных служб и агентств согласно структуре, утвержденной данным Указом. Вероятной причиной ликвидации Росстроя России могла послужить отмена режима лицензирования строительной деятельности. На основании утратившего силу Постановления Правительства РФ от 16.06.2004 N 286 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному комплексу" <7> Росстрой России осуществлял лицензирование деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности; это было одно из основных направлений его деятельности. Возможно также, что причина таких политических рокировок - следствие анализа ошибок административной реформы в сочетании с желанием Президента РФ усилить контроль по вертикали власти по схеме Президент - Правительство - министерства. В связи с ликвидацией Росстроя России возникает необходимость внесения изменений в ряд правовых актов, определяющих функциональный диапазон переданных Минрегиону полномочий, ранее принадлежащих Росстрою России. В их числе Приказ Министерства регионального развития РФ от 24.02.2005 N 16 "Об утверждении Регламента Министерства регионального развития Российской Федерации" (с изменениями от 30 января, 3 июня 2008 г.) <8>, в котором по настоящий момент упоминается взаимодействие с ликвидированной службой. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2568. <8> СПС "КонсультантПлюс".
Принципиально новым для административной реформы последних лет стало появление в аппарате новой организации, выполняющей исполнительно-распорядительные функции, а именно государственной корпорации. Применительно к управлению финансовыми ресурсами в сфере распределения дотаций на капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства определенные функции выполняет Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд) <9>. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (с изменениями от 13 мая 2008 г.) // Российская газета. 06.08.2007.
Предоставляемая Фондом финансовая поддержка имеет целевое назначение и направлена на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Учредителем фонда выступило государство, а его органами управления стали наблюдательный совет, правление и генеральный директор. В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" Фонд действует до 1 января 2012 года. Некий резонанс вызывает организационно-правовая форма образования и деятельности Фонда - он является некоммерческой организацией. В то же время согласно статье 3 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" Фонд является государственной корпорацией. Как правило, корпоративный стиль, преобладающий сегодня в экономике развитых государств, предполагает объединение капитала для использования его в коммерческих целях. Некоммерческая организация не преследует целей получения прибыли, хозяйственная деятельность является второстепенной по отношению к целям создания. Пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" устанавливает, что Фонд создается для достижения таких целей, как: 1) создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан; 2) повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства; 3) формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий.
Комментарий Евы Шипуновой, канд. юрид. наук, адвоката. Отмечая несомненный вклад автора в решение проблемы правовой природы Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, хотелось бы отметить следующее. Часть 2 ст. 50 ГК РФ устанавливает, что "юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий". Таким образом, перечень коммерческих организаций является закрытым и не содержит такую организационно-правовую форму юридического лица, как государственная корпорация. В то время как согласно ч. 3 ст. 50 ГК РФ "юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом". Следовательно, государственную корпорацию и, в частности, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства необходимо относить к некоммерческим организациям. Данная позиция нашла свое отражение и в юридической литературе. Например, Д. Ю. Лялин определяет государственную корпорацию как "не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданную для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций" <1>. -------------------------------- <1> Лялин Д. Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография. М.: Юрист, 2005.
Для достижения вышеуказанных целей Фонд осуществляет следующие функции: 1) рассматривает представленные субъектами РФ заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда; 2) принимает решение о соответствии заявок и прилагаемых к заявкам документов требованиям, установленным федеральным законом; 3) принимает решение о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании заявок; 4) осуществляет методическое обеспечение подготовки субъектами РФ заявок и прилагаемых к заявкам документов; 5) осуществляет мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, а также выполнения предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Таким образом, методы деятельности Фонда не так широки, в основном это распределение финансовых дотаций, анализ и мониторинг эффективности использования предоставленной финансовой поддержки за счет средств Фонда для реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. По данным на конец сентября 2008 года, опубликованным в Аналитическом вестнике Совета Федерации, 67 регионам Фонд выделил на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийных домов около 60 млрд. рублей (учитывая долю регионального софинансирования). С помощью этих средств должны быть отремонтированы свыше 30 тыс. домов, в которых проживает около 5 млн. человек; расселению подлежат 1,6 тыс. домов <10>. Анализируя уровень участия муниципальных образований в проектах, финансируемых Фондом, стоит отметить, что на конец сентября 2008 года в программах участвовали только 833 из 24,5 тыс. муниципальных образований. -------------------------------- <10> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14 (359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 35.
Анализ Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" показывает, что достичь целей государственной политики в области реформирования жилищного хозяйства (для реализации которых создан Фонд), обозначенных в пункте 1 статьи 3 рассматриваемого Федерального закона, Фонд может только путем адресного и долевого финансирования программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) бюджета муниципального образования, находящегося на территории указанного субъекта Российской Федерации и претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда. Адресное финансирование в сочетании с мониторингом эффективности расходования выделенных денежных средств, конечно, следует признать оптимальной формой управления государственными финансовыми ресурсами, и такой метод воздействия на экономику жилищного хозяйства в целом соответствует активно проводимой в государстве политике адресной помощи и "управления по результатам". Но вызывает сомнение позиция законодателя, который реализацию целей государственной политики в указанной сфере ставит в прямую зависимость от наличия у бюджетов субъектов РФ и (или) бюджетов муниципальных образований необходимых денежных средств для софинансирования указанных программ. Таким образом, представляется целесообразным в результате ликвидации Фонда (1 января 2012 года) по истечении срока, на который он создан, передать функции и полномочия Фонда Минрегиону, пересмотрев формы и методы государственного управления в сфере реформирования жилищно-коммунального хозяйства как отрасли. Учитывая, что в настоящее время действует Указ Президента РФ от 24.09.2007 N 1274, согласно которому Министерству регионального развития РФ переданы функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ, согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, а также функции по осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований, подобные решения смогли бы сформировать более комплексный подход государства к решению проблем в сфере реформирования и развития ЖКХ.
Комментарий Евы Шипуновой, канд. юрид. наук, адвоката. К приведенным статистическим данным хотелось бы добавить, что по состоянию на 28.12.2009 Фондом принято решение о выделении средств на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда в 81 субъекте Российской Федерации на общую сумму 136,5 млрд. рублей, что позволит отремонтировать 81,2 тысячи домов, улучшив условия проживания 10,5 млн. человек и расселить 4141 аварийный дом, где проживает 71,8 тысячи человек. С участием средств Фонда отремонтированы и ведется капитальный ремонт в 81191 доме, в том числе завершен ремонт 78899 домов в 81 субъекте Российской Федерации, ведется капитальный ремонт 2292 домов в 51 субъекте Российской Федерации. Расселено 1319 аварийных дома - 37077 человек по программе переселения граждан из аварийного жилищного фонда. По программе переселения из аварийного жилья с учетом необходимости стимулирования рынка жилья одобрены заявки 67 субъектов на сумму 30,1 млрд. рублей. Будет переселено 87610 человек в 32415 квартир. На 28.12.2009 заключено 4665 государственных контрактов на общую сумму 39,7 млрд. рублей на приобретение 36127 жилых помещений, из них 27772 квартир. Сдано в эксплуатацию 923 дома. Таким образом, на сегодняшний день в программе Фонда участвует 81 субъект Российской Федерации. Общий объем осваиваемых средств - 224,2 млрд. рублей.
Согласно данным социологических опросов, проведенных ВЦИОМ весной 2008 года, ситуация в сфере ЖКХ, по мнению граждан РФ, в числе наиболее важных проблем, стоящих перед страной наряду с инфляцией. Кроме того, по данным опроса, в 2006 году наиболее значимыми для себя проблемы в сфере ЖКХ называли 32% из числа опрошенных; в 2008 году этот показатель вырос до 45% <11>. -------------------------------- <11> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14 (359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 32.
На наш взгляд, обозначенные в анализируемом Законе <12> приоритеты и цели государственной политики, а именно создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрение ресурсосберегающих технологий, не могут быть достигнуты только путем адресного финансирования (к тому же цели комплексного подхода к проблемам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, имеют долгосрочный программный период). В специальной литературе высказано мнение о том, что "по оценкам специалистов, на комплексное решение проблемы ветхого и аварийного жилья средств Фонда содействия реформированию ЖКХ не хватит. По самым скромным оценкам, цена вопроса - не менее 3 трлн. рублей" <13>. -------------------------------- <12> Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (с изменениями от 13 мая 2008 г.) // Российская газета. 06.08.2007. <13> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14 (359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 36.
Определенные полномочия в сфере охраны объектов культурного наследия имеет Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, которая в соответствии с положением о ней <14>: -------------------------------- <14> Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 407 "О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия" (с изменениями от 7 ноября, 29 декабря 2008 г.) // Парламентская газета. 12.06.2008.
1) принимает акты по вопросам характера использования территории, где расположен (находится) объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование данной территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории такого достопримечательного места; 2) согласовывает проекты зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, градостроительную документацию и градостроительные регламенты, устанавливаемые в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях, и границах зон их охраны и проектную документацию по сохранению объектов культурного наследия федерального значения; 3) осуществляет государственный контроль и надзор за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, обеспечивающих содержание и использование объектов культурного наследия федерального значения в соответствии с требованиями законодательства; 4) выдает обязательные для исполнения предписания о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, а также разрешения в письменной форме на возобновление приостановленных работ. Ранее данные полномочия выполняла Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура) на основании Постановления Правительства РФ от 17.06.2004 N 301 "О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия" <15>. -------------------------------- <15> Парламентская газета. 21.07.2004.
Федеральным органом исполнительной власти межотраслевой компетенции, выполняющим функции государственного контроля и надзора в сфере технического регулирования, в том числе в области строительства и производства строительных материалов и конструкций, является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии <16>. В частности, данное агентство осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти. -------------------------------- <16> Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" (с изменениями от 7 ноября 2008 г.) // Парламентская газета. 02.08.2004.
Ростехнадзор России является исполнительным органом отраслевой компетенции и в рассматриваемой сфере деятельности осуществляет следующие функции: - контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов; - организует и проводит в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу федерального уровня <17>. -------------------------------- <17> Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (с изменениями от 7 ноября 2008 г.) // Парламентская газета. 12.08.2004.
С целью реализации возложенных функций Ростехнадзор проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" и положения о ней <18> Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору уполномочена на осуществление государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации. -------------------------------- <18> Парламентская газета. 09.02.2006.
Федеральная служба РФ по экологическому, технологическому и атомному надзору имеет ряд территориальных и межрегиональных управлений. По масштабу деятельности и территориальному признаку следует различать два вида территориальных органов данной службы: межрегиональные управления по федеральному округу и управления по субъектам РФ. Анализ Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.12.2007 N 910 "О распределении полномочий между территориальными органами по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по отдельным направлениям надзора (контроля) и территориям субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 14 апреля, 10, 18 июля, 9 октября 2008 г.) показывает, что распределение надзорных полномочий между межтерриториальными и региональными органами обусловлено территориальным принципом. Анализ административно-правового статуса региональных управлений по федеральному округу и управлений по субъектам РФ показывает, что они обладают различными полномочиями. Так, межрегиональное территориальное управление технологического и экологического надзора Ростехнадзора по округу осуществляет свои полномочия на территории федерального округа и координирует деятельность региональных управлений в части осуществления надзорно-контрольных функций на поднадзорных (подконтрольных) объектах на территории федерального округа, а также руководит деятельностью межрегиональных отделов по направлениям деятельности. Таким образом, в отличие от управлений по субъектам РФ в функции межтерриториального органа входит координация деятельности территориальных управлений субъекта, входящих в состав округа. К примеру. Межрегиональный отдел государственного строительного надзора, являясь структурным подразделением Межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора Ростехнадзора по Дальневосточному федеральному округу, осуществляет: 1) строительный надзор на объектах капитального строительства, отнесенных согласно статье 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к особо опасным, технически сложным и уникальным объектам; 2) организует и проводит проверки (инспекции) соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, обеспечивает информационную, аналитическую и документационную работу; 3) составляет протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривает дела об административных правонарушениях <19>. -------------------------------- <19> Положение о Межрегиональном территориальном управлении технологического и экологического надзора Ростехнадзора по Дальневосточному федеральному округу (утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.12.2004 N 128) // Бюллетень правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. 2005. N 1. С. 34 - 39.
При строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации полномочиями в области строительного надзора наделено Министерство обороны Российской Федерации. Комплекс полномочий в сфере строительства объектов специального (оборонного) назначения выполняет Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России). Основные задачи Спецстроя России обозначены следующим образом. Это: 1) строительство объектов специального, мобилизационного и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск; 2) жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры для Вооруженных Сил Российской Федерации и других воинских формирований; 3) строительство и реконструкция предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химического и иных видов оружия массового поражения, а также других критически важных для государства объектов; 4) строительство и капитальный ремонт в мирное и в военное время автомобильных дорог оборонного значения <20>. -------------------------------- <20> Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1084 "Вопросы Федерального агентства специального строительства" (с изменениями от 23 октября 2008 г.) // Парламентская газета. 29.08.2004.
Применительно к практике организации системы органов управления градостроительной деятельностью на территории субъекта РФ (например, Хабаровского края) можно выделить следующие отраслевые по характеру компетенции органы управления. На территории Хабаровского края функции по реализации государственной политики в сфере градостроительной деятельности, промышленности строительных материалов, ценообразования на строительную продукцию выполняет министерство строительства Хабаровского края, которое подотчетно губернатору и правительству края. В области архитектуры, градостроительства и землепользования министерство строительства Хабаровского края осуществляет: 1) организацию, разработку и согласование схем территориального планирования края, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства краевого значения, краевых нормативов градостроительного проектирования; 2) подготовку заключений на проекты схем территориального планирования муниципальных образований, входящих в административно-территориальное деление края; 3) организацию выполнения планировочных, проектно-изыскательских и научно-исследовательских работ, утверждает территориальные экспериментальные проекты и территориальные проекты массового применения на строительстве объектов производственного и жилищно-гражданского назначения и координирует деятельность органов архитектуры и градостроительства местного самоуправления в указанных направлениях деятельности; 4) ведение территориальной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности правительства Хабаровского края и является распорядителем информационных фондов; 5) контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности <21>. -------------------------------- <21> Постановление правительства Хабаровского края от 14.05.2007 N 97-пр "Об утверждении Положения о министерстве строительства Хабаровского края" (в ред. Постановлений правительства края от 06.12.2007 N 230-пр, от 15.02.2008 N 53-пр) // СПС "КонсультантПлюс".
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральными законами от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" на территории края создана Инспекция государственного строительного надзора правительства Хабаровского края в качестве надзорного органа в сфере строительства и производства строительных материалов, изделий и конструкций. Инспекция, руководство деятельностью которой осуществляют губернатор и правительство края, является органом исполнительной власти края, уполномоченным на проверку: 1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации; 2) наличия разрешения на строительство, свидетельства о допуске к строительным работам, выданного саморегулируемой организацией; 3) соответствия требованиям нормативных документов качества строительных материалов, изделий и конструкций, выпускаемых предприятиями строительной индустрии края <22>. -------------------------------- <22> Постановление правительства Хабаровского края от 29.01.2008 N 24-пр "Об утверждении Положения Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края" // СПС "КонсультантПлюс".
Типология предоставления государственных услуг при выполнении функций по осуществлению возложенных на Инспекцию полномочий определена в административном регламенте Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края по исполнению возложенных на нее государственных функций и оказанию государственных услуг в случаях, предусмотренных российским законодательством <23>. -------------------------------- <23> Административный регламент Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края по исполнению возложенных на нее государственных функций и оказанию государственных услуг в случаях, предусмотренных российским законодательством (утв. Приказом Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края от 30.07.2008 N 243-ОС) // СПС "КонсультантПлюс".
Если нормативно-правовое регулирование и выработка государственной политики в сфере градостроительства - прерогатива исключительно федерального органа исполнительной власти - Минрегиона России, то государственный строительный надзор осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора. Строительство относится к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации (данный вывод вытекает из анализа статьи 72 Конституции РФ <24>), и вопросы распределения компетенции между органами власти различного уровня в сфере градостроительства разрешены в ГрК РФ <25>. -------------------------------- <24> Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изменениями от 30.12.2008) // Российская газета. 25.12.1992. <25> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изменениями от 23.07.2008) // Российская газета. 30.12.2004.
Таким образом, одним из ключевых вопросов в организации системы управления и осуществления государственного надзора является разграничение сферы компетенции между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, которые осуществляют строительный надзор. Критерий к разграничению указанных полномочий определен законодателем с учетом специфики объектов строительства, соответствие которых обязательным к исполнению техническим регламентам должно выявляться в порядке надзора. Так, согласно пункту 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" <26> федеральные органы исполнительной власти осуществляют такой надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), объектов обороны (в том числе объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации) и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. Строительный надзор за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных объектов осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <26> Парламентская газета. 12.02.2006.
Градостроительство и архитектура - это те сферы деятельности, в которых участвуют все слои общества, развиваются предпринимательская инициатива и инвестиции, растут производственные силы и социальная инфраструктура. В современных условиях экономического развития в связи с перераспределением полномочий между центром и местным уровнем власти возрастает роль муниципального образования в укреплении конституционных основ государства, осуществлении согласованных действий субъектов Федерации и органов местного самоуправления, реализации социальных прав населения. С целью успешной реализации градостроительной политики на местном уровне система исполнительных органов местного самоуправления должна формироваться с учетом следующих положений: 1) в уставе муниципального образования необходимо закреплять обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления органа архитектуры и градостроительства; 2) учитывая специфический предмет деятельности органов архитектуры и градостроительства, их необходимо создавать как самостоятельные структурные единицы, не замыкая на подчинении органам по управлению строительным и жилищно-коммунальным хозяйством; муниципальный орган архитектуры и градостроительства должен напрямую подчиняться главе муниципального образования (главе местной администрации); 3) структура и численность местных органов архитектуры и градостроительства должны учитывать уровень муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ), финансовые ресурсы местного бюджета, количество населенных пунктов в составе поселения, число поселений в составе муниципального района, а также иные особенности, обусловленные спецификой местной территории. Основным вопросом в организации системы управления в любой сфере социально-экономической жизнедеятельности государства в аспекте федеративной реформы является научно обоснованное распределение полномочий между всеми органами исполнительной власти. Причем распределение сферы компетенции и передача государственных полномочий регионам должны сопровождаться необходимым финансированием и (или) перераспределением источников налоговых и неналоговых поступлений в бюджет регионов. На наш взгляд, следует признать верной тактику законодателя в организации системы распределения полномочий между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления, концептуально изложенную в главе 2 ГрК РФ. Так, основными критериями к разграничению полномочий служат: 1) принцип федерализма, в соответствии с которым полномочия распределяются в рамках норм статей 71, 72 Конституции РФ; 2) территориальный принцип, в соответствии с которым каждый уровень власти разрабатывает, готовит и утверждает свои собственные документы территориального планирования, документы по планировке территории; 3) принцип взаимодействия всех уровней власти, реализуя который ГрК РФ предусматривает порядок взаимодействия всех органов исполнительной и законодательной власти при подготовке документов градостроительного планирования и ряд процедур по согласованию границ планируемых к размещению объектов строительства; 4) принцип ответственности за уровень качества и эффективности реализуемой государственной политики в сфере градостроительства. Между тем действующая модель разграничения компетенции и расходных полномочий между федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления обозначила следующие проблемы, решение которых должно стать перспективой работы федерального законодателя в ближайший период. На федеральном уровне при передаче полномочий по осуществлению органами государственной власти субъектов РФ контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности не были обозначены финансовые источники их осуществления субъектами Федерации. Комплексное развитие территории происходит в основном за счет финансирования регионального и местного бюджетов. Строительство или капитальный ремонт объектов федерального значения происходит за счет инвестиций РФ, но эти объекты не решают проблемы комплексного развития территории субъекта или муниципального образования. Конечно, их создание дает положительный социально-экономический эффект, но в регионе и на местном уровне остается пласт проблем, связанный в основном с недостатком собственных средств для реализации инвестиционных проектов. Федеральный центр предлагает лишь поддержку за счет средств Инвестиционного фонда, Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, как правило, при условии софинансирования региональными или муниципальными бюджетами проектов или программ. Анализируя уровень участия муниципальных образований в проектах, финансируемых Фондом, стоит отметить, что на конец сентября 2008 года в программах участвовали только 833 из 24,5 тыс. муниципальных образований <27>. Следовательно, программно-адресный подход федерального центра к решению вопросов комплексного освоения и развития территории будет эффективен только тогда, когда бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований смогут участвовать во всех предлагаемых РФ проектах, что возможно, в свою очередь, только путем увеличения доходной базы бюджетов самих регионов и муниципалитетов путем пересмотра налогов, подлежащих уплате в федеральный бюджет. -------------------------------- <27> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14 (359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 35.
Список использованных источников
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изменениями от 30.12.2008) // Российская газета. 25.12.1992. 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изменениями от 23.07.2008) // Российская газета. 30.12.2004. 3. Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (с изменениями от 13.05.2008) // Российская газета. 27.07.2007. 4. Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 13.05.2008. 5. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 11.03.2004; 12.03.2004. 6. Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1084 "Вопросы Федерального агентства специального строительства" (с изменениями от 23.10.2008) // Парламентская газета. 23.08.2004. 7. Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.01.2005 N 40) (с изменениями от 29.12.2008) // Российская газета. 02.02.2005. 8. Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 407 "О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия" (с изменениями от 07 ноября, 29 декабря 2008 г.) // Парламентская газета. 02.06.2008. 9. Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" (с изменениями от 7 ноября 2008 г.) // Парламентская газета. 02.08.2004. 10. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (с изменениями от 7 ноября 2008 г.) // Парламентская газета. 12.08.2004. 11. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" // Парламентская газета. 02.02.2006. 12. Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 N 286 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному комплексу" (утратило силу) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2568. 13. Приказ Министерства регионального развития РФ от 24.02.2005 N 16 "Об утверждении Регламента Министерства регионального развития Российской Федерации" (с изменениями от 30 января, 3 июня 2008 г.) // СПС "КонсультантПлюс". 14. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.12.2007 N 910 "О распределении полномочий между территориальными органами по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по отдельным направлениям надзора (контроля) и территориям субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 14 апреля, 10, 18 июля, 9 октября 2008 г.) // СПС "КонсультантПлюс". 15. Положение о Межрегиональном территориальном управлении технологического и экологического надзора Ростехнадзора по Дальневосточному федеральному округу (утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.12.2004 N 128) // Бюллетень правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. 2005. N 1. С. 34 - 39. 16. Постановление правительства Хабаровского края от 14.05.2007 N 97-пр "Об утверждении Положения о министерстве строительства Хабаровского края" (в ред. Постановлений правительства края от 06.12.2007 N 230-пр, от 15.02.2008 N 53-пр) // СПС "КонсультантПлюс". 17. Постановление правительства Хабаровского края от 29.01.2008 N 24-пр "Об утверждении Положения Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края" // СПС "КонсультантПлюс". 18. Административный регламент Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края по исполнению возложенных на нее государственных функций и оказанию государственных услуг в случаях, предусмотренных российским законодательством (утв. Приказом Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края от 30.07.2008 N 243-ОС) // СПС "КонсультантПлюс". 19. Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 72 - 84. 20. Лончаков А. П. Предмет и система административного права Российской Федерации. Хабаровск, 1999. 21. Поротников М. И. Административно-правовая организация механизма управления лесозаготовками на Дальнем Востоке России: Дис. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003. 22. Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14 (359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 32 - 41.
Название документа