Контрольные полномочия саморегулируемых организаций оценщиков
(Булгакова Л. И.) ("Вестник арбитражной практики", 2013, N 4) Текст документаКОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ОЦЕНЩИКОВ
Л. И. БУЛГАКОВА
Булгакова Лариса Ивановна, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, специалист по предпринимательскому праву. Родилась 27 октября 1954 г. в г. Москве. В 1981 г. окончила юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова. Автор следующих трудов: "Аудит в России: механизм правового регулирования" (М., 2005); "О взаимодействии государства и саморегулируемых организаций в предпринимательстве" в сб.: Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права (М., 2011); Развитие законодательства об аудиторской деятельности (Право и экономика. 2009. N 5).
В статье рассматриваются проблемы осуществления контрольных полномочий саморегулируемыми организациями оценщиков. Автор приводит примеры конкретных судебных дел.
Ключевые слова: саморегулирование; саморегулируемая организация; оценочная деятельность; контроль.
Controlling powers of self-regulatory organizations of appraisers L. I. Bulgakova
The article studies the problems of controlling powers of self-regulatory organizations of appraisers. The author gives examples of specific cases.
Key words: self-regulation; self-regulatory organizations; evaluation activities; control.
После отмены лицензирования оценочной деятельности в 2008 г. на рынке оценочных услуг заработали механизмы саморегулирования. Профессиональные участники данного рынка - оценщики объединяются в саморегулируемые организации оценщиков на условиях обязательного членства. Государство осуществляет надзор за работой саморегулируемых организаций оценщиков (далее - СРОО), но не контролирует деятельность каждого профессионала на рынке оценочных услуг. Контроль над деятельностью профессиональных участников возлагается на СРОО, которые наделяются соответствующими полномочиями в отношении своих членов. В связи с этим важным вопросом является объем контрольных полномочий СРОО, закрепленных законодательством об оценочной деятельности, их эффективность и адекватность современному состоянию рынка оценочных услуг.
Основными нормативными актами, регулирующими создание и функционирование СРОО, являются Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 135-ФЗ) и Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон о СРО). В соответствии со ст. 22 Закона N 135-ФЗ СРОО создается в целях регулирования и контроля оценочной деятельности. Регулятивная и контрольная функции являются основными для саморегулируемых организаций, при этом из смысла Закона о СРО следует, что ни одна из них не может быть элиминирована из функций данного объединения. Отметим, что осуществление контроля за деятельностью своих членов - это обязанность СРОО (ст. 22.2 Закона N 135-ФЗ). Для обеспечения своей деятельности и выполнения контрольных полномочий такая организация формирует структурное подразделение, осуществляющее контроль за оценочной деятельностью своих членов, и дисциплинарный комитет. Полагаем, что для обеспечения качества оценочных услуг должен осуществляться их предварительный, текущий и последующий контроль. Контрольные полномочия, прежде всего, реализуются на стадии принятия кандидата в члены организации: проверяется, соответствует ли кандидат в члены установленным законодательством требованиям, а также дополнительным требованиям СРОО в случаях, если такие требования предусмотрены внутренними документами организации. Несоответствие кандидата предъявляемым требованиям служит основанием для отказа в принятии его в члены СРОО. Предварительный контроль осуществляется и на стадии аттестации оценщика, когда наличие квалификационного аттестата является условием выполнения профессиональной деятельности. В соответствии с действующим законодательством СРОО проводит контрольные мероприятия, которые состоят из плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение членами СРОО требований Закона N 135-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности, а также правил деловой и профессиональной этики, дополнительных требований к порядку обеспечения имущественной ответственности оценщиков при осуществлении оценочной деятельности. Законом устанавливаются предельный срок проведения такой проверки и ее периодичность. Основанием для проведения внеплановой проверки является мотивированная жалоба на нарушение оценщиком требований Закона N 135-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности, а также правил деловой и профессиональной этики. Внутренними документами СРОО могут быть предусмотрены и иные основания для проведения внеплановой проверки. В ходе такой проверки исследуются только факты, указанные в жалобе. В случае выявления нарушения членом СРОО требований стандартов и правил СРОО, условий членства в организации к нему могут применяться меры дисциплинарного воздействия. Информация о результатах проверок деятельности членов СРОО относится к раскрываемой, поэтому должна размещаться на официальном сайте СРОО в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Таким образом, Законом урегулированы вопросы, связанные с целями проверки, ее предметом, основаниями, формами, а также предельный срок проведения проверки и ее периодичность. При проведении соответствующих проверок осуществляется текущий контроль. Отметим достаточно формальный характер таких контрольных мероприятий, проводимых саморегулируемыми организациями: в основном они сводятся к проверке наличия установленных законодательством необходимых документов членов организации, не затрагивая проверки качества осуществляемых участниками объединения услуг. Такое положение не позволяет говорить об эффективности установленного механизма контроля саморегулируемых организаций за деятельностью своих членов. Восполнение существовавшего пробела в последующем контроле в форме осуществления проверки результатов проведенной оценщиками своей работы - реальная возможность положительно повлиять на эффективность контрольных полномочий СРОО. В конце 2010 г. полномочия СРОО были расширены: она стала осуществлять экспертизу отчетов, подготовленных ее членами <1>. Для этого в организации создается экспертный совет, в который входят в качестве экспертов члены такой организации, сдавшие единый квалификационный экзамен и избранные в состав экспертного совета общим собранием членов СРОО. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 431-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и статью 5 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 43.
Под экспертизой отчета понимаются действия эксперта или экспертов СРОО в целях проверки отчета, подписанного оценщиком или оценщиками, являющимися членами данной саморегулируемой организации, в соответствии с видом экспертизы. В процессе экспертизы проверяется, соответствует ли отчет требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и (или) стандартов и правил оценочной деятельности; подтверждение стоимости объекта оценки, определенной оценщиком в отчете. Таким образом, выделяются два вида экспертизы: нормативно-методическая экспертиза и экспертиза оценки стоимости, в ходе которой также обязательно проводится и нормативно-методическая экспертиза. Основанием проведения экспертизы может быть предписание закона, судебное решение, договор, заключенный с заказчиком экспертизы. Экспертиза может проводиться в обязательном порядке или на добровольной основе. Так, обязательная экспертиза должна проводиться в связи с банкротством должника в соответствии со ст. 130 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве). Должна осуществляться и экспертиза отчета об определении кадастровой стоимости при государственной кадастровой оценке (ст. 24.11 Закона N 135-ФЗ). В зависимости от результата экспертизы отчета может быть подготовлено положительное или отрицательное экспертное заключение. Виды экспертизы, порядок ее проведения, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения устанавливаются федеральным стандартом оценки <2>. -------------------------------- <2> См.: Федеральный стандарт оценки "Виды экспертизы, порядок ее проведения, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения (ФСО N 5)", утв. Приказом Минэкономразвития России от 4 июля 2011 г. N 328 // Вестник Росреестра. 2011. N 3.
Таким образом, можно сделать вывод, что в процессе проведения экспертизы СРОО также осуществляет контроль профессиональной деятельности своих членов. Такой вывод подтверждается решением Высшего Арбитражного Суда РФ по делу N А01-1075/2008 <3>. -------------------------------- <3> Постановление Президиума ВАС РФ от 19 июня 2012 г. N 16829/11 по делу N А01-1075/2008 // Вестник ВАС РФ. 2012. N 10.
Согласно материалам данного дела конкурсный управляющий обратился в Арбитражный суд Республики Адыгея с заявлением о признании незаконным отказа некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация "Национальная коллегия специалистов-оценщиков" в выдаче в порядке, предусмотренном п. 4 ст. 130 Закона о банкротстве, экспертных заключений по отчетам об оценке имущества должника на безвозмездной основе. Суд первой инстанции удовлетворил требования истца, при этом суд исходил из того, что обязанность СРОО по представлению экспертного заключения по отчету об оценке является производной от обязанности оценщиков - членов этой организации составить соответствующий требованиям закона отчет; поскольку целью заключения является подтверждение или опровержение указанных в нем сведений, такие действия организации в отличие от услуг оценщика оплате не подлежат. Судом апелляционной инстанции это решение было отменено, судом кассационной инстанции постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения. Отменяя решения судов апелляционной и кассационной инстанций и оставляя без изменения определение суда первой инстанции, Высший Арбитражный Суд РФ отметил, что суды не учли следующее. Пунктом 4 ст. 130 Закона о банкротстве установлена обязанность СРОО представить экспертное заключение по отчету об оценке с обоснованием его соответствия или несоответствия требованиям к данному отчету, прежде всего в уполномоченный орган, а также арбитражному управляющему. Ответственность за неисполнение этой обязанности СРОО несет перед государством в лице уполномоченного органа. Поскольку в рассматриваемом случае обязанность СРОО представить экспертное заключение по отчету об оценке с обоснованием его соответствия или несоответствия требованиям, предъявляемым к этому отчету, возложена на СРОО законодательством о банкротстве, проведение такой экспертизы фактически является одной из форм контроля СРОО за соблюдением его членами требований закона и осуществляется на безвозмездной основе. При этом в данном Постановлении содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятых на основании нормы права в истолковании, расходящемся с содержащимся в данном Постановлении толкованием. Таким образом, Высшим Арбитражным Судом РФ был сделан вывод, что представление экспертного заключения по отчету об оценке - одна из форм контроля СРОО, который проводится в отношении профессиональной деятельности оценщика - члена СРОО. В контексте рассматриваемой темы представляет интерес судебное дело N А40-34209/12-28-313, связанное с государственной кадастровой оценкой. Напомним, что государственная кадастровая оценка представляет собой совокупность действий, включающих: принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки; формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке; отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки; определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости; экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости; утверждение результатов определения кадастровой стоимости; опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости; внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости. При этом такие действия производятся различными субъектами: от государственных органов или органов местного самоуправления, для которых это действие предписано законом, юридического лица - исполнителя по договору, до СРОО, членом которой является оценщик, подготовивший отчет. Как следует из понятия "государственная кадастровая оценка", в процессе проведения кадастровой оценки осуществляется экспертиза отчета об определении кадастровой стоимости объекта. Такую оценку проводит СРОО, членом которой является оценщик, подготовивший отчет. Обязанность обеспечить проведение экспертизы этого отчета возникает у исполнителя работ по определению кадастровой стоимости - субъекта, заключившего государственный контракт на проведение кадастровой оценки. Условия, на которых взаимодействуют исполнитель государственного контракта и СРОО, членом которой является оценщик, подготовивший отчет, законодательство об оценочной деятельности не определяет. Полагаем, что такие отношения будут являться частноправовыми и регулироваться нормами гражданского законодательства. При этом Закон N 135-ФЗ предписывает проведение такой экспертизы как обязательный элемент государственной кадастровой оценки. Исходя из материалов дела N А40-34209/12-28-313, общество с ограниченной ответственностью "Кадастр-Е" (исполнитель государственного контракта) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к некоммерческому партнерству "Сообщество специалистов-оценщиков "СМАОс" о понуждении ответчика предоставить экспертное заключение, установленное действующим законодательством, заказчику (Агентство по управлению государственным имуществом Астраханской области) на основании и в сроки, которые установлены действующим законодательством. В обоснование своих требований истец ссылался на ст. 24.16 Закона N 135-ФЗ, в которой указано, что при проведении государственной кадастровой оценки на отчет по оценке объекта составляется экспертное заключение СРОО, членом которой является оценщик, подготовивший отчет. Из материалов дела следует, что истец выиграл аукцион на оказание услуг по актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения на территории Астраханской области и заключил государственный контракт с агентством по управлению государственным имуществом Астраханской области (заказчик). Отчет был подготовлен сертифицированным оценщиком - работником ООО, являющимся членом СРОО (ответчик). После этого истец передал соответствующие материалы по государственной кадастровой оценке ответчику для проведения экспертизы. Однако экспертное заключение не было предоставлено, а ответчик выставил счет на оплату коммерческих услуг по договору N 11/12-13/УЭ от 20 декабря 2011 г. Истец исходил из того, что для конкретного отчета конкретного исполнителя составление экспертного заключения - это бесплатная функция СРОО. Суд отказал в удовлетворении исковых требований. В обоснование своего решения суд указал, что в соответствии со ст. 24.16 Закона N 135-ФЗ у ответчика в рамках заключенного между истцом и заказчиком государственного контракта не возникло обязанности по подготовке экспертного заключения. Законом N 135-ФЗ не предусмотрена совместная деятельность саморегулируемой организации и организации, принявшей на себя обязательство по оценке в рамках договора, заключенного с третьим лицом (заказчиком), а иных договорных отношений между истцом и ответчиком в суде не представлено. По мнению суда, ответчик на безвозмездной основе осуществляет лишь обязательные функции в отношении своих членов (контроль за осуществлением своими членами оценочной деятельности в части соблюдения ими требований Закона N 135-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности, а также правил деловой и профессиональной этики и экспертизу отчетов об оценке). Исполнитель государственного контракта не является членом СРОО. По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 9 Закона N 135-ФЗ, основанием для проведения оценки объекта является договор. С учетом положений статьи 779 Гражданского кодекса РФ [1] проведение экспертизы фактически является услугой, носящей возмездный характер (выделено мной. - Л. Б.). Постановлением апелляционного суда отказано в удовлетворении заявления истца и решение суда первой инстанции оставлено без изменения <4>. суд кассационной инстанции считает, что решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения <5>. -------------------------------- <4> См.: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=MARB;n=384669. <5> См.: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=AMS;n=174536.
Представленные судебные дела свидетельствуют о различных подходах к осуществлению экспертизы отчета. В одном случае, когда закон возлагает на СРОО обязанность провести экспертизу, - это контрольные полномочия, в результате которых возникают публично-правовые отношения между СРОО как исполнителем экспертизы и лицом, которому должно быть представлено экспертное заключение в силу закона. В другом случае, когда из закона такой обязанности для СРОО не возникает, у организации может возникнуть обязанность провести экспертизу отчета на основании договора. В данном случае речь будет идти о договоре возмездного оказания услуг (ст. 779 Гражданского кодекса РФ [1]). На то, что осуществление экспертизы отчета - особая форма контроля, указывают следующие факты: легальное понятие - под экспертизой отчета понимаются действия эксперта или экспертов СРОО в целях проверки отчета, подписанного оценщиком или оценщиками, являющимися членами данной саморегулируемой организации, в соответствии с видом экспертизы; цель проведения экспертизы - проверка отчета; предмет проверки - соблюдение соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности, в том числе требованиям Закона N 135-ФЗ, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и (или) стандартов и правил оценочной деятельности; подтверждение стоимости объекта оценки, определенной оценщиком в отчете; правило о проведении экспертизы только СРОО, членом которой является оценщик (лицо, составившее отчет по оценке). Против такой позиции свидетельствует отсутствие предусмотренных законодательством об оценочной деятельности мер дисциплинарного воздействия к оценщику, по отчету которого составлено отрицательное заключение. Помимо этого, в случаях, когда экспертиза проводится на основании договора, у заказчика экспертизы отчета, по существу, отсутствует право выбора контрагента, поскольку экспертизу может проводить лишь СРОО, членом которой является оценщик, подготовивший отчет. В данном случае усматривается нарушение принципа свободы договора, в соответствии с которым граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе в выборе контрагента по договору (ст. 421 Гражданского кодекса РФ [1]). То же можно сказать об экспертизе, которая проводится по решению суда: не понятно, почему она должна быть заказана в СРОО, членом которой является оценщик, подготовивший отчет. Если допустить, что проведение экспертизы - исключительно платная услуга, которую оказывает СРОО, то нормы законодательства об оценочной деятельности, предусматривающие только одного исполнителя такой услуги, ничем не обоснованы. Следует также отметить, что при определении экспертизы исключительно в качестве платной услуги СРОО фактически становится еще одним профессиональным участником на рынке оценочных услуг и обладает монопольным правом осуществлять экспертизу отчета своего члена и получать от оказания таких услуг доход. Такое положение может противоречить норме Закона о СРО, в соответствии с которой саморегулируемым организациям запрещается заниматься предпринимательской деятельностью. Подведем итог: отнесение осуществления экспертизы отчета исключительно к платной услуге не согласуется с институтом саморегулирования, в силу которого саморегулируемые организации призваны не только представлять и защищать интересы своих членов, но и обеспечивать условия функционирования соответствующего рынка. Оказание СРОО услуги по подготовке экспертного заключения по отчету в качестве единственного исполнителя создает условия для монополизации рынка оценочных услуг, искажает и дискредитирует институт саморегулирования. Таким образом, арбитражная практика не дает однозначного ответа на вопрос, является ли функция СРОО по осуществлению экспертизы отчета фактически услугой, которую СРОО осуществляет на возмездной основе, или данная функция - это часть контрольных полномочий, возложенных на СРОО законом. Тем не менее представленные судебные дела позволяют выявить явные недоработки законодателя при регулировании оценочной деятельности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой 22 декабря 1995 г. Части 1, 2 // СПС "КонсультантПлюс".
Название документа