Проблемы самовольной реконструкции как ограничения права собственности на недвижимое имущество

(Камышанова А. Е.) ("Правовые вопросы недвижимости", 2010, N 1) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ САМОВОЛЬНОЙ РЕКОНСТРУКЦИИ КАК ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО

А. Е. КАМЫШАНОВА

Камышанова А. Е., Таганрогский институт управления и экономики заведующая кафедрой гражданского права и процесса, доцент, кандидат юридических наук.

В соответствии со ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. По общему правилу лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки, при этом самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных ст. 222 ГК РФ. Важным является порядок принудительного сноса самовольной постройки - сегодня снос самовольных строений является способом правовой защиты собственника от неправомерных действий третьих лиц, а также средством наказания нарушителя правопорядка в сфере строительной деятельности. Решение о сносе принимается в судебном порядке, а также соответствующим органом, уполномоченным принимать решения о сносе незаконно возведенных строений. Решение о сносе самовольной постройки может быть принято только судом. Государственный орган или орган местного самоуправления вправе изложить собственное мнение по поводу объекта, возведенного в качестве самовольной постройки, и предложить застройщику снести этот объект за свой счет (Постановление Президиума ФАС СКО от 17 октября 2005 г.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Мещерин А. И. Особенности применения норм о самовольной постройке в практике Арбитражного суда Ставропольского края // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. N 4.

Однако ст. 222 ГК РФ допускает и возникновение у самовольного застройщика права собственности - право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. Таким образом, в 1995 г. с введением в действие части 1 ГК РФ у самовольных застройщиков появилась возможность приобретать в судебном порядке право собственности на возведенный ими объект. При этом ГК РФ содержит правовой режим приобретения права собственности только в отношении самовольного строительства, т. е. создания новых объектов недвижимости. На практике же, как было отмечено в литературе, такие случаи встречаются нечасто. Так, С. В. Малета, адвокат Тульской областной адвокатской палаты, начальник отдела правового обеспечения и судебной защиты Управления Федеральной регистрационной службы по Тульской области, отмечает: "Практика показывает, что самовольные постройки в чистом виде, то есть объекты недвижимости, выстроенные на самовольно занятых земельных участках, встречаются крайне редко. Также редки и случаи, когда объекты недвижимости строятся вообще без разрешительной документации. Наиболее распространенная ситуация - это реконструкция строений, право собственности на которые оформлено в установленном порядке, без получения разрешения на строительство или реконструкцию (типичный пример - возведение пристроек к индивидуальным жилым домам)" <2>. -------------------------------- <2> Малета С. В. Последствия самовольной реконструкции объектов недвижимости // Российская юстиция. 2005. N 7.

Процедура реконструкции и ее характеристики существенно отличаются от строительства нового объекта недвижимости. В соответствии с ч. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (ГрК РФ) реконструкция - это изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (далее - этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения <3>. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

Статьями 51 - 55 ГрК РФ установлен порядок проведения реконструкции: строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных законом. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. При завершении реконструкции факт ее надлежащего осуществления удостоверяется выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию - документом, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. На основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию производятся технический учет объекта недвижимости в реконструированном виде и государственная регистрация права собственности на него с учетом проведенной реконструкции. В отличие от самовольной постройки ГрК РФ и ГК РФ не устанавливают последствий самовольной реконструкции - не предусмотрена аналогично ст. 222 ГК РФ возможность признания права собственности на реконструированный объект в принудительном порядке и условия такого признания. Отсутствие подобных норм влечет нарушение прав как самого собственника объекта недвижимости, так и третьих лиц. Органы технического учета определяют любой реконструированный объект как созданный без разрешения, т. е. как самовольную постройку, хотя даже площадь застройки при этом может не измениться (например, при надстройке второго этажа). При этом весь объект в целом (а не только вновь созданный его элемент) считается самовольной постройкой и соответственно собственник теряет право собственности на ранее существовавший объект даже при наличии государственной регистрации права на него в Едином государственном реестре прав (ЕГРП). На подобные коллизии обращалось внимание и в научной литературе, и в арбитражной практике. Так, О. А. Беляева, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доцент Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, отмечала: "Значительная часть споров о признании права собственности на самовольную постройку касается не постройки как таковой, а самовольной реконструкции здания. На этот счет высказываются противоположные мнения. С одной стороны, постройка должна обладать определенной самостоятельностью по отношению к уже существующим объектам. Признать право собственности на самовольно реконструированный объект по правилам ст. 222 ГК РФ можно, если в результате реконструкции появился новый объект, существенно отличающийся от первоначального. Суд не удовлетворил исковых требований о сносе самовольной постройки в виде третьего этажа здания, указав, что дополнительный этаж появился в результате перекрытия второго этажа. Такая перепланировка не повлекла за собой изменение архитектурного облика застройки города, была направлена на создание дополнительных полезных площадей и поэтому не может считаться самовольной постройкой (Постановления ФАС СЗО от 1 июля 2002 г. N А26-731/02-01-05/39; ФАС МО от 10 января 2001 г. N КГ-А40/6185-00). Изменение архитектурного облика также требует разрешения на строительство (п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации"). При этом автором все-таки высказано мнение о необходимости применения к самовольно реконструированным зданиям правил о самовольной постройке даже в том случае, если реконструкция не изменила архитектурного облика и новые площади создавались внутри стабильного каркаса здания <4>. -------------------------------- <4> См.: Беляева О. А. Объекты самовольной постройки: по какому пути идет судебная практика // Арбитражное правосудие в России. 2008. N 6.

Противоречивость судебной практики уже в разграничении понятий самовольной постройки и самовольной реконструкции свидетельствует об остроте проблемы. Представляется более обоснованной позиция, при которой самовольную реконструкцию нельзя приравнивать к самовольной постройке. С одной стороны, режим самовольной постройки позволяет признать право собственности и на самовольно реконструированный объект. При этом, однако, существует угроза сноса объекта, в том числе и в той части, которая по своей сути не является самовольной (при сносе будет уничтожен весь объект целиком). С другой стороны, режим самовольной реконструкции не позволяет каким-либо образом выйти из спорной ситуации и признать право собственности на вновь созданные элементы самовольно реконструированного объекта (чаще - на пристроенную часть). Однако при этом угрозы сноса всего объекта целиком не будет, так как часть недвижимости, на которую зарегистрировано право собственности, неразрывно связана с остальной частью (самовольно созданной). Государственная политика в сфере права собственности на недвижимость в 2006 г. претерпела некоторые изменения в сторону либерализации законодательства. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. была отмечена необходимость принятия муниципалитетами четких правил землепользования и застройки, упрощения процедур разрешений и согласований на строительство, подготовку необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры - все эти меры должны были быть направлены на сокращение времени и затрат по строительству. Также была отмечена необходимость введения в части приобретения прав на недвижимость прозрачных, понятных для людей и, что немаловажно, недорогих процедур <5>. -------------------------------- <5> Российская газета. 2004. 27 мая.

Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" были внесены изменения, касающиеся государственной регистрации права собственности на объект индивидуального жилищного строительства <6>. Так, в ст. 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" были внесены изменения, в соответствии с которыми основаниями для государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества, если для строительства, реконструкции такого объекта не требуется выдача разрешения на строительство, а также для государственной регистрации права собственности гражданина на объект индивидуального жилищного строительства, создаваемый или созданный на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, либо создаваемый или созданный на земельном участке, расположенном в границе населенного пункта и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), являются: документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание (технический или кадастровый паспорт); правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимого имущества (свидетельство о праве собственности, праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного бессрочного пользования земельным участком). Обязательным приложением к представляемым документам является кадастровый паспорт земельного участка, на котором расположен соответствующий создаваемый или созданный объект недвижимого имущества <7>. -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 27. Ст. 2881. <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594; 2006. N 1. Ст. 17; N 27. Ст. 2881; 2007. N 48 (ч. II). Ст. 5812.

Таким образом, право собственности в упрощенном порядке (действующем до 1 января 2010 г.) при самовольном строительстве или самовольной реконструкции может быть зарегистрировано без получения необходимых разрешений в отношении объектов, строительство или реконструкция которых не требует выдачи разрешения на строительство, а также в отношении индивидуальных жилых домов, созданных на участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства или на приусадебном земельном участке в границе населенного пункта. В остальных случаях при самовольной реконструкции субъект не имеет легальных возможностей по регистрации права собственности на реконструированный объект. Законодателю необходимо внести соответствующие изменения как в ГК РФ, так и в градостроительное законодательство, направленное на разрешение проблемы права собственности на самовольно реконструированные объекты. Оптимальным представляется закрепление режима, аналогичного для самовольных построек, установив, однако, недопустимость их сноса.

Название документа