О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания

(Иванов Г. Г.) ("Транспортное право", 2010, N 2) Текст документа

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В КОДЕКС ТОРГОВОГО МОРЕПЛАВАНИЯ <*>

Г. Г. ИВАНОВ

Иванов Г. Г., доктор юридических наук, профессор, председатель секции права Союза российских судовладельцев.

Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (ФЗ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ) вступил в действие с 1 мая 1999 г. При подготовке проекта КТМ принимались во внимание как новейшее законодательство РФ, так и нормы международных договоров о правовом регулировании деятельности в области торгового мореплавания. За годы, прошедшие с момента вступления КТМ в действие, в него было внесено восемь изменений и дополнений, причем лишь некоторые из них имели принципиальный характер <1>. Наиболее существенное значение носили изменения в связи с созданием Российского международного реестра судов (ФЗ от 20 декабря 2005 г. N 168-ФЗ); в связи с принятием Федерального закона "О морских портах" (ФЗ от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ). -------------------------------- <1> См.: Иванов Г. Г. Развитие законодательства в сфере торгового мореплавания (К 10-летию КТМ) // Морской флот. 2009. N 1.

Одно из изменений, относящиеся к ст. 337 КТМ (ФЗ от 16 июля 2008 г. N 118-ФЗ), было внесено явно по ошибке, и хочется верить, что эта ошибка будет исправлена в самое ближайшее время. В процессе принятия КТМ были допущены различного рода неточности и просто ошибки, которые заслуживают серьезного рассмотрения <2>. В настоящее время Правительство РФ приняло решение провести ревизию лишь тех положений КТМ, которые затрагивают принципиальные вопросы торгового мореплавания или устраняют явные неточности. Распоряжением Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. N 125-р в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации". Изменения, которые предлагается внести в КТМ, сосредоточены в нескольких разделах проекта закона. Не вызывают сомнения предложения, направленные на изменения КТМ в связи с административной реформой, проведенной в 2004 г. Напомним, что согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В соответствующих статьях КТМ ссылка на федеральный орган исполнительной власти в области транспорта заменяется на иные федеральные органы. Так, в ст. 6 "Государственный надзор за торговым мореплаванием" предлагается включить ссылку на федеральный орган исполнительной власти по надзору в сфере транспорта. Аналогичные изменения предлагается внести и в п. 3 ст. 15 и в п. 2 ст. 19. -------------------------------- <2> См.: Дмитриев С. Н. Не нарушать, а развивать Кодекс // Морские порты. 2009. N 8, 9.

Серьезные изменения предлагается внести в КТМ в связи с изменением роли федеральных органов исполнительной власти в области рыболовства при осуществлении торгового мореплавания. Нам уже приходилось отмечать, что впервые претензии этих органов в регулировании торгового мореплавания проявились в КТМ СССР 1968 г. Так, на капитанов рыбных портов возлагались функции по обеспечению безопасности мореплавания. В КТМ 1999 г. (ст. 6) государственный надзор за торговым мореплаванием наряду с Минтрансом возлагался и на федеральный орган в области рыболовства; в ст. 9 специально упоминалось о рыбном порте; правила регистрации судов и прав на них в морских рыбных портах самостоятельно утверждались "рыбаками" (по согласованию с ними утверждалось и положение о морских лоцманах (п. 1 ст. 87)); осуществление государственного надзора за деятельностью организаций при лоцманской проводке судов (ст. 88); установление районов лоцманской проводки (ст. 89). Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" единство государственного надзора за торговым мореплаванием было восстановлено (в том числе путем внесения соответствующих изменений в КТМ), а Указом Президента от 30 мая 2008 г. N 863 функции Федерального агентства по рыболовству были уточнены, что потребовало внесения очередных изменений в КТМ. В частности, предлагается признать утратившим силу п. 3 ст. 6, в котором установлены функции органа исполнительной власти в области рыболовства, по надзору за торговым мореплаванием; охраной человеческой жизни на море; дипломировании членов экипажей судов, используемых для рыболовства. Соответственно подлежат исключению ссылки на дипломирование членов экипажей рыболовных судов в ст. 54; упоминания о компетенции федерального органа исполнительной власти в области рыболовства по установлению срока временного ограничения или ограничения приема грузов для перевозок (ст. 123). Вместе с тем указанные предложения нельзя признать до конца последовательными. Так, в ст. ст. 15 и 19 решение вопроса о предоставлении права плавания под Государственным флагом РФ судну, зарегистрированному в реестре судов иностранного государства, а также о передаче судна под флаг иностранного государства сохраняется также за федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в отношении судна рыбопромыслового флота. По нашему мнению, положение п. 5.5.19 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444, согласно которому Федеральное агентство принимает решения о предоставлении временного права плавания под государственным флагом РФ и временном переводе судна под флаг иностранного государства, не может противоречить основному подходу, сформулированному в настоящее время по отношению к единству регулирования торгового мореплавания, включая единый порядок государственной регистрации всех судов. Разумеется, за Росрыболовством сохраняется осуществление таких функций, как обеспечение безопасности мореплавания и аварийно-спасательных работ в районах промысла, а также деятельности в морских портах в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота. Эти функции закрепляются в Положении о Росрыболовстве. В то же время в целях обеспечения единого подхода при расследовании аварий или иных происшествий на море в ст. 76 КТМ предлагается включить норму, согласно которой эти расследования осуществляются в соответствии с положением, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию в том числе с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (Положение о порядке расследования аварийных случаев с судами утверждено Приказом Минтранса РФ от 14 мая 2009 г. N 75). В главу V КТМ "Государственный портовый контроль" Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ были внесены существенные изменения, которые, казалось бы, учитывали возникающие в процессе применения кодекса вопросы. Так, согласно ст. 75 КТМ, капитан морского порта подчиняется непосредственно федеральному органу исполнительной власти в области транспорта, т. е. непосредственно Минтрансу. В то же время согласно п. 4 Положения о капитане морского порта, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 19 декабря 2006 г. N 156, капитан порта подчиняется непосредственно Федеральному агентству морского транспорта. Если установленную подчиненность капитанов портов предлагается оставить без изменений, то в ст. 75 следует указать надлежащий федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом в сфере морского транспорта. Статью 79 "Контроль за судами" предлагается переименовать "Государственный портовый контроль", хотя, по существу, этим ничего не меняется и объем контроля за судами сохраняется в прежнем объеме (правда, если не принимать во внимание уточнение, согласно которому (п. 3) в целях проверки устранения недостатков, выявленных в ходе осмотра судна, капитан порта проводит (сегодня - "может проводить") контрольный осмотр судна. Предлагается дополнить указанную статью п. 4, согласно которому порядок осуществления государственного портового контроля судов в морском порту и ведение централизованного учета такого контроля утверждается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Десятилетиями этот контроль осуществлялся на основании международных договоров СССР, России соответствующим органом исполнительной власти. Согласно п. 2 ст. 5 КТМ РФ этот орган в пределах своей компетенции издает правила, инструкции и иные нормы права, регулирующие отношения, возникающие из торгового мореплавания. Недостаточная квалификация работников юридических подразделений министерств и соответствующих отделов Минюста приводит к тому, что решение зачастую ясного вопроса о создании нормативно-правового акта исполнители пытаются переложить на законодателя (или Правительство РФ). Представляется, что предлагаемый п. 4 ст. 79 КТМ является типичным примером такого подхода. Нам уже приходилось обращать внимание на то, что требования, предъявляемые к капитану морского порта, в настоящее время содержатся в трех Федеральных законах: КТМ 1999; ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне" 1998 г. и ФЗ "О морских портах в Российской Федерации...", поэтому целесообразно воспользоваться предстоящим пересмотром для создания полноценной главы V КТМ. Недоумения вызывают и предложения по внесению изменений в главу VI "Морские лоцманы". Известно, что деление морских лоцманов на работников лоцманских служб государственной организации и негосударственных организаций по лоцманской проводке судов было установлено в п. 2 ст. 87 КТМ, который был признан не соответствующим Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. N 7-П. 15 октября 2008 г. Государственная Дума приняла в первом чтении ФЗ N 1485-5 "О внесении изменений в статью 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации". При подготовке ко второму чтению этот проект вызвал многочисленные замечания. В начале февраля 2010 г. группа членов Совета Федерации представила в Государственную Думу свой проект ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в том числе относительно п. 2 ст. 87. Поскольку о деятельности двух видов лоцманских организаций упоминается в п. 2 ст. 87, который не подлежит применению, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ предложения по уточнению ст. 88, положения которой базируются на п. 2 ст. 87, являются недостаточно продуманными. По нашему мнению, следует воспользоваться предстоящим пересмотром КТМ и одновременно с другими изменениями и дополнениями решить проблему организации лоцманской проводки судов. При подготовке проекта Кодекса торгового мореплавания РФ была использована следующая законодательная техника: тексты международных договоров, участницей которых является Российская Федерация, имплементируются в соответствии с аутентичными русскими текстами или официальными переводами на русский язык. Этот подход применяется ко всем нормам конвенций, в том числе к положениям, относящимся как к условиям ответственности, так и к ее ограничению. В настоящее время в КТМ имплементированы, например, нормы таких международных конвенций, как Международная конвенция об унификации некоторых правил о коносаменте 1924 г. (изм. Протоколом 1968 г. - глава VIII); Афинская конвенция о перевозке морем пассажиров 1974 г. (глава IX); Конвенция об ограничении ответственности по морским требованиям 1976 г. (изм. Протоколом 1996 г. - глава XXI); Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. (изм. Протоколом 1992 г. - глава XVIII); Международная конвенция об ответственности и компенсации ущерба в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г. (глава XIX). Соответствующие главы КТМ, как положения конвенций, содержат нормы об ограничении ответственности и ее сумме. Так, при перевозке грузов это ст. 170; при перевозке пассажиров - ст. 190; при ответственности за ущерб от загрязнения нефтью - ст. 320; при перевозке опасных и вредных веществ - ст. 331; при ограничении ответственности по морским требованиям - ст. 359. В качестве расчетной единицы применяется единица специального права заимствования (СПЗ), о чем говорится в ст. 11 КТМ со ссылкой на статьи, в которых СПЗ упоминается. При изучении предложений по уточнению некоторых статей КТМ обращает на себя внимание, что из ст. 11 предлагается исключить упоминание о ст. ст. 320 и 331. Оказывается, ст. 320 "Ограничение ответственности собственника судна", которая содержит указание на конкретные суммы, предлагается заменить следующим текстом: "Собственник судна имеет право ограничить свою ответственность по отношению к одному инциденту общей суммой, исчисляемой в соответствии с пунктом 1 статьи V Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 г. с поправками". Примерно такой же текст содержится и в ст. 331 проекта, с той лишь разницей, что суммы исчисляются в соответствии с п. 1 ст. 9 Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г. По нашему мнению, за этими изменениями скрывается неуклюжая попытка чиновников Минтранса освободить себя от обязанности следить за изменениями, вносимыми в международные конвенции, и за своевременным опубликованием этих изменений. В основе этого предложения лежат следующие факты: в соответствии со ст. 15 Конвенции юридический комитет ИМО Резолюцией Leg 1/82 от 18 октября 2000 г. одобрил поправки к Конвенции, в результате которых были заменены суммы ограничения ответственности. В соответствии с п. 8 ст. 15 поправка вступает в силу по истечении 18 месяцев после ее принятия. Указанные изменения вступили в силу 1 ноября 2003 г., и с этой даты все договаривающиеся государства обязаны соблюдать положения поправки. Случилось так, что ни чиновники Минтранса, ни чиновники МИДа не предприняли необходимых действий для доведения поправки до сведения капитанов морских портов и для ее опубликования в установленном порядке (в юридической литературе поправка была опубликована <3>). Российские страховщики продолжали страхование ответственности судов исходя из сумм, указанных в ст. 320 КТМ, что выяснилось только после известной аварии в Керченском проливе. Предложения о замене текстов указанных статей выглядят странно хотя бы потому, что они касаются только двух конвенций, в то время как положения об ограничении ответственности содержатся и в других главах КТМ. Кроме того, авторы поправок, очевидно, надеются тем самым отвести от себя ответственность за нарушение Россией своих обязательств, вытекающих из международных договоров. По нашему мнению, эти поправки принимать не следует, поскольку они нарушают подход, используемый в КТМ для имплементации международных договоров, не решая вопросов своевременного опубликования принимаемых поправок. -------------------------------- <3> См.: Комментарий к Кодексу торгового мореплавания Российской Федерации. М.: СПАРК, 2005. С. 608.

При подготовке проекта КТМ в результате технической ошибки из текста выпало упоминание о регистрации сделок с морскими судами. Эта ошибка в настоящее время исправляется: наименование главы III будет учитывать не только регистрацию прав на судно, но и сделок с ним. Соответственно упоминания о сделках вносятся в ст. ст. 6, 33, 37, 46 и др. Согласно ст. 69 КТМ в случае обнаружения на судне, находящемся в плавании, признаков преступления, предусмотренного уголовным законодательством РФ, капитан судна выполняет функции органа дознания, руководствуясь при этом уголовно-процессуальным законодательством, а также инструкцией о производстве дознания на судах, находящихся в плавании, утвержденной Генеральным прокурором РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области транспорта и федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. За десять лет с момента введения КТМ в действие Генеральный прокурор не утвердил указанную инструкцию. Справедливости ради следует напомнить, что аналогичная инструкция, предусмотренная ст. 59 КТМ СССР, утверждалась Прокурором СССР шесть лет (согласно ст. 58 КТМ 1929 г. капитану было достаточно составить акт о случившемся за подписью своей и не менее чем двух лиц экипажа (один из которых должен быть членом профсоюза) и передать лицо вместе с подтверждающим актом властям в первом порту СССР). Похоже, что в настоящее время Генеральный прокурор РФ вообще не собирается выполнять предписание закона - ст. 69 КТМ. Вместо этого предлагается ст. 69 изложить в следующей редакции: "Статья 69. Возбуждение уголовного дела и осуществление следственных действий капитаном судна. Капитан судна, находящегося в дальнем плавании, возбуждает уголовное дело публичного обвинения и осуществляет неотложные следственные действия в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации". Следует обратить внимание на то, что ни в одном из Кодексов совершение преступления на судне не было обусловлено нахождением судна "в дальнем плавании". Отсутствует такое понятие и в современном морском праве. Зато неразбериха царит в уголовно-процессуальном законодательстве. Так, согласно п. 2 ст. 2 УПК РФ его нормы применяются, в частности, при производстве по уголовному делу о преступлении, совершенном на морском судне, плавающем под флагом РФ, находящемся за пределами Российской Федерации. Поскольку ширина территориального моря РФ не должна превышать 12 миль, то вряд ли можно утверждать, что в этом случае судно находится "в дальнем плавании". Этот термин появляется в п. 3 ст. 40 УПК, согласно которому возбуждение уголовного дела и выполнение неотложных следственных действий возлагается также и на капитанов морских судов, находящихся в дальнем плавании, - по уголовному делу, о преступлении, совершенном на данном судне. Однако если капитану судна удастся прийти к выводу, в каком плавании (дальнем или малом) он находится, он должен обратиться к ст. 20 УПК "Виды уголовного преследования" и путем анализа статей, приведенных в ч. 2 и ч. 3, установить, считается ли уголовное дело делом публичного обвинения. Таким образом, если авторы поправки будут настаивать на ее принятии, из текста статьи следует исключить упоминание о дальнем плавании и восстановить положение об утверждении соответствующей инструкции. Сомнение вызывает и предложение о дополнении ст. 5 пунктом 5, согласно которому ледокольное обеспечение мореплавания, в том числе по трассам Северного морского пути, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом в сфере морского транспорта. Известно, что этот орган, как правило, непосредственно услуг не оказывает, а осуществляет эту деятельность через подведомственные ему предприятия и учреждения. Так, согласно п. 4 ст. 5 навигационно-гидрографическое обеспечение на трассах Северного морского пути осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, в то время как организация этой деятельности возложена на Росморречфлот, в подведомственности которого находится гидрографическое предприятие, созданное специально для этой цели (включение в ст. 5 пункта 4 связано с тем, что функции по навигационно-гидрографическому обеспечению разделены между двумя федеральными органами исполнительной власти). Однако в п. 4 ст. 5 КТМ почему-то не предлагается внести изменения, вытекающие из административной реформы 2004 г. Что касается проекта п. 5, то в нем угадываются отголоски какой-то закулисной борьбы за право осуществлять ледокольную проводку судов - строго говоря, в течение многих десятилетий ледокольная проводка судов как в Арктике, так и в замерзающих морях осуществлялась без каких-либо организационных трудностей. Возможно, ответ на этот вопрос содержится в отчете о ходе недавно состоявшегося рассмотрения в Комитете Государственной Думы по транспорту двух законопроектов, посвященных судоходству по Северному морскому пути <4>. Один из законопроектов предусматривает дополнение ст. 5 (!) КТМ пунктом, согласно которому ледокольное обеспечение судоходства на трассах Северного морского пути обеспечивается ФГУП "Атомфлот", входящим в корпорацию "Росатом". Отклоняя это предложение, статс-секретарь Минтранса РФ обратил внимание на то, что ледокольная проводка судов в Арктике может осуществляться не только атомными ледоколами, но и дизельными, находящимися в ведении Росморречфлота; такие услуги могут оказываться ледоколами и судами ледового класса других юридических лиц. По нашему мнению, этот вопрос и впредь должен решаться в рамках компетенции соответствующих федеральных органов исполнительной власти, без внесения дополнений в ст. 5 КТМ. -------------------------------- <4> Транспорт России. 2010. N 11. 8 - 14 марта.

Согласно п. 6 ст. 234 и п. 6 ст. 335 в свидетельстве об обязательном страховании судна, принадлежащего государству, должно указываться, что ответственность государства за ущерб обеспечена в пределах, которые определены в соответствии со ст. 320 или соответственно ст. 331 КТМ. Эти положения основаны на ст. VII Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. и ст. 12 Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г., однако в этих статьях речь идет о том, что обеспечена ответственность судна, а не ответственность государства. Предлагается слова "ответственность государства" заменить словом "ответственность", без указания на то, что речь идет об ответственности судна. Очевидно, эти тексты необходимо привести в полное соответствие с международными договорами РФ.

Название документа