Основные этапы формирования современного градостроительного законодательства г. Москвы
(Дзбоев Г. Б.) ("Предпринимательское право", 2010, N 3) Текст документаОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Г. МОСКВЫ
Г. Б. ДЗБОЕВ
Дзбоев Глеб Борисович, аспирант юридического факультета им. Сперанского АНХ при Правительстве Российской Федерации, главный специалист-юрист Управления нормативно-технического контроля ГУП "ГлавАПУ" Москомархитектуры.
В статье рассмотрены основные этапы формирования градостроительного законодательства г. Москвы с учетом специфики переходного периода от постсоветского к современному градостроительному законодательству. Проанализирована деятельность органов исполнительной и законодательной власти г. Москвы в процессе формирования новых фундаментальных законодательных актов города, а также практика применения ряда законов и постановлений г. Москвы.
Ключевые слова: градостроительное законодательство г. Москвы, Градостроительный кодекс г. Москвы, градостроительные решения, застройщик, правила землепользования и застройки, публичные слушания, Генеральный план г. Москвы, территория города, жилые, общественно-деловые, производственные территории, территории природного комплекса, транспортной и инженерной инфраструктуры, региональные нормативы градостроительного проектирования, градостроительное зонирование, градостроительные регламенты, виды разрешенного использования земельных участков, объекты капитального строительства, планировка территории, проекты межевания территории, особо охраняемые природные территории, озелененные территории, "точечное" строительство.
Fundamental Stages of Formation of Contemporary Town-planning Legislation of the City of Moscow G. B. Dzboev
The article considers the basic stages of formation of town-planning legislation of the city of Moscow taking into consideration the specifics of transitional period from post-soviet to contemporary town-planning legislation. The author analyses the activity of agencies of executive and legislative power of the city of Moscow in the process of formation of new fundamental acts of the city, analyses the practice of application of a number of laws and decrees of the city of Moscow.
Key words: town-planning legislation of the city of Moscow, Town-planning Code of the city of Moscow, town-planning decisions, developer, of land-use and development, public hearings, General Plan of the city of Moscow, territory of the city; living, public-business, industrial territories, territories of natural complex, transport and engineering infrastructure; regional normatives of town-planning projects, town-planning zoning, town-planning regalements, types of allowed use of land plots, objects of capital construction, planning of the territory, projects of territory land-survey, specially protected natural territories, planting, spot construction.
Никто не станет спорить с тем, что объемы и темпы московского строительства последнего десятилетия невозможно сравнить ни с одним из периодов в истории столицы России. Строительство было и остается одним из приоритетных направлений развития Москвы. Это градообразующая отрасль, в которой трудится около миллиона человек <1>. -------------------------------- <1> Кузьмин А. В. Архитектор правит бал // Столичный стиль. 2009. N 1.
Город федерального значения Москва является столицей Российской Федерации (далее - РФ), крупнейшим в экономическом отношении ее субъектом. От темпов и уровня развития г. Москвы непосредственно зависит развитие всей европейской части России и также напрямую затрагиваются развитие и ход различных общеевропейских, политических и экономических процессов. За последние десятилетия перемены, затронувшие Москву, происходят буквально на глазах, и все мы являемся свидетелями этих перемен. Перемены коснулись облика всех районов города. В последние годы в мегаполисе реализованы тысячи различных проектов строительства, реконструкции и реставрации. Каждый из этих проектов внес свой определенный вклад в формирование архитектурного облика Москвы XXI в. Из сказанного следует, что формирование градостроительного законодательства г. Москвы, соответствующего градостроительному законодательству Российской Федерации (далее - РФ), с которым оно связано согласно нормам и принципам, утвержденным Конституцией РФ и Уставом г. Москвы, является одной из важнейших задач, стоящих перед московским законодателем. Отмечу, что ни в царской России, ни в Советской России не существовало регионального законодательства в области градостроительства, а нормативная база в этой сфере в советский период формировалась по нормативным актам союзного и республиканского значения. Иными словами, работа по созданию городского градостроительного законодательства была начата фактически с нуля. Градостроительное законодательство представляет собой сложный механизм правовых норм, которые тесно взаимодействуют с целым комплексом норм смежных отраслей права, регулируют деятельность в области охраны природных ресурсов, землепользования, безопасности, сохранения историко-культурного наследия. Темпы роста социально-экономического развития города во многом определяют градостроительную деятельность в Москве и позволяют наращивать объемы жилищного и культурно-бытового строительства, а также повышать уровень жизни москвичей. Фундаментом градостроительного законодательства Москвы является ГрК г. Москвы, который интегрировал в себе все принятые ранее правовые нормы г. Москвы о градостроительстве, устранил несоответствие городских законов г. Москвы Градостроительному кодексу РФ, одновременно (оставаясь в рамках федерального законодательства) отразив основные особенности г. Москвы как исторически сложившегося мегаполиса, столицы России и города федерального значения <2>. -------------------------------- <2> URL: http:// www. securpress. ru/ issue. php? m= 54&cont=54
Одним из важных аспектов при разработке градостроительного законодательства Москвы является то, что 60% территории города изъяты из ведения городских властей и находятся в собственности РФ. В качестве возможного варианта разрешения этой актуальной проблемы может послужить создание механизма долевого участия федеральных и городских властей в обеспечении функционирования объектов определенной территории при едином управляющем в лице организации или ведомства, назначаемых по согласованию <3>. -------------------------------- <3> Москвин-Тарханов М. И. Правовое регулирование градостроительной деятельности в городе Москве // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2004. N 2.
В конце XX в. в органах власти Москвы доминировала точка зрения о том, что Москва не нуждается в своем градостроительном законодательстве, а вся сфера правового регулирования градостроительства должна быть отнесена к ведению органов исполнительной власти города. Однако в результате дальнейшей дискуссии было принято решение о разработке собственного московского градостроительного законодательства, которое позволило бы не только установить правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемой городскими организациями за счет средств бюджета города, но и создать необходимую правовую базу для работы с частными инвесторами в условиях нарастающей инвестиционной активности. По словам депутата Московской городской Думы М. И. Москвина-Тарханова, одной из важнейших социальных проблем, которая начала формироваться с конца девяностых годов и была актуальна еще до недавнего времени, явилась проблема взаимоотношения жителей г. Москвы и строительных организаций - частных инвесторов. Москвичи стали выступать в двух качествах - как носители частного интереса при решении судьбы своего дома, квартала или микрорайона и как источник публично-правовой власти при решении вопросов развития районов, административных округов и города в целом. В публично-правовой сфере интересы жителей города представляет мэр г. Москвы. В частноправовой же сфере жители самостоятельно защищали свои права, опираясь на различные структуры гражданского общества, органы местного и территориального общественного самоуправления. При этом в процессе принятия градостроительных решений взаимодействие коммерческих структур и государственной власти носило характер диалога, часто протекающего без участия третьей стороны - жителей конкретной территории. Подобная ситуация, с одной стороны, приводила к неизбежному отчуждению жителей от власти, а с другой стороны - к резким стихийным вспышкам возмущения, каждый раз ставящим власти города в затруднительное положение. Примером тому служат многочисленные социальные конфликты на Крылатских холмах, Патриарших прудах, Тверской улице и пр. Такая ситуация больше рисует картины не современного столичного города в правовом государстве, а пореформенной российской деревни XIX в., которую лихорадило и бросало из состояния пассивной покорности в состояние стихийных бунтов на мнимые и реальные угрозы ее укладу и традиционной жизни. С конца девяностых годов прошлого века назрела необходимость изменять ситуацию. Группы жителей и представители застройщиков стали систематически обращаться в московские законодательные и исполнительные органы государственной власти с просьбой найти формы преодоления конфликтных ситуаций, которые приносят как физические и моральные страдания гражданам, так и убытки инвесторам. При этом основные требования различных общественных организаций жителей сводились к принятию законодательных норм, которые регламентировали бы процедуру обязательного согласования всех градостроительных решений с жителями конкретной территории. Анализ, проведенный экспертами Московской городской Думы с учетом европейского опыта, показал, что подобная норма в законодательстве г. Москвы может привести к остановке до 50% всего строительства в городе, в том числе до 90% на территории центра Москвы. Кроме того, такая норма могла бы послужить толчком к развитию криминальной составляющей отношений в сфере строительства и коррупции. Предполагаемое снижение активности в строительной отрасли, вызванное реализацией такого решения, угрожало срывом городских программ по реконструкции ветхого и аварийного жилья, а также вело к безработице в строительной отрасли в размерах порядка 500 тыс. человек. Ущерб для экономики города в целом, вызванный уменьшением налоговых поступлений и обесцениванием активов, не поддавался анализу и прогнозу. Не приняла городская власть и логику отдельных финансовых структур, занятых в градостроительной отрасли, которые предлагали ограничиться при принятии решений техническими нормативами и экономическими расчетами, полностью игнорируя протесты граждан на территориях. Неизбежным в этой ситуации было бы нарастание недовольства людей, которые могли отказать в поддержке московским властям, что было бы особенно нежелательным в условиях попыток отдельных политико-финансовых структур в 1995 - 1999 гг. захватить московский рынок и приватизировать московскую власть <4>. -------------------------------- <4> Там же.
Первым решением, которое позволило найти методы и правила урегулирования конфликтных ситуаций, стало принятие Закона г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве". Авторами-разработчиками этого нормативного правового акта стали депутаты Московской городской Думы И. М. Рукина и М. И. Москвин-Тарханов совместно с руководителем Управления экспериментальной застройки микрорайонов г. Москвы В. М. Силиным. После длительной процедуры согласования данного закона в Московской городской Думе и органах исполнительной власти Правительства Москвы он был утвержден в урезанном и измененном виде, что отражало реальную идейную неподготовленность сторон в то время к законодательному решению вопроса. Тем не менее нормы данного Закона начали работать на территории г. Москвы, восполнив пробел в городском законодательстве, установив формы защиты прав граждан и иных субъектов при реализации градостроительных решений в столице, регламентировав порядок информирования жителей г. Москвы о возможной реализации градостроительных проектов, установив особенности процедуры проведения опросов граждан по поводу проектирования и строительства объектов недвижимости в Москве. Также удалось дополнить и конкретизировать требования Градостроительного кодекса РФ в части информирования и учета мнения граждан при принятии градостроительных решений. Информирование и учет мнения жителей явились именно той мерой влияния граждан на градостроительные решения, которую город мог допустить без ущерба для экономики и социальной политики. Фундаментальной же основой практически всех социальных конфликтов в области градостроительства в Москве явилась так называемая проблема "точечного" строительства. Своим рождением "точка" обязана переменам, захлестнувшим постсоветскую Москву в части резкого изменения архитектурно-художественного облика; массовой застройкой практически всех районов города и резким рывком в развитии капиталистических отношений в стране; расслоением населения на бедных и богатых, а также попытками выделить из общей массы так называемый средний класс. При этом власти города не пытались ставить каких-либо преград данному явлению, а, скорее наоборот, создавали условия для облегчения решения вопросов размещения объектов капитального строительства, что в большей степени способствовало значительному притоку инвестиций в экономику столицы. Наряду с этим "точечное" строительство не получило никакого правового статуса и, просуществовав в Москве вплоть до 2009 г., так и не обзавелось конкретным и четким определением. В. В. Залесский в статье "Нужна ли "точечная" застройка?" высказывает следующее мнение по данной проблеме: "Определения точечной застройки мы не найдем ни в Градостроительном кодексе РФ, ни в ГрК г. Москвы. "Точечная" застройка воспринимается как некое отклонение от общего градостроительного плана. Потребность в ней не оправданна интересами граждан и прежде всего проистекает из стремления инвестора (строительной фирмы) получить дополнительную прибыль - не надо расходовать средства на коммуникации (водоснабжение, энергообеспечение), имеется облегченный доступ на строительную площадку. Разворачивание точечной застройки затрагивает интересы различных субъектов права, объекты права собственности, оказавшиеся в зоне точечной застройки, могут подвергнуться деформации и т. д.". Если же перевести проблемы "точечного строительства" на "бытовой" язык, то происходит вторжение новых домов в существующие кварталы, что является достаточно болезненным процессом. Нарушается знакомая и привычная для местных жителей среда обитания, уничтожаются исторические памятники. А что такое сегодня зона обитания человека? Кроме собственно квартиры, это и вид из ее окна, двор, прилегающие к дому зеленые насаждения и пр. Иными словами, одна из острейших составляющих проблемы "точечного строительства" - это то, что "точка" никак не согласовывается с местными жителями. О начале строительства они узнают, лишь когда в их дворе начинают рыть котлован, а какое здесь вообще появится сооружение - об этом становится известно чуть ли не под конец стройки, когда любые протесты становятся бесполезны. По приблизительным подсчетам в зоне подобных градостроительных конфликтов в разное время находилось до 3 млн. москвичей. Очередным шагом на пути урегулирования отношений между жителями застраиваемых территорий и инвесторами стало принятие распоряжения мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ "О порядке участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий". Данным распоряжением утверждался Порядок участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возлагался на префектов административных округов г. Москвы. Участие граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий, обеспечивалось префектами административных округов, районными управами, заказчиками разработки проектов реконструкции, реорганизации территорий (проектов детальной планировки, проектов застройки). При этом участие граждан в процессе обсуждения градостроительных планов и проектов должно было обеспечиваться до принятия решений органами власти по использованию территории (земельного участка). Но в целом наиболее точно "эффективность" данных нормативных правовых актов характеризует в своем комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации доктор юридических наук, профессор С. А. Боголюбов: "Следует отметить, что указанные акты, равно как и акты федерального законодательства, не придают мнению населения или общественных организаций решающего значения, т. е. не требуют обязательного получения согласия указанных лиц на осуществление планируемого строительства, а лишь обязывают органы власти и застройщиков своевременно предоставлять информацию о будущем строительстве, обеспечивать возможность участия указанных лиц в ее обсуждении, а также принимать юридически значимые решения с учетом выявленного таким образом мнения" <5>. -------------------------------- <5> Боголюбов С. А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. СПб.: Питер-Пресс, 2009.
Тем не менее в дальнейшем опыт диалога, который удалось наладить с гражданами, проживающими на застроенных территориях, воплотился в Законах г. Москвы от 2 апреля 2003 г. N 20 "О порядке градостроительного планирования развития территорий административных округов, районов города Москвы", от 14 мая 2003 г. N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", от 11 июня 2003 г. N 41 "Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в городе Москве", от 9 июня 2003 г. N 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве". Данные законодательные акты предусматривали информирование граждан о подготовке градостроительных решений, учет интересов граждан при определении назначения земельного участка, при проведении строительных работ. В дальнейшем многие нормы этих законов были включены в ГрК г. Москвы (в частности, ст. ст. 67, 68, 69 ГрК г. Москвы). Но настоящий перелом в решении проблемы точечного строительства и налаживания диалога с гражданами начался после принятия нормативного правового акта Правительства Москвы - Постановления Правительства Москвы от 21 августа 2007 г. N 714-ПП "О мерах по упорядочению размещения отдельных объектов капитального строительства на застроенных территориях в городе Москве" (далее - Постановление Правительства Москвы от 21 августа 2007 г. N 714-ПП). В одном из своих интервью первый заместитель мэра Москвы в Правительстве Москвы В. И. Ресин так прокомментировал выход этого документа: "Мэром Москвы принято принципиальное решение - завершить в городе точечную застройку. Эта эпоха подошла к концу. В конце августа нынешнего года правительство города приняло соответствующее постановление, согласно которому строительство внутри сложившихся кварталов становится практически невозможным. Теперь все проекты распорядительных документов, касающихся реализации инвестиционных проектов строительства, вносятся на рассмотрение Правительства Москвы при обязательном наличии справки на имя мэра о том, что объект не является объектом точечного строительства. Эта справка подписывается руководителем стройкомплекса, председателем Московского комитета по архитектуре и градостроительству и префектом соответствующего административного округа. Теперь основной упор делается на комплексное освоение территорий и реконструкцию кварталов сложившейся застройки. Начатое развернутое строительство будет завершено, а в отношении тех объектов точечной застройки, по которым инвестиционные контракты уже оформлены, а строительство еще не началось, предусмотрена специальная процедура, направленная на исключение их из планов строительства" <6>. -------------------------------- <6> Ресин В. И. Принципиальное решение - завершить точечную застройку // Деньги. 2007. N 35.
Иными словами, основной задачей данного Постановления явилось регулирование вопросов по размещению отдельных объектов капитального строительства на застроенных территориях в городе Москве. В частности, документ регламентировал права физических и юридических лиц при осуществлении градостроительной деятельности в г. Москве, а именно необходимость наличия документации, прошедшей публичные слушания и обосновывающей отсутствие "точечного" строительства, нарушающего градостроительные регламенты и планировочные градостроительные решения, границы природных комплексов и зон исторического и культурного наследия, требования санитарных, противопожарных норм; требования по исключению практики размещения объектов капитального строительства на благоустроенных и озелененных территориях и на придомовых территориях сохраняемой, не подлежащей уплотнению опорной жилой застройки, а также размещения на застроенных территориях сохраняемой застройки объектов нового капитального строительства, не предусмотренных социальными городскими программами. Согласно п. 3 Постановления Правительства Москвы от 21 августа 2007 г. N 714-ПП в городе была образована Межведомственная комиссия по оценке соответствия размещения объекта капитального строительства (застройки) на территории г. Москвы техническим, градостроительным и иным регламентам (далее - Межведомственная комиссия). В Межведомственную комиссию включены представители (преимущественно руководители) различных органов исполнительной власти г. Москвы. Ее состав утверждался первым заместителем мэра Москвы в Правительстве Москвы В. И. Ресиным. За отчетный период своей деятельности по критериям Постановления Правительства Москвы от 21 августа 2007 г. N 714-ПП Межведомственной комиссией были рассмотрены спорные вопросы по 1015 объектам, которые в дальнейшем разделены по категориям. Из 1015 объектов были признаны недопустимыми к размещению 418 объектов, возможность размещения подтверждена по 506 объектам. Лидером по количеству рассмотренных объектов стал Центральный административный округ - за отчетный период 286 объектов. С учетом анализа вопросов, рассмотренных на заседаниях Межведомственной комиссии, и принятых на ней решений очевидна положительная тенденция снижения количества обращений, поступивших в Комиссию. Так, за период с августа по декабрь 2007 г. рассмотрено 440 обращений, с января по июнь 2008 г. - 425 обращений, с июля 2008 по декабрь 2009 г. рассмотрено 139 обращений, а с февраля по июнь 2009 г. - всего 13 обращений. По итогам деятельности Межведомственной комиссии, основными причинами признания предполагаемого к размещению объекта "точечной" застройкой явились неосуществление заказчиком, инвестором проекта компенсационных мероприятий, выполнение которых предусматривается до предполагаемого начала размещения объекта, например перенос детских, спортивных, хозяйственных площадок на заранее определенную территорию с участка нового строительства; отсутствие попыток взаимодействия с гражданами, проживающими в районах предполагаемой застройки, с целью снятия возникших социальных конфликтов в процессе подготовки объекта к предполагаемому размещению; неисполнение требований ст. ст. 67, 68 ГрК г. Москвы и распоряжения мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ по соблюдению процедуры, организации и порядка проведения публичных слушаний (информирования жителей); размещение объекта на озелененной и благоустроенной территории. Важно обратить внимание на то, что в п. 1 Постановления Правительства Москвы от 21 августа 2007 г. N 714-ПП указывается, что решения о размещении отдельных объектов капитального строительства на застроенных территориях в г. Москве принимаются при наличии документации, прошедшей публичные слушания (информирование) в установленном порядке и обосновывающей отсутствие "точечного" строительства, нарушающего градостроительные регламенты, планировочные градостроительные решения и нормативы плотности застройки, границы природных комплексов и зон исторического и культурного наследия, требования санитарных, противопожарных норм. В период до вступления в силу ГрК г. Москвы и ряда нормативных правовых актов Правительства Москвы вопрос урегулирования взаимоотношений застройщиков и жильцов с целью проведения и получения результатов публичных слушаний регламентировался распоряжением мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ. В нормах Градостроительного кодекса РФ нет прямого указания на необходимость проведения публичных слушаний при принятии решения о развитии застроенной территории. Но в соответствии с ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься среди прочих вопросы планировки территорий и межевания территорий, а также вопросы реконструкции объектов капитального строительства. Именно 2008 г. можно назвать революционным в столь затяжном процессе неопределенности взаимоотношений между застройщиками и жителями. После принятия Закона г. Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 "Градостроительный кодекс г. Москвы", где в ст. ст. 67, 68, 69 регламентирована процедура проведения публичных слушаний, участие жителей, застройщиков и органов местного самоуправления - п. 1 Постановления Правительства Москвы от 21 августа 2008 г. N 714-ПП - стало мощным "заградительным барьером" для жителей от недобросовестных застройщиков. Последним штрихом в формировании системы участия граждан в принимаемых градостроительных решениях стало принятие Постановления Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1258-ПП "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве". Данный правовой акт был принят в целях реализации положений Градостроительного кодекса РФ, ГрК г. Москвы в части взаимодействия Правительства Москвы с жителями г. Москвы, их объединениями, органами местного самоуправления, правообладателями земельных участков и объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности. Постановлением Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1258-ПП утверждено Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в г. Москве, а также отменяется "беззубое" на сегодняшний день распоряжение мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ. Еще в середине 90-х годов мэр Москвы Юрий Лужков провозгласил создание комфортной городской среды главной задачей, которую предстоит решить в ближайшие десятилетия архитекторам столицы России. Именно эта фундаментальная идея явилась основой градостроительной конституции Москвы - Генерального плана развития города <7>. -------------------------------- <7> Кузьмин А. В. Архитектор правит бал // Столичный стиль. 2009. N 1.
Экономические реформы и новые принципы государственного управления привели к упразднению старой системы планировки и застройки столицы. Сложные городские проблемы, включающие определение очередности развития и реконструкции территории города, могут эффективно решаться исключительно в рамках единой системы планирования развития мегаполиса. Для повышения эффективности градостроительных решений был принят Закон г. Москвы от 10 декабря 1997 г. N 53 "О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития г. Москвы". Закон устанавливал состав, порядок разработки, рассмотрения и принятия Генерального плана развития столицы. Способствовал повышению инвестиционной привлекательности Москвы на основе законодательного закрепления Генеральным планом приоритетных для города градостроительных программ и условий градостроительной инвестиционной деятельности. Кроме того, в Законе была сформирована правовая база принимаемых решений Правительства Москвы, органов государственной экспертизы и контроля целесообразности и приоритетности реализации, предлагаемых инвесторами проектов строительства и реконструкции. 27 апреля 2005 г. Московской городской Думой с учетом требований нового Градостроительного кодекса РФ и эволюционирующих условий осуществления градостроительной деятельности в г. Москве был принят Закон г. Москвы от 27 апреля 2005 г. N 14 "О Генеральном плане г. Москвы (Основные направления градостроительного развития г. Москвы)". Статьей 44 Закона признан утратившим силу Закон г. Москвы от 10 декабря 1997 г. N 53 "О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития г. Москвы". Настоящим Законом установлены основные направления градостроительного развития г. Москвы до 2020 г., включающие цели, принципы и перспективные задачи градостроительного развития города, градостроительные требования к использованию и застройке территории г. Москвы, особенности градостроительного развития г. Москвы - столицы РФ, порядок реализации основных направлений градостроительного развития г. Москвы, а также порядок актуализации Генерального плана г. Москвы. Согласно новому ГрК Москвы основой градостроительной деятельности является Генеральный план, на реализацию которого направлены территориальные и отраслевые схемы, правила землепользования и застройки, документация по планировке территории, городские программы в области строительства. Фундаментальное значение Генерального плана подтверждается его новым правовым статусом - отныне этот документ утверждается Московской городской Думой путем принятия соответствующего закона г. Москвы (ст. 41 ГрК Москвы). Реализация Генерального плана взаимосвязана с процессом трехлетнего и годового бюджетного планирования. С учетом опыта последнего десятилетия Генеральный план г. Москвы подлежит регулярной (один раз в 3 - 6 лет) актуализации, в результате которой на соответствующий период пролонгируются его расчетный срок и программа первоочередных градостроительных мероприятий. Реализация Генерального плана осуществляется: 1) органами исполнительной власти г. Москвы путем утверждения и выполнения городских целевых программ комплексного развития и реорганизации отдельных территорий, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов жилищного, общественно-делового, производственного и иного назначения, необходимых для осуществления полномочий органов государственной власти г. Москвы; 2) путем регулирования в соответствии с Генеральным планом использования земельных участков, использования и строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, правообладателями которых являются физические и юридические лица. 25 июня 2008 г. Московская городская Дума приняла Закон г. Москвы "Градостроительный кодекс г. Москвы". По мнению заместителя председателя ГУП "НИиПИ Генплана Москвы" Г. С. Юсина, в Градостроительном кодексе г. Москвы нашли решение две главные задачи: во-первых, придание этому документу инструментального технологичного характера, необходимого для его однозначного толкования и практического применения, во-вторых, придание ГрК г. Москвы отчетливо выраженной гуманистической направленности. На совещании, состоявшемся в Комплексе градостроительной политики и строительства г. Москвы (далее - Комплекс) под руководством первого заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы В. И. Ресина, заместитель начальника Управления координации деятельности Комплекса С. С. Бачурина так охарактеризовала ситуацию, сложившуюся накануне рассмотрения проекта закона г. Москвы "О Градостроительном кодексе г. Москвы" в Московской городской Думе: "Нам предстоит определить правовые границы этого законодательного акта, который очень сильно пересекается с жилищным, земельным, природоохранным, имущественным законодательствами. Надо выделить те вопросы, которые являются предметом регулирования именно этого документа. Совещание помогло отработать эти аспекты, понять, на каких спорных вопросах надо акцентировать внимание Правительства Москвы. Москва в части нормативного и правового обеспечения должна соответствовать самому современному уровню градостроительства. Поэтому столица часто своими разработками в этой сфере содействует совершенствованию законодательства РФ". Помимо сказанного, одной из основных задач ГрК г. Москвы явилась замена всех московских нормативно-правовых актов в области градостроительной деятельности единым законом, а также развитие в рамках Градостроительного кодекса РФ столичного градостроительного законодательства, учитывающего особенности Москвы как мегаполиса и города федерального значения, исторический опыт и современную практику городского строительства, интересы москвичей в обеспечении благоприятных условий для жизнедеятельности. Кодекс состоит из 15 глав и 78 статей, в которых, в частности, определены основополагающие требования к осуществлению градостроительной деятельности, ее объекты (территория города; жилые, общественно-деловые, производственные; территории природного комплекса, транспортной и инженерной инфраструктур; земельные участки и т. д.), региональные нормативы градостроительного проектирования, состав Генерального плана и порядок его разработки, утверждения и реализации <8>. -------------------------------- <8> Лоевская Г. С. Один заменит многие // Московская правда. 2008. N 16.
В ст. 34 главы 7 ГрК г. Москвы предусмотрено принятие принципиально нового для градостроительной практики столицы документа под названием "Правила землепользования и застройки в городе Москве". Правила, содержащие карты градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, ограничения в их использовании и другие требования, будут утверждаться законом города и станут основным документом, регулирующим использование участков земли и объектов капитального строительства. В главе 8 ГрК г. Москвы "Планировка территории в городе Москве" определяется содержание, порядок подготовки, согласования и утверждения необходимой документации - проектов планировки, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков, что является необходимым для территорий, на которых планируются радикальные преобразования, в том числе комплексная реконструкция, реновация застройки. В целях недопущения "точечного" строительства на сложившихся жилых территориях в ГрК г. Москвы включены требования об особенностях разработки градостроительных планов на не подлежащих реорганизации застроенных жилых территориях, в которых определен особый порядок принятия решений о размещении на них каких-либо объектов (ст. 44). В главе 10 "Особенности градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях, природных и озелененных территориях в городе Москве" прописаны особенности градостроительной деятельности на территориях природного комплекса и озелененных, а также на природных территориях, защищенных особым статусом. Кроме того, в Кодексе урегулированы вопросы градостроительной деятельности в зонах охраны памятников истории и культуры, содержатся положения, обеспечивающие соблюдение требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия (глава 11). Также важно отметить, что ст. ст. 67, 68, 69 Градостроительного кодекса г. Москвы определен порядок взаимодействия органов исполнительной власти с жителями города, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, включающий информирование жителей, проведение публичных слушаний, организацию постоянно действующих выставок и экспозиций, рассмотрение предложений горожан, их объединений и органов местной власти. Кроме того, устанавливаются требования к составу, содержанию, ведению и предоставлению сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Подводя итог сказанному, можно констатировать, что принятие Градостроительного кодекса г. Москвы явилось завершающим шагом в десятилетней "эпопее" формирования градостроительного законодательства Москвы. Градостроительный кодекс г. Москвы кодифицировал в себе все принятые ранее законы г. Москвы о градостроительстве, а также устранил несоответствия городских законов Градостроительному кодексу РФ. Помимо этого разработчикам нового закона удалось отразить фундаментальные особенности г. Москвы как исторически сложившегося мегаполиса, столицы России и города федерального значения.
Название документа