Вопросы оптимизации расходов на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства
(Пиняскина О. В.) ("Финансовое право", 2010, N 10) Текст документаВОПРОСЫ ОПТИМИЗАЦИИ РАСХОДОВ НА БЮДЖЕТНЫЕ ИНВЕСТИЦИИ В ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА <*>
О. В. ПИНЯСКИНА
Пиняскина Оксана Владимировна, аспирант кафедры финансового права ГОУ ВПО "Российская академия правосудия".
В статье рассматривается процесс осуществления государственными заказчиками бюджетных инвестиций, анализируются существующие возможности оптимизации расходов федерального бюджета на инвестиции в объекты капитального строительства. Особое внимание уделено повышению эффективности использования бюджетных средств при выполнении проектно-изыскательских работ, предлагается использовать повторное применение проектов, получивших положительное заключение государственной экспертизы, а также расширению полномочий госорганов в части планирования и расходования бюджетных средств в объекты капитального строительства.
Ключевые слова: бюджетные ассигнования, оптимизация бюджетных расходов, государственные нужды, бюджетные инвестиции, секвестирование, государственные заказчики, капитальные вложения, федеральная адресная инвестиционная программа, федеральная целевая программа, объекты капитального строительства, проектно-изыскательские работы, банк государственных инвестиционных проектов, проект повторного применения.
The article discusses the implementation of government customers budget investments, analyzed to optimize the expenditures of the federal budget for investment in capital construction objects. The special attention is paid to the efficiency of budgetary funds for carrying out development works proposed to use the re-use projects that have received positive conclusion of state expertise, as well as the empowerment of government agencies in planning and budgetary spending in the objects of capital construction.
Key words: budgetary provisions, optimizations of budgetary expenses, state needs, budgetary investments, sequestering, state customers, investments, federal address investment program, federal purpose-oriented program, objects of capital construction, design and survey work, bank of state investment projects, project of repeated application.
Государству независимо от формы правления, формы государственного устройства и политического режима на любом этапе исторического развития для решения задач, которые связаны с функциями государства, необходимы финансовые ресурсы. В функциях государства сосредоточены его усилия на решающих, жизненно важных направлениях внутренней и внешней деятельности. Не стоит забывать, что функциональная деятельность государства должна быть направлена на достижение ключевой цели: блага человека, его нравственного, материального и физического благополучия, максимальной правовой и социальной защищенности личности <1>. -------------------------------- <1> Хропанюк В. Н. Теория государства и права / Под ред. В. Г. Стрекозова. М., 2001.
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации <2> (далее - БК РФ) закрепляет понятие бюджета, под которым понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. БК РФ также устанавливает правовую форму бюджета: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты - в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, являются основными централизованными денежными фондами, вовлеченными в финансовую деятельность государства. Используя бюджет, государство обеспечивает реализацию своих функций, осуществляет финансирование государственных программ, социальных мероприятий, перераспределяя, таким образом, валовой внутренний продукт для решения общих задач. -------------------------------- <2> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
В широком смысле расходование (расходы) бюджета представляет собой специфическую деятельность государства, осуществляющего расходы денежных средств бюджета для финансового обеспечения выполняемых им функций <3>. Действующее законодательство (ст. 6 БК РФ) определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Приведенное легальное определение, как подмечает Н. А. Саттарова <4>, отражает лишь материальное содержание бюджетных расходов, в то же время "бюджетные расходы" следует рассматривать как одну из сторон финансовой деятельности государства (местного самоуправления). Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной стороны. Качественная характеристика позволяет установить природу и общественное назначение каждого вида бюджетных расходов, количественная - их величину <5>. Активная роль государства в жизни общества, проведение социальных преобразований обусловливают многообразие конкретных видов бюджетных расходов, что обусловлено, в свою очередь, действием ряда факторов: функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, формами предоставления бюджетных средств. -------------------------------- <3> Арзуманова Л. Л., Артемов Н. М., Ашмарина Е. М. и др. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009. <4> Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н. А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. <5> Финансы / Под ред. В. М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994.
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. До 1 января 2008 г. расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делились на текущие расходы и капитальные расходы. Капитальными расходами бюджетов обозначалась часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов России. Основной целью капитальных расходов бюджетов являлось развитие имущественной основы государства и местного самоуправления. В свою очередь, текущие расходы - это расходы, осуществляемые по следующим ключевым направлениям: финансовое обеспечение текущего функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления; финансирование бюджетных учреждений; оказание государственной поддержки нижестоящим бюджетам; оказание государственной поддержки отдельным отраслям экономики на текущее функционирование. Однако в рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <6> такое деление расходов бюджетов на капитальные и текущие было отменено. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 30.04.2007. N 18. Ст. 2117.
В настоящее время бюджетные расходы классифицируются в зависимости от формы их осуществления. С 1 января 2008 г. расходование средств бюджета реализуется посредством бюджетных ассигнований. Бюджетные ассигнования, согласно обновленному в соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ определению, представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Статья 69 БК РФ содержит закрытый перечень видов бюджетных ассигнований, т. е. расходование средств бюджета как основного финансового фонда может осуществляться только в формах, прямо установленных Бюджетным кодексом. Выделяются следующие виды бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете, направленные на: - оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; - социальное обеспечение населения; - предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями; - предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг; - предоставление межбюджетных трансфертов; - предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; - обслуживание государственного (муниципального) долга; - исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг наряду с бюджетными ассигнованиями на социальное обеспечение населения являются основными из форм бюджетных ассигнований <7>. Среди бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг внушительная часть приходится на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд. Так, по данным Минэкономразвития России, в нашей стране на долю государственных закупок приходится около 40% расходной части бюджета <8>. -------------------------------- <7> Борисов А. Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2008. <8> См.: Приложение к информационно-аналитическому бюллетеню "Конкурсные торги". 2003. N 23 (140).
В виде размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд осуществляются и бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности. Под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Отметим, что, таким образом, государство в лице его исполнительных органов является не только регулятором инвестиционного процесса в стране, но и само выступает в роли инвестора. Основным нормативным правовым актом, регулирующим инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений, является Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <9>. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 01.03.1999. N 9. Ст. 1096.
Объектами капитальных вложений в Российской Федерации являются находящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого, в том числе недвижимого, имущества. Объектами бюджетных инвестиций могут выступать основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Предоставление бюджетных инвестиций государственным (муниципальным) организациям сопровождается соразмерным увеличением их уставного капитала, причем осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не относятся (не могут быть отнесены) соответственно к государственной (муниципальной собственности), не допускается (ст. 79 БК РФ). Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в государственные (муниципальные) объекты капитального строительства предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти или решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органами исполнительной власти и утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, местной администрацией муниципального образования. В качестве основного документа для планирования, утверждения и осуществления бюджетных инвестиций за счет средств федерального бюджета в Бюджетный кодекс было включено понятие "федеральная адресная инвестиционная программа" (ст. 179.1), порядок формирования и реализация которой устанавливаются Правительством РФ. Такой подход, по мнению разработчиков проекта Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, позволит повысить обоснованность и прозрачность планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Согласно Постановлению Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 619 "О формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" <10>, федеральная адресная инвестиционная программа (далее - ФАИП) представляет собой материал, содержащий сведения об объектах капитального строительства, для строительства (реконструкции, технического перевооружения) которых предоставляются средства федерального бюджета. Сведения, содержащиеся в ФАИП, используются для разработки прогнозов и программ социально-экономического развития России, отраслевых доктрин, концепций и стратегий развития, государственной программы вооружения, планов и программ военного строительства, схем территориального планирования, проектов федерального бюджета, для принятия решений о предоставлении бюджетных инвестиций, составления реестра расходных обязательств страны и иных целей, не противоречащих законодательству Российской Федерации. Несмотря на то что законом не введено формальных требований к ФАИП, исходя из общей логики принятия и исполнения расходных обязательств, она должна содержать данные, характеризующие каждый инвестиционный проект на весь срок его реализации, в том числе общую сметную стоимость и разбивку бюджетных ассигнований по годам строительства <11>. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 25.08.2008. N 34. Ст. 3928. <11> Красноперова О. А. Бюджетный учет. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.
Расходы федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы можно разделить на две части: финансирование реализации федеральных целевых программ (далее - ФЦП) (программная часть) и не включенных в эти программы отдельных значимых вопросов (непрограммная часть). Каждая долгосрочная целевая программа должна быть утверждена органом исполнительной власти и, соответственно, в рамках бюджетного законодательства рассматриваться в качестве рамочного обязательства для целей включения в проект бюджета. При разработке ФЦП предусматриваются решения приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач. Для попадания в программную часть федеральной адресной инвестиционной программы региональные и муниципальные объекты должны быть составной частью комплексов мероприятий, утвержденных при принятии соответствующей ФЦП. В непрограммную часть включаются значимые социально-экономические объекты, не вошедшие в соответствующие федеральные целевые программы <12>. -------------------------------- <12> Никитин А. Развивая инфраструктуру субъектов РФ и муниципалитетов // Бюджет. 2007. Сентябрь. N 9.
Реализация бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства осуществляется по перечню строек и объектов для федеральных государственных нужд, финансируемых за счет бюджетных ассигнований (далее - перечень строек и объектов). Перечень строек и объектов формируется исходя из объемов государственных капитальных вложений, направленных на реализацию ФЦП и непрограммной части. Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 714 <13> утверждено Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета. Оно устанавливает порядок формирования перечня строек, объектов строительства и реконструкции, в том числе объектов технического перевооружения, для федеральных государственных нужд (далее - стройки и объекты), а также порядок их финансирования за счет государственных капитальных вложений (за исключением бюджетных кредитов). Сведения, содержащиеся в ФАИП, входят в состав расходных статей федерального бюджета. Перечень строек и объектов предусматривает распределение объема государственных капитальных вложений по конкретным стройкам и объектам на очередной финансовый год. В него включаются стройки и объекты, выполнение работ на которых осуществляется подрядным способом. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 22.10.2001. N 43. Ст. 4097.
Формирование проекта перечня осуществляется Министерством экономического развития Российской Федерации исходя из параметров прогноза социально-экономического развития и перспективного финансового плана, а также проекта ФАИП на очередной финансовый год <14>. В проекте перечня, формируемом с разбивкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, указываются: а) стройки и объекты по программной и непрограммной частям; б) коды функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации и ведомственной классификации расходов федерального бюджета (действие п. "б") приостановлено до 1 января 2011 г.); в) виды экономической деятельности (отрасли); г) государственные заказчики и заказчики-застройщики. В перечень включается как строительство и проектирование новых зданий и сооружений, дорог, инженерных коммуникаций, так и реконструкция таких объектов, техническое перевооружение производства. -------------------------------- <14> Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 714 "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета".
В соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, государство ежегодно расходует многомиллиардные суммы на инвестирование в объекты капитального строительства. Например, согласно распоряжению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1965-р <15> в 2008 г. на стройки и объекты капитального строительства планировалось выделить 517728378,7 тыс. руб., в 2009 - 2010 гг. - 519992020,4 тыс. руб. В перечень были включены объекты, касающиеся различных направлений государственной деятельности, с указанием главных распорядителей средств федерального бюджета, а также планируемые мощности и сроки ввода в действие. -------------------------------- <15> Данным распоряжением Правительства были утверждены перечни строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2008 г. и на 2009 - 2010 гг., финансируемых за счет бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, включаемые в федеральную адресную инвестиционную программу (распределение бюджетных ассигнований по объектам капитального строительства).
Однако в 2008 г. часть предполагаемых расходов 2009 - 2010 гг. вследствие сложной экономической ситуации была секвестирована. Причем сокращение бюджетных ассигнований произошло в том числе за счет урезания финансирования объектов социальной сферы, промышленности, транспорта, которые являются важнейшими составляющими стабильности экономического положения государства. Поэтому сегодня, когда наша страна встала на сложный путь выхода из глобального экономического кризиса, необходимо устойчивое сохранение доходов государства, оптимизация расходов бюджетных средств и повышение эффективности бюджетных расходов. Одним из основных источников оптимизации расходных обязательств и, как следствие, экономии бюджетных средств может являться сокращение бюджетных расходов в части капитальных вложений, а именно затрат на проектирование строительства новых объектов. Государственные органы являются государственными заказчиками проектирования и строительства различных объектов. По своему целевому назначению эти объекты капитального строительства нередко во многом схожи, например ведомственные санатории, поликлиники, общежития, административные корпуса объектов органов внутренних дел, здравоохранения, промышленности, образования и так далее. В сущности, строения отличаются только ведомственным назначением и расположением в различных субъектах Федерации. Более того, в рамках деятельности одного федерального органа исполнительной власти в различных регионах страны проектируются и строятся одинаковые по назначению и сути здания и сооружения: пожарные части, районные суды, здания милиции, школы, лабораторные корпуса и др. Однако, несмотря на очевидную схожесть таких объектов, каждый государственный заказчик затрачивает на их проектирование денежные средства из федерального бюджета! Полагаем, что было бы целесообразно аккумулировать в руках государства результаты проведения проектно-изыскательских работ - законченные проекты с положительными заключениями государственной экспертизы, чтобы иные государственные органы (учреждения, предприятия) в случае строительства идентичного объекта могли воспользоваться уже имеющимися проектами и повторно не затрачивали бюджетные средства. Для подтверждения обоснованности выдвинутого положения рассмотрим в общих чертах процедуру инвестирования в объекты государственной собственности. Получатели бюджетных средств выступают заказчиками проектирования и строительства объектов капитального строительства. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" закупка работ (в данном случае проектирование, строительство) за исключением случаев, предусмотренных законом, осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, аукциона в электронной форме). По итогам проведенных торгов между государственным заказчиком и победителем (генподрядчиком) заключается государственный контракт. Средний срок проектирования в зависимости от сложности объекта капитального строительства составляет от полугода до года. Результатом выполнения проектно-изыскательских работ по государственному контракту является проект, получивший положительное заключение экспертизы. На основании такого проекта государственный заказчик имеет право производить работы по строительству или реконструкции объекта капитального строительства. Поскольку федеральные заказчики при заключении государственных контрактов действуют от имени Российской Федерации, вся проектная документация, прошедшая в установленном порядке государственную экспертизу, должна становиться государственной собственностью. Причем после выполнения государственного контракта авторское право на результаты выполнения проектно-изыскательских работ переходит к государству, а не к его органу государственной власти. Однако на сегодняшний день результат выполнения работ по государственным контрактам - проектная документация, прошедшая государственную экспертизу и получившая положительное заключение, - используется исключительно заказчиками. Причем, как правило, эти проекты не используются даже в рамках деятельности одной и той же организации (если осуществляется строительство аналогичных объектов), не говоря уже о том, что ни один из государственных органов не проводит анализ полученных в собственность проектов для их повторного применения. Таким образом, готовая к использованию продукция оседает в архивах каждой отдельной организации и не используется другими ведомствами. Учитывая вышесказанное, необходимо отметить, что одной из функций Министерства экономического развития Российской Федерации является проверка инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения и ведение реестра инвестиционных проектов, получивших положительное заключение об эффективности использования, направляемых на капитальные вложения бюджетных средств <16>. Проверка должна осуществляться на основе качественных и количественных критериев. Причем главный распорядитель средств должен предоставить проект-аналог, реализуемый в России или в иностранном государстве (если аналога нет в РФ). При этом должно быть обеспечено максимальное совпадение характеристик по функциональному назначению и (или) по конструктивным и объемно-планировочным решениям объекта, создаваемого в соответствии с инвестиционным проектом, и характеристик объекта капитального строительства, созданного в соответствии с проектом-аналогом. Обоснование стоимости строительства осуществляется путем сравнения стоимости инвестиционного проекта с соответствующей сметной нормой, или путем сравнения с аналогичными проектами. -------------------------------- <16> Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 590 "О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения" // СЗ РФ. 25.08.2008. N 34. Ст. 3916.
Таким образом, в Минэкономразвития РФ поступают все сведения по строительству и проектированию всех объектов капитального строительства за счет средств федерального бюджета. А в большинстве случаев по вновь возводимым объектам капитального строительства уже существуют и проекты-аналоги! Однако стекающаяся в Минэкономразвития РФ информация не анализируется, а проекты-аналоги используются лишь для обоснования стоимости инвестиционного проекта. На наш взгляд, было бы справедливо концентрировать в руках государства все законченные проекты с положительными заключениями государственной экспертизы и сводными сметными расчетами. Государство должно получать обратно готовую продукцию, для того чтобы иметь возможность использовать ее вновь. Для повышения эффективности бюджетных расходов и усиления их целевого характера считаем рациональным создать "Банк государственных инвестиционных проектов", в котором будут аккумулироваться проекты по строительству различных зданий и сооружений всех органов власти. "Банк государственных инвестиционных проектов" - своего рода база данных, в которой должны содержаться сведения об объекте проектирования, его назначении, технические особенности, площади, стоимость и т. д. В случае необходимости строительства, например, детского санатория, министерство, федеральная служба, агентство или подведомственные им организации обращаются в такой банк с указанием необходимых параметров (площадь, мощности и др.). В банке подбираются имеющиеся проекты, и заказчик выбирает наиболее ему подходящий. Уже существующий проект, получивший положительное заключение государственной экспертизы, гораздо проще подвести под земельный участок, на котором будет происходить непосредственное строительство. В случае если такого проекта нет в наличии, выдается заключение о необходимости проектирования и строительства нового уникального объекта. Наряду с этим упрощается планирование расходов бюджетных средств, так как стоимость строительства и, соответственно, проектирования объекта будет утверждена государственной экспертизой. Заинтересованные ведомства (Минрегион России, Минэкономразвития России, Минфин России) четко будут представлять стоимость строительства объекта и его назначение, степень обеспеченности того или иного региона такими уже имеющимися объектами. Создание такого банка, в который стекаются проекты зданий и сооружений, различных по своему предназначению, позволит значительно экономить капитальные вложения на повторном использовании проектов. Кроме того, целесообразным может быть предложение о возвращении в рамках осуществления строительства за счет средств федерального бюджета к ранее практиковавшимся "типовым проектам". Так, во второй половине XX в. строительство в нашей стране велось преимущественно по типовым проектам. Типовой проект - это проектно-сметная документация, разработанная и утвержденная в установленном порядке для многократного применения при строительстве однотипных, повторяющихся по технико-экономическим показателям объектов различного назначения. Иными словами, это проект, обладающий достаточно высокими технико-экономическими показателями, принятый в качестве образца для массового применения и утвержденный правительственным органом <17>. В настоящее время типовые проекты утратили свою законодательную силу, однако теперь неоднократное применение одного и того же проекта именуется "проектом повторного применения". Таким проектом может быть любой проект, обладающий желаемыми технико-экономическими показателями. -------------------------------- <17> Информационный сайт URL: http:// www. construction-technology. ru/ 4/ organproekt. php.
Проект повторного применения - это проектно-сметная документация на объект капитального строительства, по которой получено положительное заключение государственной экспертизы, построен и введен в эксплуатацию объект не ранее трех лет до дня принятия решения о повторном применении этой проектной документации <18>. Строительство объектов повторного применения выгодно заказчику тем, что, во-первых, затраты на проектирование и экспертизу сведены к минимуму, во-вторых, значительно сокращаются сроки проектирования и прохождения государственной экспертизы. Проект повторного применения может быть модифицирован, но эти изменения не должны затрагивать конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта капитального строительства. -------------------------------- <18> Приказ Министерства регионального развития РФ от 9 июля 2007 г. N 62 "Об утверждении критериев отнесения проектной документации к типовой проектной документации, а также к модифицированной типовой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 27 августа 2007 г. N 35.
Внесение изменений в типовой (повторно применяемый) проект с целью учета особенностей объекта и площадки строительства без принципиального изменения технико-экономических и конструктивных характеристик применяемого проекта именуется привязкой. Согласно Справочнику базовых цен на проектные работы для строительства <19> стоимость проектных работ с использованием привязки повторного применяемого проекта для возведения объекта на новой строительной площадке стоит: -------------------------------- <19> Справочник базовых цен на проектные работы для строительства "Объекты жилищно-гражданского строительства" (Госстрой России) 2003 г.
- без внесения изменений в надземную часть зданий - до 25%; - с внесением изменений в надземную часть зданий, изменением фасадов и планировки, включая изменение этажности, конструкции крыши - до 50% от сметной стоимости всего проекта (без учета проектирования наружных инженерных сетей). Таким образом, реально сэкономить от 50 до 75% средств, выделяемых на проведение проектно-изыскательских работ. Для подтверждения обоснованности вышесказанного приведем обобщенные сведения о размерах бюджетных ассигнований, полученные в результате анализа нескольких государственных программ и перечней строек и объектов для федеральных государственных нужд, финансируемых за счет государственных капитальных вложений за несколько лет. Полученные данные наглядно воспроизводят объемы "аналогичного" строительства и проектирования объектов за счет средств федерального бюджета. Так, в рамках Федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года" <20> во всех федеральных округах страны планируется возвести 40 идентичных пожарных частей. Общая сумма проектно-изыскательских работ составляет около 150 млн. руб. Таким образом, реальная экономия при повторном применении проекта могла составить от 75 млн. руб. средств федерального бюджета. -------------------------------- <20> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 972 "О Федеральной целевой программе "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года" // СЗ РФ. 21.01.2008. N 3. Ст. 180.
В ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" создаются 15 центров высоких медицинских технологий, из них: семь федеральных центров сердечно-сосудистой хирургии, пять федеральных центров травматологии, ортопедии и эндопротезирования, два федеральных центра нейрохирургии и один федеральный научно-клинический центр детской гематологии, онкологии и иммунологии (в рамках данной работы не рассматривается, поскольку строится в единственном экземпляре). На строительство и проектирование федеральных медицинских центров в общей сложности выделено более 60 млрд. руб. Таким образом, с учетом строительства аналогичных 7,5 и 2 высокотехнологичных медицинских центров при их проектировании можно было сэкономить от 1,3 до 2 млрд. руб. В соответствии с ФЦП "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" <21> на территории страны строятся девять зданий для медико-социальной экспертизы. На выполнение проектно-изыскательских работ из федерального бюджета затрачено более 37 млн. руб. В случае повторного применения проекта экономия могла составить от 18 млн. руб. -------------------------------- <21> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832 "О Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" // СЗ РФ. 09.01.2006. N 2. Ст. 199.
В различных регионах страны в рамках Федеральной целевой программы "Дети России" на 2007 - 2010 г. <22> строятся девять новых зданий для размещения центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей. На их проектирование было выделено более 21 млн. руб., однако при повторном применении проекта можно было сократить расходы на сумму порядка от 10 до 16 млн. руб. Таким образом, в случае нормативного закрепления обязательного использования уже существующих и получивших положительное заключение государственной экспертизы проектов для строительства аналогичных объектов, становится очевидна значительная экономия бюджетных средств. -------------------------------- <22> Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. N 172 "О Федеральной целевой программе "Дети России" на 2007 - 2010 годы" // СЗ РФ. 02.04.2007. N 14. Ст. 1688.
Как было сказано ранее, прежде чем планируемый к возведению объект попадет в ФАИП, в Минэкономразвития РФ должны быть представлены сведения по существующим проектам-аналогам. Также им должна проводиться проверка инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения. Поэтому считаем разумным возложить полномочия по организации Банка государственных инвестиционных проектов на Минэкономразвития РФ, а также обязать министерство выполнять возложенные на него в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 590 функции в полном объеме. Альтернативой образованию такого банка проектов при Минэкономразвития РФ может являться создание его как новой обособленной государственной структуры либо организация под началом одного из органов исполнительной власти, через которые проходят документы по включению объектов капитального строительства в ФАИП. Имеются в виду сведения, обосновывающие целесообразность использования средств федерального бюджета, направляемые на капитальные вложения. Такими органами являются Министерство финансов Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Организация Банка государственных инвестиционных проектов возможна в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" <23>, которая предполагает формирование в стране инфраструктуры электронного правительства, в том числе для повышения эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами власти информационных и телекоммуникационных технологий. -------------------------------- <23> Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" // СЗ РФ. 04.02.2002. N 5. Ст. 531.
Вариаций по организации "Банка государственных инвестиционных проектов" можно рассматривать множество. Однако ключевым моментом должна являться его функция по консолидации сведений о проектируемых и строящихся объектах капитального строительства за счет бюджетных ассигнований и контролю соблюдения главными распорядителями бюджетных средств обязанности по использованию уже имеющихся проектов (либо выдача заключения об отсутствии проекта-аналога и необходимости проектирования уникального объекта). Важным моментом в вопросе оптимизации бюджетных расходов является заинтересованность главных распорядителей бюджетных средств не в постоянном наращивании расходов, а в росте их эффективности при реструктуризации действующих обязательств <24>. В целях повышения эффективности бюджетных расходов и наиболее полного использования бюджетных средств целесообразно расширение полномочий государственных органов в части большей самостоятельности при определении размеров бюджетных инвестиций в строительство, реконструкции, капитальные ремонты объектов капитального строительства. -------------------------------- <24> Бюджетное послание Президента РФ Д. А. Медведева от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" // Парламентская газета. 29.05.2009. N 28.
Органы государственной власти должны иметь возможность самостоятельно определять необходимые объемы финансирования, в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, на конкретный объект капитального строительства и размер инвестиций в них на предстоящий период, что приведет к повышению ответственности со стороны последних за расходованием бюджетных средств. Кроме того, это позволит оптимизировать процесс ввода в эксплуатацию объектов и сократить число "долгостроев". Если рассмотреть этот вопрос комплексно, можно увидеть следующую картину. По каждому государственному органу общее количество объектов капитального строительства, на которые выделяются бюджетные инвестиции по ФЦП, вошедшим в ФАИП, определяется Перечнем строек и объектов капитального строительства на соответствующий календарный год. Предоставление бюджетных ассигнований устанавливается исходя из возможностей федерального бюджета и соответствующего органа государственной власти, что зачастую не удовлетворяет необходимые потребности строительства. Отсутствие необходимого финансирования на текущий год приводит к существенному увеличению сроков проведения строительства и, как следствие, влечет дефицит бюджетных средств для дальнейшего ввода объекта в эксплуатацию. В свою очередь, увеличение сроков строительства в целом ведет к нарушению проекта организации строительства объекта капитального строительства. При этом происходит искусственное увеличение стоимости объекта за счет коэффициента дефлятора, устанавливаемого поквартально Министерством регионального развития. А увеличение срока строительства повышает вероятность изменения законодательства, например введения новых норм и правил пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических норм и т. д. При этом органы государственного строительного надзора вынуждены аннулировать разрешения на строительство объекта и требовать корректировки проектно-сметной документации. Таким образом, весь этот процесс требует дополнительных бюджетных ассигнований на новое выполнение проектно-изыскательских работ и оплату прохождения государственной экспертизы. Да и изменения проектной документации под новые требования влекут за собой увеличение бюджетных затрат по частичной переделке уже выполненных работ (на которые, кстати, тоже уже были затрачены бюджетные ассигнования). При этом необходимо учитывать, что при строительстве объектов для государственных нужд, как правило, происходит и монтаж необходимого оборудования, поскольку объекты сдаются "под ключ". В результате предусмотренное в первоначальном варианте проекта оборудование морально устаревает и возникает необходимость увеличения бюджетного финансирования на приобретение современных моделей. Как следствие, появляется "долгострой", который ведет к окончательной цене объекта, значительно превышающей его первоначальную стоимость. Расширение полномочий органов государственной власти в части планирования и расходования бюджетных средств позволит вести более гибкую политику при вводе объектов в эксплуатацию. Необходимый объем финансирования можно будет направить именно на ввод объекта в эксплуатацию в расчетные сроки по проекту организации строительства. Появится возможность не начинать строительство новых объектов в текущем году, а перенести начало строительства на период, когда организации будут выделены бюджетные ассигнования в нужном объеме. Да и периодически возникающие процессы секвестирования бюджетных ассигнований будут проходить не так болезненно: целесообразнее приостановить финансирование 1 - 2 строек при сохранении необходимого финансирования других объектов. В настоящее время данный процесс происходит по принципу всеобщего сокращения бюджетных ассигнований на 15 - 20% с каждого объекта капитального строительства. При этом органы государственной власти вынуждены "ужиматься" в своих желаниях получить полноценный продукт в результате капитальных вложений, так как средств на его полное завершение не хватает. Это ведет к использованию более дешевых строительных материалов, снижению качества строительных работ и, как следствие, необходимости более ранних капитальных и текущих ремонтов недавно введенных в эксплуатацию объектов (что опять приводит к увеличению расходования бюджетных средств). Приведенный алгоритм существующего положения дел в сфере реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства можно и нужно менять. В этой связи повторное применение проектов, получивших положительное заключение государственной экспертизы, создание Банка государственных инвестиционных проектов, а также расширение полномочий и ответственности государственных органов власти позволят не только значительно повысить эффективность использования бюджетных средств, но и снизить затраты на проектирование и строительство, сократить сроки ввода объектов в эксплуатацию при высоком качестве строительства.
Название документа