Лицензирование деятельности на алкогольном рынке. Цели и целесообразность
(Габуев А. Б.)
("Общество и право", 2010, N 4)
Текст документа
ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА АЛКОГОЛЬНОМ РЫНКЕ.
ЦЕЛИ И ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ
А. Б. ГАБУЕВ
Габуев Азамат Борисович, аспирант кафедры хозяйственного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
Статья посвящена проблемам, связанным с институтом лицензирования на алкогольном рынке. Производство и оборот алкоголя в России исключены из сферы действия ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Специальный закон не дает достаточно ясных определений, чтобы институт можно было назвать проработанным. Некоторые нормы устарели, некоторые трудно применять. Злоупотребления со стороны контролирующих органов и нарушения прав компаний-производителей нередкость. Глубинная причина кроется в целях, которые преследует законодатель. Нормы специального законодательства в основном нацелены на эффективность налогообложения. Но обеспечивать налоговые поступления через лицензирование представляется некорректным. Два этих вида государственного регулирования должны быть разделены.
Ключевые слова: алкогольный рынок, цели лицензирования, лицензионные требования и условия.
The article deals with the problems that are connected with such an institution as the licensing of alcohol market. The production and turnover of alcohol in Russia are excepted from the Federal Law "About licensing of certain kinds of business". The special law does not give clear definitions to let the institution be called elaborate. Some norms are went archaic, some are hard to execute. The abuse of power is not seldom from the authorities, and the rights of alcohol companies are often broken. The deep cause is laid within the goals chased by lawgiver. The norms of special law are mostly aimed towards the taxes. But It's not quiet correct to ensure the tax payments by means of licensing. The two kinds of state regulation should be separated.
Key words: alcohol market, licensing goals, licensing requests and conditions.
На сферу производства и оборота алкоголя не распространяется действие ФЗ от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), в пункте 2 статьи 1 которого закреплено соответствующее положение. Лицензирование в данной сфере основано на ФЗ от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Принципиальные различия между общим лицензированием и лицензированием на алкогольном рынке начинаются уже на уровне понятий. Как известно, Закон о лицензировании делает различие между понятием "лицензия" и "документ, подтверждающий наличие лицензии". В положениях о лицензировании видов деятельности на алкогольном рынке, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 9 июля 1998 г. N 727 (далее - Постановление), лицензия определяется как официальный документ, разрешающий осуществление указанных в ней видов деятельности, а также определяющий условия их осуществления. Также в Законе об алкоголе и Постановлении отсутствует четкое определение лицензионных требований и условий. В названных актах используются такие термины, как "условия действия лицензии", "условия, предусмотренные лицензиями", "лицензионные требования", "условия для осуществления лицензируемых видов деятельности", "условия осуществления видов деятельности". При этом ни одно из перечисленных понятий не раскрывается, что не способствует соблюдению прав организаций, осуществляющих соответствующую деятельность. Эти и другие проблемы заслуживают отдельного рассмотрения. Нам же хотелось бы остановиться на таком аспекте, как критерии лицензирования.
Статьей 4 Закона о лицензировании определено, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Однако, как было сказано выше, Закон о лицензировании не распространяется на деятельность по производству и обороту спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Следовательно, утверждать, что законодатель, устанавливая обязательность лицензирования рассматриваемой деятельности, руководствовался данными критериями, нельзя. Тем не менее критерии, сформулированные в статье 4 Закона о лицензировании, должны приниматься нами в расчет наряду с другими критериями. Помимо легальных критериев существуют также доктринальные. Так, О. М. Олейник выделяет следующие причины отнесения деятельности к лицензируемой: 1) деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении (например, захоронение отходов); 2) деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников, включая их имущество (банковская деятельность); 3) деятельность является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю [1]. В качестве примера "слишком доходной" деятельности, что любопытно, приводится производство, хранение и оптовая продажа алкогольной продукции.
Потенциальная опасность деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции для неопределенного числа лиц, конечно же, не ставится под сомнение. Однако, вводя лицензирование соответствующих видов деятельности, законодатель руководствовался не только соображениями безопасности населения. Чем же еще? Ответ станет очевидным, если проанализировать нормы Закона об алкоголе, касающиеся лицензирования на предмет направленности. Данные нормы можно условно разделить на две группы: 1) нормы, направленные на охрану здоровья граждан и окружающей среды (охранительная направленность); 2) нормы, направленные на обеспечение налоговых поступлений и учета производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, который также имеет своей конечной целью повышение собираемости налогов (фискальная направленность). К первой группе можно отнести, например, норму пп. 6 п. 1 ст. 19, устанавливающую обязанность соискателя представить заключение специально уполномоченных государственных органов о соответствии производственных и складских помещений организации санитарно-эпидемиологическим, противопожарным, экологическим нормам и требованиям; или же положение абз. 12 п. 1 ст. 20 о том, что отсутствие технологического оборудования, позволяющего полностью перерабатывать и (или) утилизировать барду (основной отход спиртового производства) на очистных сооружениях (для организаций, осуществляющих производство этилового спирта) является основанием для приостановления лицензии. Примерами норм фискальной направленности могут служить требование об отсутствии налоговой задолженности, предъявляемое к соискателю пп. 5 п. 1 ст. 19, или закрепленная в абзаце 20 п. 3 ст. 20 возможность аннулирования лицензии в случае поставки этилового спирта, в том числе денатурата, потребителям, не имеющим уведомлений. В главе III Закона об алкоголе, посвященной лицензированию, половина норм имеет фискальную направленность. Подобная ситуация, на наш взгляд, является пережитком 1990-х гг. В то время государство, впервые за 70 лет столкнувшееся с явлением предпринимательства, пыталось обеспечить налоговые поступления всеми возможными средствами. Первоначально лицензирование выступало в качестве средства обеспечения государственной алкогольной монополии. Лицензирующим органом же была Федеральная служба России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию. Позже, отказавшись от попытки ввести монополию, государство направило все усилия на борьбу с уклонением от уплаты налогов на алкогольном рынке. Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1996 г. N 127 было утверждено Положение о лицензировании деятельности по производству, хранению и оптовой реализации спирта этилового, изготовленного из всех видов сырья, закрепившее возможность приостановления и аннулирования лицензии в случаях злостной неуплаты налогов и осуществления расчетов наличными денежными средствами между предприятиями сверх установленного в РФ предельного размера таких расчетов для платежа по одной сделке по представлению органов Госналогслужбы России. Однако лицензирующим органом по-прежнему являлась Федеральная служба России по обеспечению государственной монополии. Постановлением Правительства РФ от 9 августа 1996 г. N 946 были созданы постоянно действующие налоговые посты на организациях, производящих спирт этиловый из пищевого сырья [2]. Сращение лицензирования и налогообложения продолжилось с принятием Постановления Правительства РФ от 9 июля 1998 г. N 727. Постановление называло лицензирующим органом Госналогслужбу России. Далее был принят Федеральный закон от 07.01.1999 N 18-ФЗ, изложивший Закон об алкоголе в качественно новой редакции. Так в тексте Закона появилась глава III "Лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". В результате налогообложение и лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта стали осуществляться в неразрывной взаимосвязи. Совмещение одним органом полномочий по лицензированию и администрированию налогов привело к злоупотреблениям нормой статьи 20 Закона об алкоголе, устанавливающей возможность приостановления лицензии в случае невыполнения организацией предписаний лицензирующего органа. В итоге приостановление лицензии стало применяться как санкция за невыполнение предписаний об устранении налоговых правонарушений. Предполагалось, что наделение налоговых органов полномочиями по лицензированию даст им мощный рычаг для воздействия на производителей и повысит собираемость акцизов.
На наш взгляд, подобные меры не вполне соответствуют идеям рынка и правового государства. Лицензирование предпринимательской деятельности принято рассматривать как реализацию части 3 статьи 55 Конституции РФ, закрепляющей положение о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [3]. Из смысла части 3 статьи 55 Конституции РФ следует, что любое ограничение прав и свобод человека и гражданина должно соответствовать конституционно значимым целям, закрепленным в этой статье, которые носят исчерпывающий характер. К ним относятся: защита основ конституционного строя; защита нравственности; защита здоровья; защита прав и законных интересов других лиц; обеспечение обороны страны; обеспечение безопасности государства. Указанный вывод подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной им в Постановлении от 13 июня 1996 г. N 14-П: "...Государство, даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению правом... должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные целями меры". Этот принцип соразмерного ограничения прав и свобод, закрепленный в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, означает, что публичные интересы, перечисленные в данной конституционной норме, могут оправдать ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям. Как мы видим, среди перечисленных целей отсутствует "пополнение казны" или любая другая формулировка фискального интереса государства. Таким образом, ситуация, сложившаяся в сфере регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, когда через лицензирование этот самый фискальный интерес и обеспечивается, на наш взгляд, противоречит Конституции РФ. На сегодняшний день ФНС более не занимается лицензированием. Указом Президента РФ от 31 декабря 2008 г. N 1883 была создана Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (далее - Росалкогольрегулирование). Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 N 154 было утверждено Положение о Федеральной службе, наделившее ее полномочиями по лицензированию соответствующих видов деятельности. С 1 января 2010 года ФНС России окончательно утратила данные полномочия. Полагаем, что создание специально уполномоченного федерального органа власти, не входящего в структуру Минфина, следует рассматривать как примету наметившейся тенденции к отделению налогообложения от лицензирования в алкогольной сфере.
С созданием Росалкогольрегулирования стали невозможными некоторые злоупотребления нормами Закона, имевшие место ранее. В соответствии со статьей 20 Закона действие лицензии может быть приостановлено решением лицензирующего органа в случае невыполнения организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии. Расширительно толковав норму пункта 1 статьи 19 Закона, в соответствии с которой одним из обязательных условий выдачи лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции является отсутствие просроченной задолженности по уплате налогов и сборов, ФНС нередко приостанавливало действие лицензий [4]. На сегодняшний день повторение подобных прецедентов стало невозможным в принципе. Противное бы противоречило статье 10 НК РФ, не предусматривающей федерального органа по регулированию алкогольного рынка в качестве участника налоговый отношений. Таким образом, мы можем констатировать, что некоторые нормы Закона об алкоголе становятся анахронизмами. Полагаем, что государству следует выбрать курс на дальнейшую дефискализацию лицензирования деятельности на алкогольном рынке. Недопустимо превращать лицензирование в инструмент взимания налогов и возлагать на налоговые органы не свойственные им функции. Подмена налоговой ответственности приостановлением и аннулированием лицензии является нарушением положений главы 15 НК РФ и неконституционным ограничением права на занятие предпринимательской деятельностью. Объявление той или иной деятельности "слишком прибыльной" антирыночно по своей сути. В целях приведения Закона об алкоголе в соответствие с Конституцией и идеями правового государства предлагается полностью исключить из него все положения, так или иначе, ставящие получение и действие лицензии в зависимость от уплаты налогов. Это в том числе касается норм, устанавливающих зависимость действия лицензии от контроля за объемами производства и оборота спирта, который своей конечной целью имеет то же налогообложение. Государство, безусловно, не должно отказываться от своего фискального интереса. Однако он не должен обеспечиваться за счет конституционных издержек. Налоговый контроль, грамотное распределение налогового бремени, рыночные средства обеспечения уплаты косвенных налогов - вот направления формирования фискального инструментария. Лицензирование же как вид государственного контроля должно преследовать иные цели.
Литература
1. См.: Олейник О. М. Лицензирование отдельных видов деятельности в российском праве // Закон. 2000. N 1.
2. Постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 30 января 2008 г. N 40.
3. См., например: Титова Е. В. (Елена Викторовна). Конституционные основы лицензирования отдельных видов деятельности в Российской Федерации. Дис. ... к. ю.н. Челябинск, 2002; Комментарий к ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" / Под ред. А. Н. Ткача. М.: Юстицинформ, 2003.
4. См., например: решение Арбитражного суда г. Москвы по делу N А40-10940/06-106-109, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2006 года по делу N 09АП-4092/2006-АК, Постановление ФАС Московского округа от 19 января 2006 года по делу N КА-А40/13652-05; и т. д.
Название документа