Ответственность саморегулируемых организаций в сфере строительства по обязательствам своих членов
(Ершов О. Г.) ("Налоги" (газета), 2010, N 40) Текст документаОТВЕТСТВЕННОСТЬ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ СВОИХ ЧЛЕНОВ
О. Г. ЕРШОВ
Ершов О. Г., к. ю.н., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД РФ.
Развитие частноправовых начал регулирования отношений в сфере строительства в настоящее время связано с саморегулированием, идея которого заключается в том, что государство минимальным образом должно вмешиваться в частные дела хозяйствующих субъектов, давая им возможность самостоятельно выстраивать необходимые модели поведения при осуществлении предпринимательской деятельности. Оставляя косвенный контроль за профессиональным сообществом строителей со стороны государства, ставка сделана на то, что участники строительной деятельности самостоятельно будут решать вопросы координации и имущественной ответственности по своим обязательствам. Для этих целей создаются саморегулируемые организации в форме некоммерческих партнерств, имеющие компенсационный фонд, образуемый из отдельных вкладов и взносов участников. Размер средств, которые участники вносят в компенсационный фонд, зависит от наличия или отсутствия страхования ответственности каждого члена организации, но все равно выглядит достаточно солидно. Так, например, при создании саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и подготовку проектной документации для строительства, в ее составе должно быть не менее пятидесяти индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц и компенсационный фонд из расчета не менее чем пятьсот тысяч на одного члена (при страховании ответственности члена организации - сто пятьдесят тысяч рублей). При создании саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, в ее составе должно быть не менее ста индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц и компенсационный фонд из расчета не менее чем один миллион на одного члена (при страховании ответственности члена организации - триста тысяч рублей) (ст. 55.4 Градостроительного кодекса РФ <1>). -------------------------------- <1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
Особенность заключается в том, что с созданием компенсационного фонда законодатель попытался ввести субсидиарную ответственность саморегулируемой организации по обязательствам своих членов. Подкрепляя нормативно недопустимость освобождения каждого члена организации от обязанности внесения взносов в целях формирования фонда и запрет на осуществление выплат из фонда, фактически предложена модель многоуровневой ответственности. Суть такой модели заключается в том, что саморегулируемая организация выступает как лицо, которое дополнительно привлекается к ответственности по обязательствам члена организации, если последний отказался удовлетворить требования кредитора (лица, пострадавшего от строительства) или кредитор не получил в разумный срок ответа на заявленное требование. До предъявления требований о возмещении вреда к саморегулируемой организации кредитор должен предъявить требования к ее члену, что вполне соответствует положениям ст. 399 ГК РФ. В целях пополнения компенсационного фонда член саморегулируемой организации, по вине которого произошли выплаты, а также иные члены должны внести необходимые взносы до первоначального размера фонда (ст. 55.16 Градостроительного кодекса РФ). Таким образом, первый уровень ответственности - это имущественная ответственность непосредственно причинителя вреда, который является членом саморегулируемой организации. Второй уровень - ответственность самой саморегулируемой организации, которая наступает, как правило, в том случае, если имущественные возможности хозяйствующих субъектов, осуществляющих строительство, оказались недостаточны для возмещения вреда либо субъекты отказались возмещать вред. Третий уровень - обязанность членов саморегулируемой организации внести дополнительные суммы в компенсационный фонд, если будут произведены из него выплаты потерпевшим. Совершенно очевидно, что такая модель должна повысить гарантии защиты интересов потребителей строительной продукции. Вместе с тем неизбежно возникает вопрос о том, насколько эффективной и допустимой является предложенная модель в условиях современного состояния законодательства. Следует отметить, что оценка правового механизма ответственности саморегулируемых организаций по обязательствам своих членов, по мнению специалистов, в целом дается положительная. Так, например, П. В. Дубонос указывает на то, что ответственность построена по "цеховому принципу", что более эффективно, чем государственное регулирование, поскольку, когда речь идет об ответственности чиновников, которые выдают лицензии на строительство, то получается, что чиновники принимают решение, но ни за что в итоге не отвечают. Предложенная модель ответственности при саморегулировании основана на "круговой ответственности", где каждый страхует каждого и отвечает за каждого <2>. Это позволяет также вести борьбу с фирмами-однодневками и компенсировать отсутствие ответственности лицензирующих органов <3>. -------------------------------- <2> См.: Дубонос П. В. За что будем отвечать? // Закон. 2010. N 2. С. 236 - 238. <3> См.: Матиящук С. В. Правовой статус саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства // Законодательство и экономика. 2010. N 2. С. 40 - 44.
Аналогичного мнения придерживается В. В. Федосеев, отмечая, что лицензирование не в состоянии обеспечить ответственность строительных компаний за допущенные нарушения. Ссылаясь на зарубежный опыт, он указывает, что основным институтом регулирования должны быть не государственные органы, а ассоциации строителей в виде саморегулируемых организаций <4>. -------------------------------- <4> См.: Федосеев В. В. Саморегулирование - инструмент против чиновничьего произвола и коррупции // Административное право. 2010. N 2. С. 44 - 48.
Также с введением механизма саморегулирования строительства связываются надежды на реализацию перспективной ответственности, направленной на предупреждение причинения вреда при строительных и проектных работах. Это может быть достигнуто за счет усиления функции контроля над качеством работ со стороны саморегулируемой организации и привлечения к дисциплинарной ответственности своих неисправных членов <5>. Члены саморегулируемой организации заинтересованы в осуществлении реального контроля за деятельностью друг друга, чтобы избежать необходимости пополнения компенсационного фонда <6>. -------------------------------- <5> См.: Плескачевский В. С. Ответственность саморегулируемых организаций // Закон. 2010. N 3. С. 131 - 132. <6> См.: Коржова Е. Саморегулируемые организации // Административное право. 2010. N 2. С. 39 - 43; Она же. Саморегулируемые организации в сфере строительства // Жилищное право. 2010. N 4. С. 21 - 26.
Недостатки в работах одного лица, повлекшие выплату из компенсационного фонда саморегулируемой организации, могут обернуться имущественной ответственностью всех членов организации. Такая "круговая порука" должна стимулировать добросовестных участников строительного рынка изгонять из своих рядов непрофессиональных или недобросовестных коллег. В то же время в целях недопущения нарушений требований о количественном составе участников саморегулируемой организации наиболее действенной мерой дисциплинарного воздействия должно стать приостановление или прекращение свидетельства о допуске к работам <7>. -------------------------------- <7> См.: Хованская Т. "Все за одного" - новые правила в строительной отрасли // Корпоративный юрист. 2010. N 1. С. 5 - 11.
Изложенные в юридической литературе взгляды, полагаем, лишь отражают идеальную модель саморегулирования строительной отрасли или желательный механизм правового воздействия, который должен заработать и к внедрению которого стремится государство. Однако такой механизм еще далек от совершенства и нуждается в глубокой теоретической и научной разработке. В основу исследования должен быть положен тезис о том, что ответственность саморегулируемой организации может быть либо перспективной, т. е. направленной на будущее, либо ретроспективной, связанной с возмещением причиненного вреда. Это приводит к совершенно разной оценке понятия самой ответственности и условий ее возникновения. Современные исследователи делают акцент на ответственности, связанной с перспективой причинения вреда при строительстве, предлагая через усиление функции корпоративного контроля сформировать у участников саморегулируемой организации поведение, не допускающее правонарушения при строительстве. Аналогичный подход можно наблюдать и при оценке цели деятельности саморегулируемых организаций - предупреждение причинения вреда вследствие недостатков работ и повышение качества строительства (ст. 55.1 Градостроительного кодекса РФ). Описание проблем, связанных с возмещением уже причиненного вреда саморегулируемой организацией (ретроспективной ответственности), ограничивается лишь указанием на субсидиарный характер ответственности, однако ее основания, особенности, условия наступления не рассматриваются. В связи с этим попытаемся выделить несколько ключевых положений, связанных с ретроспективной ответственностью саморегулируемых организаций, которые могут быть полезны законодателю. Вначале следует обратить внимание на основания ответственности членов саморегулируемой организации, а также самой организации в сфере строительства. Основание ответственности связано с юридическим фактом, который должен привести в действие механизм применения имущественных санкций. В этом случае применительно к профессиональной деятельности членов саморегулируемых организаций таким фактом может быть либо ненадлежащее исполнение обязательства, которое возникло из договора строительного подряда, долевого участия в строительстве, подряда на проектно-изыскательские работы, инвестиционного и иного договора, либо причинение внедоговорного вреда (ст. 1079 ГК РФ). Следовательно, сама ответственность членов саморегулируемой организации при осуществлении строительства может быть как договорной, так и внедоговорной. Если рассмотреть основания ответственности саморегулируемой организации в сфере строительства по обязательствам своих членов, то можно увидеть существенную разницу. Саморегулируемая организация несет субсидиарную ответственность в пределах средств компенсационного фонда лишь за недостатки работ, которые проводились членом саморегулируемой организации при получении инженерных изысканий, подготовке проектной документации либо непосредственно в строительстве. Ответственность организации наступает только в том случае, если ее член имел свидетельство о допуске к работам, выданное такой организацией (ст. 60 Градостроительного кодекса РФ). Отсюда следует вывод о том, что нормы градостроительного законодательства в части саморегулирования предусматривают механизм субсидиарной ответственности саморегулируемой организации за действия ее члена лишь в случае ненадлежащего исполнения последним возложенных на себя договорных обязательств, но не предусматривают ответственности по обязательствам членов организации, связанным с причинением деликтного вреда. Вместе с тем деликтная ответственность хозяйствующих субъектов строительного рынка не является каким-либо исключением и недостаточно распространенным явлением. Напротив, вопросы, связанные с причинением вреда жизни и здоровью, а также имуществу при ненадлежащем выполнении строительных работ и квалификации отношений по ст. 1079 ГК РФ, возникают достаточно часто. Однако при той модели субсидиарной ответственности, которая существует, и при отсутствии страхования решение таких вопросов находится не в компетенции саморегулируемой организации, а входит в обязанности фактического причинителя вреда. В то же время, учитывая, что имущественные возможности причинителя могут быть недостаточны для возмещения, потерпевшие остаются практически не защищенными. В связи с этим было бы целесообразным внести в градостроительное законодательство поправки, связанные с возможностью привлечения саморегулируемых организаций в сфере строительства к субсидиарной ответственности за счет средств компенсационного фонда, как по договорным, так и внедоговорным обязательствам своих членов. Тем более что ст. 1064 ГК РФ позволяет на основании закона возложить обязанность по возмещению вреда на лицо, которое не является причинителем вреда. Субсидиарная ответственность саморегулируемой организации в сфере строительства по внедоговорным обязательствам своих членов особенно важна в случае причинения вреда жизни и здоровью. Так, например, суммы выплачиваемого гражданам возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью потерпевшего, при повышении стоимости уровня жизни подлежат индексации (ст. 1091 ГК РФ). Вполне допустима ситуация, когда строительная организация как непосредственный причинитель вреда после его возмещения будет ликвидирована в установленном законом порядке. Платежи должны быть капитализированы для выплаты потерпевшему (п. 2 ст. 1092 ГК РФ). Тогда при повышении стоимости уровня жизни возможность индексации сумм может вызвать сложности. Нуждается также в уточнении и сам правовой механизм субсидиарной ответственности саморегулируемой организации, который также пока далек от совершенства. Субсидиарная ответственность в юридической литературе рассматривается как дополнительная ответственность лиц, которые наравне с должниками отвечают перед кредитором за ненадлежащее исполнение, или ответственность, которую несет лицо дополнительно к ответственности другого <8>. -------------------------------- <8> См.: Каменков В. С., Каменков А. В. Субсидиарная ответственность в гражданском законодательстве Беларуси и в судебной практике // Юрист. 2006. N 1. С. 56 - 63.
Основанием такой ответственности является то, что основной должник отказался удовлетворить требования кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование <9>. Отсюда неизбежно возникает вопрос о том, связана ли субсидиарная ответственность с множественностью лиц в обязательстве или при возложении обязанностей нужно выяснить, сколько обязательств существует. Либо одно обязательство, в котором два должника (основной и дополнительный), либо два с разными должниками. Г. Н. Иванова, А. С. Шевченко указывают на то, что здесь никакой множественности в обязательстве не существует, возникает два разных, но взаимосвязанных обязательства <10>. Полагаем, такой подход является верным как с общетеоретических положений, так и в исследовании субсидиарной ответственности саморегулируемых организаций в сфере строительства по обязательствам своих членов. -------------------------------- <9> См.: Кулик Ю. В. Субсидиарная ответственность хозяйствующих субъектов // Вестник Московского университета МВД. 2006. N 4. С. 48 - 49. <10> См.: Иванова Г. Н., Шевченко А. С. Субсидиарная ответственность // Правоведение. 1998. N 2. С. 150 - 153.
Совершенно очевидно, что юридический факт, который лежит в основании возложения обязанности на основного и дополнительного должника по обязательствам, разный. Член саморегулируемой организации как основной должник обязан, поскольку ненадлежащим образом исполнил обязательство из ранее заключенного договора, однако саморегулируемая организация становится дополнительным должником не в связи с ненадлежащим исполнением по договору, а по причине отказа или невозможности исполнения основным должником. Если в действиях основного должника усматривается правонарушение, основанное на активном поведении (нельзя нарушить требования к качеству работ, не выполняя их), которое приводит к нарушению условий договора, то саморегулируемая организация как дополнительный должник противоправных действий не совершает, а лишь исполняет обязательство, возложенное на нее законом. Вина должника как критерий разграничения основной и дополнительной ответственности также имеет значение. Высказанное в литературе суждение о том, что в субсидиарных обязательствах не может ставиться вопрос о вине <11>, применительно к субсидиарной ответственности саморегулируемой организации в сфере строительства неприменимо. Вина основного и дополнительного должника здесь вполне усматривается. Вина члена саморегулируемой организации как основного должника заключается в том, что он ненадлежащим образом исполнил договорное обязательство. Вина саморегулируемой организации - в том, что приняла в свои ряды недобросовестного участника и выдала ему допуск к работам. -------------------------------- <11> Там же. С. 150.
Субсидиарную ответственность саморегулируемой организации по обязательствам своих членов нельзя рассматривать как ответственность должника за действия третьих лиц. Должник отвечает за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства третьими лицами, на которых было возложено исполнение, если законом не установлено, что ответственность несет являющееся непосредственным исполнителем третье лицо (ст. 403 ГК РФ). Саморегулируемая организация непосредственно не заключает договоры в строительстве и не является обязанным лицом по договорам. Следовательно, она не может возложить исполнение по обязательству на своего члена. В отличие от субсидиарного должника, третье лицо не связано с кредитором гражданским правоотношением. В нашем случае, напротив, член саморегулируемой организации как исполнитель работ непосредственно связан с потребителем строительной продукции как кредитором, поскольку между ними возникает основное обязательство. Сложности в применении механизма субсидиарной ответственности саморегулируемой организации в сфере строительства также возникают по причине тесной связи оснований возникновения обязательств (основного и дополнительного). Основное обязательство может возникнуть в связи с выявлением недостатка работ. Вопрос только в том, о каком недостатке идет речь. Следует обратить внимание, что недостатки при строительстве будут всегда, что обусловлено технологией строительного производства. Однако существуют допустимые недостатки работы, связанные с предельными отклонениями, предусмотренными актами технического нормирования, и недостатки, которые выходят за рамки установленных нормативных пределов. Основное обязательство с участием члена саморегулируемой организации должно наступать при выявлении недостатков второго вида. Вместе с тем и здесь есть проблема с определением допустимых значений и условиями выполнения работ. Во-первых, такие значения раньше были установлены актами технического нормирования в строительстве, сейчас в технических регламентах достаточно слабо отражены. Так, например, Технический регламент о безопасности зданий и сооружений <12> предусматривает требования к обеспечению защиты от шума. Нормативно закреплено, что размещение здания (сооружения) на местности, проектные значения характеристик строительных конструкций, предусмотренные в проектной документации мероприятия по благоустройству прилегающей территории должны обеспечивать защиту людей от воздушного, ударного и иного шума. Вместе с тем для того, чтобы исполнить требования Технического регламента, необходимо сначала знать допустимые значения параметров, о которых идет речь, а они, к сожалению, Регламентом не установлены, а предусматривались ранее актами технического нормирования. Совершенно очевидно, что при отмене актов технического нормирования применить Технический регламент будет практически невозможно, поскольку в оценочную категорию переходит степень защиты от шума. Становится неясно, насколько должны быть защищены люди. Это фактически означает, что установить нарушение Технического регламента со стороны исполнителя работ и в последующем поставить вопрос о возможной субсидиарной ответственности саморегулируемой организации нельзя. -------------------------------- <12> Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.
Такой вывод становится достаточно очевидным также, если обратить внимание на некоторые работы в строительстве, которые не позволяют дать точного результата. Например, при сборе инженерных данных о природной среде нельзя полностью учесть динамический характер показателей природной среды (изменение уровня или направления грунтовых вод, другие показатели). Технический регламент устанавливает не обязанность, а право проводить мониторинг окружающей среды при разработке проектной документации. Следовательно, даже если предположить, что нормативные требования, с которыми проводят сравнение показателей природной среды, установлены, то обеспечить полное соответствие этим требованиям не всегда представляется возможным. Отсюда нельзя поставить вопрос о недостатках выполненной работы по инженерным изысканиям и субсидиарной ответственности саморегулируемой организации. Во-вторых, наступление субсидиарной ответственности поставлено в зависимость от того, был ли допуск к работам у исполнителя работ, который является членом саморегулируемой организации, что не в полной мере защищает интересы потребителей строительной продукции. Решение о выдаче свидетельства о допуске к работам принимается в течение трех рабочих дней со дня принятия решения о вступлении в саморегулируемую организацию, уплаты вступительного взноса и взноса в компенсационный фонд. Решение принимается в течение тридцати дней со дня представления членом в саморегулируемую организацию необходимых документов (ст. 55.6 Градостроительного кодекса РФ). Вместе с тем вполне может возникнуть ситуация, когда документы представлены, уплачены необходимые взносы в компенсационный фонд, свидетельство о допуске не получено, но недостаток в работе возник. Это может произойти тогда, когда будущий член саморегулируемой организации заключил ранее договоры в строительстве (возможность заключения договора не зависит от наличия или отсутствия свидетельства) и приступил в нарушение существующего запрета к их исполнению. Потребитель как заказчик строительства может реализовать свое право проверять во время работы ее качество (п. 1 ст. 715 ГК РФ). Получается, что, если качество не соответствует условиям договора и подрядчик отказывается устранять недостатки, предъявить требование к саморегулируемой организации становится невозможным, поскольку у подрядчика не было свидетельства о допуске к работам. Субсидиарная ответственность саморегулируемой организации в сфере строительства носит весьма ограниченный характер как по основаниям привлечения дополнительного должника к возмещению вреда, так и по финансовым возможностям покрытия наступившего вреда. В частности, градостроительное законодательство связывает ответственность саморегулируемой организации по обязательствам своих членов только со случаем установления причинения вреда вследствие недостатков работ. Однако это не единственное нарушение, которое допускают строители. Большой проблемой сегодня является нарушение сроков ввода объектов строительства в эксплуатацию. Применительно к жилым многоквартирным домам, которые возводятся по программе долевого строительства, дольщики в рамках законодательства о защите прав потребителей заявляют требования об уплате неустойки и компенсации морального вреда. Такие требования весьма значительны и зачастую не соответствуют имущественным возможностям застройщиков. Однако саморегулируемая организация, в которой застройщик состоит в качестве члена, по возникшему обязательству субсидиарной ответственности не несет, что не защищает интересы потребителей. Размер компенсационного фонда применительно к жилищному строительству также может оказаться недостаточным для возмещения вреда при так называемых массовых нарушениях по качеству работ. Застройщик возводит не один жилой дом, а, как правило, несколько объектов, которые обладают значительной инвестиционной стоимостью. Есть опасения в том, что недобросовестность работы застройщика на всех возводимых объектах в регионах, где действуют саморегулируемые организации с минимальным количеством участников, не позволит за счет компенсационного фонда возместить вред. Также надо учитывать, что таких застройщиков может быть несколько. В этом случае для снижения риска возможного причинения вреда целесообразно формировать саморегулируемые организации по смешанному принципу через введение не добровольного, как на данный момент, а обязательного страхования ответственности членов, а также формирование компенсационного фонда. Учитывая, что законодатель предусматривает нормы, направленные на перспективную ответственность, можно подумать над тем, чтобы саморегулируемая организация, установив неоднократность ненадлежащего исполнения обязательств, возложенных на своих членов по договорам в строительстве, имела возможность вмешиваться в договорные отношения с целью замены застройщика в качестве меры, связанной с предупреждением возможного вреда. Привлечение саморегулируемой организации к дополнительной ответственности по обязательствам своих членов приводит к возникновению обязанности внести взносы в компенсационный фонд в целях увеличения размера фонда до первоначально установленного уставом и требованиями градостроительного законодательства. В этой части, несмотря на то что за саморегулируемой организацией как за лицом, возместившим вред, закрепляется право требования, это право не может рассматриваться как право регресса к лицу, причинившему вред. В соответствии со ст. 1081 ГК РФ лицо, которое возместило вред, причиненный другим лицом, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения. Отличие от регресса в том, что, во-первых, обязанность внесения недостающей суммы в компенсационный фонд возникает не только у члена саморегулируемой организации как лица, причинившего вред, но и у других членов организации; во-вторых, регрессное требование может быть основано на ответственности должника за своих работников либо третьих лиц. Субсидиарная ответственность саморегулируемой организации с ответственностью должника за своих работников либо третьих лиц не связана. Природа обязанности по пополнению компенсационного фонда в основании не имеет санкцию за правонарушение, поскольку добросовестные члены саморегулируемой организации правонарушения не совершали. Отсюда следует отметить, что обязанность членов саморегулируемой организации, не по вине которых был причинен вред, внести дополнительные суммы в компенсационный фонд ответственностью не является, поскольку с их стороны отсутствует противоправность поведения и причинно-следственная связь с недостатками работ. Наконец, проблема может возникнуть при внесении взносов в компенсационный фонд при выходе члена из состава саморегулируемой организации. Как правило, многие строительные компании создаются для реализации одного инвестиционного проекта либо не справляются с инвестиционным риском и ликвидируются в установленном законом порядке. Вместе с тем вред, причиненный вследствие недостатков работ, может быть обнаружен значительно позже, например когда построенное здание дало осадку. В этом случае получается, что причинителя вреда как субъекта права уже не существует, а требования потерпевших должны быть адресованы саморегулируемой организации, в которой исполнитель работ состоял. Получается, что вред должен быть возмещен за счет средств компенсационного фонда, а сам фонд будет пополнен за счет взносов оставшихся членов. Если со временем недостатки работ будут проявляться, то у членов саморегулируемой организации возникает периодически постоянная обязанность пополнения компенсационного фонда, что для них весьма неинтересно и иногда обременительно. Например, если будут расширены основания ответственности саморегулируемой организации в части, касающейся исполнения внедоговорных обязательств своих членов при возмещении вреда здоровью с последующей индексацией. Таким образом, некоторый анализ субсидиарной ответственности саморегулируемых организаций в сфере строительства по обязательствам своих членов позволяет сделать вывод о том, что правовой механизм возмещения, на который законодателем сделана ставка, сегодня нуждается в дальнейшей разработке.
Название документа