Правовые аспекты обеспечения согласованности и преемственности решений в градостроительной документации муниципального уровня

(Шинкевич Д. В.) ("Юрист", 2010, N 7) Текст документа

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОГЛАСОВАННОСТИ И ПРЕЕМСТВЕННОСТИ РЕШЕНИЙ В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ <*>

Д. В. ШИНКЕВИЧ

Шинкевич Д. В., заместитель генерального директора по правовым вопросам ООО "Институт территориального планирования "Град", г. Омск.

В статье анализируются положения Градостроительного кодекса России с точки зрения их соответствия требованиям обеспечения преемственности и согласованности, создания условий для реализации принимаемых градостроительных решений в генеральных планах, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории муниципальных образований. Для устранения возможных правовых коллизий формулируются предложения по внесению изменений в Градостроительный кодекс России.

Ключевые слова: генеральный план, правила землепользования и застройки, проект планировки территории, градостроительный регламент, градостроительный план земельного участка.

The article analyses the provisions of the Town-planning Code of Russia from the viewpoint of their correspondence to the requirements of securing continuity and concurrence, creation of conditions for realization of town-planning decisions in general plans, rules of land use and development, documentation of planning of territory of municipal formations. To eliminate possible conflicts of laws the author formulates the proposals regarding introduction of changes into the Town-planning Code of Russia.

Key words: general plan, rules of land use and development, project of territory planning, town-planning regalement, town-planning plan of land plot.

Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) <1> установил систему градостроительной документации, включающую в себя документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документацию по планировке территории. Между данными документами существует тесная взаимосвязь и преемственность градостроительных проектных решений. Поэтому крайне важно, чтобы органами власти соблюдалась последовательность разработки и утверждения градостроительной документации, не допускались ситуации противоречия градостроительных документов друг другу, осложняющие реализацию прав и законных интересов в первую очередь правообладателей объектов недвижимости, инвесторов, иных заинтересованных лиц. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

По логике ГрК РФ и последовательности расположения его статей первым из градостроительных документов должен разрабатываться генеральный план, затем правила землепользования и застройки, вслед за правилами - документация по планировке территории. Такая очередность является общим правилом, нормой последовательного планирования пространственного развития территории от общего (всей территории муниципального образования) к частному (вплоть до конкретного земельного участка). Ведущая роль в иерархии градостроительной документации принадлежит документам территориального планирования, задающим основные, стратегические направления пространственного развития конкретной территории на 20 - 25 лет. Данный вывод подтверждается совокупностью норм Кодекса. Так, без документов территориального планирования не допускается осуществлять перевод земель из одной категории в другую, производить резервирование земель, изымать земельные участки для государственных или муниципальных нужд (ч. 4 ст. 9 ГрК РФ). Только проекты документов территориального планирования подлежат в предусмотренных ГрК РФ случаях согласованию с соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 12, 16, 21, 25 ГрК РФ). Возможность проведения государственной экспертизы установлена только для проектов документов территориального планирования, что также подчеркивает их особый статус (ст. 29 ГрК РФ). Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования (ч. 3 ст. 31 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие документы изменений, является основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила (подп. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ). Подготовка документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования не допускается, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических и юридических лиц (ч. 6 ст. 45 ГрК РФ) <2>. Сама подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования и иных документов (ч. 10 ст. 45 ГрК РФ). Таким образом, качественно разработанный документ территориального планирования является фундаментом, основой для подготовки правил землепользования и застройки, принятия последующих локальных градостроительных решений в проектах планировки, а также выступает гарантией их системности, целостности и непротиворечивости. -------------------------------- <2> Часть 6 статьи 45 ГрК РФ вводится в действие с 1 января 2012 г. (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ").

Анализ норм ГрК РФ показывает недостаточность закрепленных в нем механизмов, побуждающих органы власти, прежде всего органы местного самоуправления, к обязательному соблюдению последовательности разработки градостроительной документации. Не установлено запретов на отклонение от описанной очередности, в результате чего, например, вначале могут разрабатываться правила землепользования и застройки, затем генеральный план, потом проект планировки. Или наоборот, сразу разрабатывается проект планировки территории, а после генеральный план и правила. Причинами таких действий могут быть стремление исполнить требования федерального законодательства о разработке документа к определенной дате во избежание наступления негативных последствий (правила землепользования и застройки) <3>, необходимость скорейшей градостроительной подготовки территории для выделения и предоставления земельных участков (проект планировки и межевания территории), другие причины. -------------------------------- <3> Часть 3 статьи 51 ГрК РФ, которая вводится в действие с 1 января 2012 г. (статья 3 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ").

Так или иначе, нарушение очередности разработки градостроительной документации приводит к таким нежелательным последствиям, как несогласованность и противоречивость проектных решений, необходимость частой корректировки (внесения изменений) ранее утвержденной градостроительной документации. Это сопряжено со значительными организационными, временными и финансовыми издержками (оргработа, согласования, публичные слушания). Поэтому при прочих равных условиях и отсутствии причин, безусловно требующих изменения последовательности разработки документации, необходимо придерживаться установленного ГрК РФ порядка. Ряд положений ГрК РФ, имеющих достаточно расплывчатое содержание и допускающих в силу своей неопределенности возможность расширительного толкования, создают препятствия для преемственности различных видов градостроительной документации. В соответствии с ч. 2 ст. 23 Кодекса подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта могут также осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа (ч. 2 ст. 23 ГрК РФ). В такой ситуации вполне логично было бы предположить, что правила землепользования и застройки либо вообще не будут разрабатываться до тех пор, пока генеральный план не будет утвержден в отношении всех территорий муниципального образования, либо будут разрабатываться только применительно к отдельным населенным пунктам, для которых утвержден генеральный план. Вместе с тем согласно ч. 4 ст. 31 ГрК РФ применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа. В данной норме понятие "часть территории" представляется неопределенным без обозначения критериев, признаков такой части. Частью может быть одна пятая, две шестых, три четвертых территории муниципального образования. Таким образом, определение критериев части территории полностью зависит от усмотрения муниципалитетов. Неурегулированность данного вопроса чревата ситуациями, когда при отсутствии генерального плана, призванного закрепить функциональное зонирование территории муниципального образования на перспективу, органами местного самоуправления будут утверждаться правила землепользования и застройки на значительную часть территории муниципального образования, фиксирующие виды разрешенного использования недвижимости исходя из складывающейся текущей градостроительной ситуации. В порядке корректировки нормы ч. 4 ст. 31 ГрК РФ было бы правильным ограничить часть территории муниципального образования, на которую может осуществляться подготовка проекта правил землепользования и застройки при отсутствии генерального плана, только территориями со сложившейся застройкой, в том числе территориями, застройка которых осуществлялась на основании ранее разработанной (до принятия ГрК РФ 2004 г.) градостроительной документации. При наличии утвержденного генерального плана применительно к территории населенного пункта разработка правил землепользования и застройки может осуществляться только на территории в границах соответствующего населенного пункта. По сути, об этом же говорит В. А. Шишканов, предлагающий в целях предотвращения на местном уровне коллизий между документами территориального планирования и градостроительного зонирования закрепить в ГрК РФ 2004 г. такую последовательность принятия градостроительной документации, при которой в первую очередь будет приниматься генеральный план, а во вторую - правила землепользования и застройки <4>. -------------------------------- <4> Шишканов В. А. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства (на примере городов Иркутской области): Автореф. дис. канд. юр. наук. Омск, 2008. С. 9.

В ч. 2 ст. 31 ГрК РФ закреплено положение, согласно которому применительно к межселенным территориям подготовка проекта правил землепользования и застройки может (выделено автором) осуществляться в случае планирования застройки таких территорий. Конструкция данной нормы относит решение вопроса о подготовке правил на усмотрение органов местного самоуправления в ситуации, когда планирование строительства объектов капитального строительства на межселенных территориях уже предусмотрено утвержденной схемой территориального планирования муниципального района. Представляется, что в таком случае градостроительное законодательство должно устанавливать обязательность разработки правил землепользования и застройки межселенных территорий. Как уже было отмечено выше, документация по планировке территории подготавливается на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки. Данные документы, будучи утвержденными решениями представительных органов местного самоуправления, имеют общеобязательную силу муниципальных нормативных правовых актов <5>. Следовательно, документация по планировке, утверждаемая правовыми актами главы местной администрации, не может противоречить документу территориального планирования и правилам землепользования и застройки. Частью 15 ст. 46 ГрК РФ предусматривается, что на основании документации по планировке территории представительный орган местного самоуправления вправе (выделено автором) вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства. -------------------------------- <5> См.: письмо Росстроя от 23 мая 2008 г. N ВБ-2323/02 "О генеральном плане поселения" // СПС "КонсультантПлюс".

Применение данной нормы вызывает вопросы. Если внесение изменений в правила является правом представительного органа, то он может данным правом не воспользоваться, и на практике вполне реальна ситуация параллельного действия правил землепользования и застройки и проекта планировки территории. Между ними не будет существовать формально-юридического противоречия. Допустим, в градостроительном регламенте территориальной зоны параметр этажности будет определен до 15 этажей, а в проекте планировки территории в границах данной территориальной зоны он будет уточнен - до 10 этажей или от 5 до 10 этажей. Для правообладателя объекта капитального строительства юридически обязательным документом в таком случае являются правила землепользования и застройки. При любых коллизиях между правилами и проектом планировки решение вопроса всегда будет в пользу правил как нормативного правового акта более высокой юридической силы. Тем самым значимость проекта планировки как вида градостроительной документации, детализирующего параметры развития элемента планировочной структуры, снижается. Чтобы этого не происходило, представительный орган местного самоуправления должен максимально оперативно вносить в правила землепользования и застройки изменения в части уточнения параметров разрешенного использования. Данное действие должно стать его обязанностью, а не правом. В данном вопросе важно руководствоваться не местом представительного органа в системе органов местного самоуправления муниципального образования (в том смысле, что правовой акт главы местной администрации не может обязывать представительный орган к определенным действиям), а логикой обеспечения взаимосвязанности и преемственности градостроительных решений. Необходимо законодательно предусмотреть, что проект планировки территории, уточняющий параметры разрешенного использования объектов капитального строительства, вводится в действие одновременно с соответствующими изменениями в правила землепользования и застройки. Для обеспечения такого порядка в составе работ по подготовке проекта планировки территории должны подготавливаться изменения в правила землепользования и застройки. В правовой акт главы местной администрации об утверждении проекта планировки территории следует включать оговорку о введении в действие данного правового акта с момента вступления в силу изменений в правила землепользования и застройки, уточняющих градостроительные регламенты в части параметров разрешенного использования. Одновременно с корректировкой правил землепользования и застройки в части уточнения параметров разрешенного использования недвижимости в правилах должны также уточняться и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Согласно ст. 42 ГрК РФ в проектах планировки территории содержатся положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории. Таким образом, проекты планировки территории в силу детальности проработки различных аспектов застройки определенной части территории муниципального образования (элемента планировочной структуры в границах населенного пункта) позволяют конкретизировать, а точнее - уменьшить спектр видов разрешенного использования объектов недвижимости, изложенный в правилах землепользования и застройки применительно к соответствующей территориальной зоне. Это так называемая двухстадийная процедура подготовки правил землепользования и застройки. На первом этапе на основе утвержденного генерального плана виды разрешенного использования в правилах представлены довольно широким списком в связи с отсутствием характеристик и параметров развития территорий муниципального образования. На втором этапе, после утверждения проектов планировки, определяющих соответствующие характеристики и параметры, в правила вносятся изменения, корректирующие первоначальные виды разрешенного использования. Соответственно после внесения изменений в правила землепользования и застройки в градостроительные планы земельных участков вносится уточненная информация о градостроительном регламенте.

Название документа