Современные особенности регламентирования деятельности Росжелдора

(Васильев Ф. П., Духно Н. А.) ("Транспортное право", 2010, N 4) Текст документа

СОВРЕМЕННЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОСЖЕЛДОРА

Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, Н. А. ДУХНО

Васильев Ф. П., ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент.

Духно Н. А., директор Юридического института МИИТ (Минтранс), доктор юридических наук, профессор.

Регламентирование деятельности определенных подразделений и служб по отдельным направлениям необходимо в целях повышения качества оказываемых государственных услуг и исполнения на высоком профессиональном уровне государственных функций, усиления контроля за работниками Росжелдора. Регламенты способствуют также сокращению времени проведения различных процедур по предоставлению любых государственных услуг, экономичному использованию финансово-материальных ресурсов, развитию комплексного подхода к процессу исполнения государственных функций, ликвидации излишнего бюрократизма в сфере управления, экономичному использованию сил и средств территориальных органов Росжелдора <1>. -------------------------------- <1> Например, Ф. П. Васильевым в октябре 2009 г. разработан аналитический обзор "Проблемные аспекты регламентирования деятельности органов внутренних дел на современном этапе", выводы которого также способствовали изданию данного учебного пособия.

В целях разработки учебного пособия авторами было проведено предварительное анкетирование ряда сотрудников Минтранса, Росжелдора и ОВД и других государственных органов и проанализированы свыше 500 административных регламентов Минтранса, Минздравсоцразвития и Минобрнауки России, МВД России <2> и Росжелдора <3> и др., а также различные распоряжения, документы, регламентирующие деятельность ОАО РЖД. -------------------------------- <2> Анкетирование проведено при содействии ОИД, ДКО и ДООП, а также руководства Академии управления МВД России, ВАКа и 2-го, 3-го, 4-го факультетов и научных сотрудников Научного центра Академии управления. <3> Так, авторами в целях получения подлинной информации регламентирования деятельности Росжелдора и др. государственных органов разработаны опросные анкеты, которые опубликованы в журналах: "Транспортное право" (2009. N 3. С. 2 - 7), "Юридический мир" (2009. N 5. С. 64 - 69). Также исследуемая проблема затронута в различных научных статьях.

Проведение исследования регламентных вопросов важно не только в целях реализации требований руководства Минтранса и Минобрнауки России, Росжелдора, но и Президента и Правительства России о развитии ведомственной науки и образования, а также для обоснования необходимости введения в вузах Росжелдора (авторы считают и в др. вузах) спецкурса (дисциплины) "Регламентирование деятельности" или "Административный регламент Минтранса России" и т. д. Актуальным также является дальнейшее научное изучение данной проблематики, тем более что до настоящего времени на уровне Минтранса, Росжелдора (а также МВД России. - Прим. авт.) научные исследовательские работы по вопросам административного регламентирования проводились недостаточно. Нужно отметить, что не представляется возможным дать исчерпывающий перечень государственных функций Минтранса и Росжелдора (и ОАО РЖД), руководствуясь только положениями, законами и уставами, так как необходимо принимать во внимание конституционные, федеральные и иные законы, а также указы Президента и постановления Правительства России. Невозможно дать и сиюминутный ответ о регламентировании деятельности служб и подразделений их должностных лиц, которые должны обладать определенными полномочиями по исполнению ими тех или иных государственных функций или предоставлять государственные услуги юридическим и физическим лицам. Немаловажным аспектом необходимости регламентирования деятельности должностных лиц в системе транспортных органов управления является недопущение злоупотреблений должностными полномочиями со стороны должностных лиц субъектов управления <4>. -------------------------------- <4> В последнее время уделяется особое внимание вопросам деятельности государственных органов и различных категорий должностных лиц по проблемам соблюдения прав человека в России со стороны Уполномоченного по правам человека в РФ В. Лукина. См., например, доклад В. Лукина от 17 февраля 2009 г. (Российская газета. 2009 г. 17 апреля.), составленный на основе обобщения информации, полученной из индивидуальных и коллективных обращений граждан; бесед с гражданами в ходе их личного приема Уполномоченным и сотрудниками его аппарата; материалов инспекций мест принудительного содержания, воинских частей, закрытых территориальных образований, детских домов, психиатрических больниц и других учреждений; специальных исследований и материалов научно-практических конференций и семинаров; переписки Уполномоченного по правам человека в России с государственными органами; сообщений неправительственных правозащитных организаций; публикаций СМИ. Дополнительно также см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий". Опубликовано в "Российской газете" от 30 октября 2009 г.

Основаниями подобных взглядов являются следующие обстоятельства: во-первых, с 2000 г. Президентом и Правительством России периодически пересматривались функции и задачи Минтранса и Росжелдора; во-вторых, образованы новые структуры, с которыми следует взаимодействовать территориальным органам Росжелдора (ОАО РЖД) на основе пересмотра своих функций и задач; в-третьих, именно административные регламенты способствуют приданию прозрачности деятельности субъектов управления и их должностных лиц, а также эффективному взаимодействию населения и государственных органов; в-четвертых, в системе Росжелдора присутствуют различные службы и должностные лица, обладающие определенными государственными полномочиями, которые должны быть регламентированы; в-пятых, на уровне Минтранса России и Росжелдора в настоящее время разработаны часть административных регламентов и кроме регламентов, действующих на федеральном уровне, должны быть разработаны также регламенты для территориальных органов с учетом специфики их деятельности. Например, регламент взаимодействия территориального органа по субъекту РФ с законодательными и исполнительными органами исполнительной власти и т. д. В итоге, по мнению авторов, в настоящее время в термине "регламентирование" следует выделять три составляющие. 1. Регламентирование деятельности Минтранса и Росжелдора, понимаемое в широком смысле. Росжелдор исполняет государственные функции в соответствии с федеральными законами и указами Президента и постановлениями Правительства России, которые следует закрепить в административных регламентах (внести дополнения в действующие регламенты). 2. Регламентирование деятельности определенных служб (подразделений, департаментов) Росжелдора по линейным направлениям деятельности. 3. Регламентирование деятельности должностных лиц, являющихся непосредственными исполнителями. Притом не следует смешивать данный вид регламентов с должностными регламентами сотрудников Росжелдора, которые разрабатываются их непосредственными руководителями и утверждаются ими, так как должностные регламенты выступают в качестве внутреннего нормативного акта и не подвергается экспертизе и госрегистрации. В целях всестороннего изучения вышеуказанных проблем в Юридическом институте МИИТ при взаимодействии с Научным центром Академии управления МВД России разработана анкета для опроса сотрудников ОВД, Росжелдора, Минюста России и др. В анкетировании в период с апреля 2009 г. по январь 2010 г. приняли участие свыше 1,5 тыс. человек (сотрудников ОВД, Минюста России, Росжелдора и др.) из числа среднего, старшего и высшего руководящего состава, в частности <5>: -------------------------------- <5> В целях всестороннего проведения анализа действующих административных регламентов тех или иных федеральных органов исполнительной власти автором опубликован дополнительно анкетный опрос в ежемесячном федеральном журнале "Юридический мир" (более подробно см.: Васильев Ф. П., Майдыков А. А. Регламентирование правовой и организационной деятельности Минюста России // Юридический мир. 2009. N 5(149). С. 64 - 69. В настоящее время продолжается работа по проведению анализа поступающих ответов читателей.

- сотрудники центрального аппарата МВД России; - лица, обучающиеся на 4-м факультете Академии управления МВД России (очная форма обучения после прохождения учебной практики - выпускники 2009 г.) и Юридического института МИИТа; - обучающиеся по заочной форме обучения (4-й курс) - должностные лица различных уровней; - лица, проходящие высшие академические курсы в Академии управления МВД России: руководители криминальной милиции (КМ) региональных и межрегиональных территориальных ОВД; руководители МОБ ОВД по субъектам Федерации; должностные лица штабных аппаратов межрегиональных и региональных ОВД по субъектам РФ. А также получено свыше 400 ответов от читателей журналов "Юридический мир" и "Транспортное право", различных категорий работников, государственных органов и учреждений (отзывы на анкеты продолжают поступать). Преобладают представители правоохранительных органов. Проведенный анализ результатов анкетирования свидетельствует о необходимости активизации как научно-исследовательской, так и практической работы по развитию и совершенствованию регламентирования деятельности должностных лиц в системе Минтранса России, Росжелдора, МВД и Минюста и ФСИН России и т. д. В частности: - свыше 82% опрошенных согласны с точкой зрения о необходимости разработки совместных регламентов с ФСНК, ФСБ, ФСИН России; - более 60% опрошенных не знают: о Регламенте МВД и ФСБ России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством РФ государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких; о Регламенте МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством РФ проведения государственной дактилоскопической регистрации. По мнению авторов анкеты, это происходит по причине имеющихся недостатков в тематических планах служебной подготовки в государственных учреждениях; - 98% опрошенных (представители ОВД РФ) согласны с утверждением о недостаточном количестве разработанных административных регламентов в системе МВД России; - 73% отмечают, что необходима разработка регламентов для вневедомственной охраны при ОВД (охрана объектов, инспектирования и обследования объектов), лицензионно-разрешительной службы, по вопросам разрешения заявлений и обращений граждан ОВД РФ, в том числе для ГИБДД (с данным органом взаимодействуют также Минтранс России, Росжелдор, ведомственная (ФГУП) охрана и др.); - 67% утверждают, что необходима разработка регламентов на уровне субъектов РФ по вопросам взаимодействия с местными органами исполнительной власти. Притом данный пункт научным персоналом и авторами Юридического института МИИТа, ФСИН (Майдыков А. А.), Научным центром Академии управления МВД России не предлагался; - 88% считают, что регламенты нужны обязательно; - 99% согласны с утверждением, что регламент способствует недопущению коррупции в государственных и иных органах (прежде всего в правоохранительных органах и судебной власти); - 77% отмечают недостаточное информирование о регламентах; - 67% отмечают наличие действующих приказов, которые устарели и требуют пересмотра; - только 23% респондентов не знают о наличии регламентов; - 88% одобрили предложение о введении дисциплины (спецкурса) "Регламентирование деятельности - Минтранса России, МВД России, Росжелдора и т. д." (Росжелдор - 78%; ФСИН - 77%, инициатива к. ю.н. А. А. Майдыкова - ФСИН) и др. в образовательных учреждениях системы Минтранса и МВД России, ФТСК и МЧС России и др. Для этого в дальнейшем в системе Минтранса и МВД России, а также Минюста и ФСИН, МЧС, ФТС России и прочих государственных органах необходимо проведение научных исследований, посвященных проблемам регламентирования деятельности должностных лиц (государственного органа) по различным направлениям. Опрос показал, что свыше 55% анкетируемых (прежде всего средний и старший руководящий состав) отмечают недостаточность совместных административных регламентов различных министерств <6>. -------------------------------- <6> В частности, в системе ОВД РФ анкетирование проводилось под руководством Ф. Васильева при участии сотрудников Научного центра Академии управления МВД России (начальника отдела кандидата социологических наук О. Ю. Коневской, ст. научного сотрудника кандидата юридических наук Г. М. Куркиной) при взаимодействии с ДКО МВД России (канд. пед. наук. В. Л. Кубышко) и ОИД МВД России (А. Н. Бударин), а также в проведении опроса оказали содействие должностные лица Академии управления МВД России: начальник 1-го факультета А. А. Победа и начальник 4-го факультета В. Г. Северин и др. По вопросам регламентирования деятельности Минюста России и ФСИН с участием к. ю.н. А. А. Майдыкова и т. д.

Существенный интерес представляют мнения свыше 60% анкетируемых (руководители подразделений Минтранса, Росжелдора, МВД, ФТС и ФНС России и др.), которые считают устаревшими нормы приказов различных ведомств. Следует отметить, что правовые акты, регламентирующие деятельность Росжелдора по исполнению государственных функций и по предоставлению государственных услуг юридическим и физическим лицам, должны разрабатываться с учетом методических рекомендаций, одобренных Правительственной комиссией по проведению административной реформы (утверждена Постановлением Правительства России от 31 июля 2003 г. N 451 <7>). И обеспечение деятельности Комиссии в части формирования и развития нормативных правовых и методологических основ электронного правительства, разработки требований к административным регламентам в части исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в электронном виде осуществляется Минэкономразвития России (см. распоряжение Правительства России от 6 мая 2008 г. N 632-р). -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248, 5 августа 2009 г. N 636, 24 декабря 2009 г. N 1086).

На их основе в федеральных министерствах, агентствах и службах должны быть разработаны и введены собственные регламенты. Кроме того, в п. 15 Указа Президента России от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <8> говорится, что федеральные министры вправе: давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом <9>. -------------------------------- <8> В ред. Указа Президента России от 30 мая 2008 г. N 863, с изменениями и дополнениями на 28 февраля 2009 г. <9> Дополнительно см.: Указ Президента России от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 173; 2006. N 13. Ст. 1360).

Этими полномочиями и обязанностями обладает также и Министр транспорта России, чьи основные полномочия, так же как и полномочия Минтранса России, устанавливаются: указами Президента России; постановлениями Правительства России; федеральными законами и иными нормативными правовыми актами <10>. -------------------------------- <10> Необходимо отметить и то, что ФКЗ от 29 января 2010 г. N 1-ФКЗ "О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", внесены в ФКЗ от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2004. N 45. Ст. 4376; 2007. N 10. Ст. 1147) существенные изменения. В частности, статья 6 дополнена ч. 2 и внесен абзац 3 в ст. 11 (ст. 1 ФКЗ). В дальнейшем в соответствии с указами Президента России заместители Председателя Правительства России и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента России в федеральных округах. А также замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных ФКЗ, федеральными законами и указами Президента России. Опубликован в "Российской газете" от 1 февраля 2010 г., вступил в силу с 1 февраля 2010 г.

Для обеспечения их реализации Минтранс России в последующих издаваемых регламентах определяет порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам. Административные регламенты направлены также на недопущение различных разногласий. Регламенты для исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг конкретизируют полномочия исполнителей, т. е. устанавливают свод правил, конкретных участников административного правоотношения. Уже появились первые нормативно-методические материалы для проведения этой работы. Так, Правительством России издано Постановление от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов", а также действует план-график их разработки и обсуждения в Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Критерием первоочередности разработки регламентов являются массовость исполнения функции или предоставления услуги, влияние на деятельность субъектов предпринимательства, социальная значимость, типовой характер. Имеются в виду оформление и выдача документов о юридически значимых действиях, ведение реестров, регистров, кадастров, работа с обращениями граждан, лицензирование, выдача разрешений и т. п. Кроме того, в соответствии с Приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 "Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <11> устанавливаются единые правила для всех субъектов управления. По общеустановленным правилам административный регламент может быть издан как одним государственным органом, так и совместно с несколькими ФОИВ, а также иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими. При этом он будет считаться изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких ФОИВ и иных органов (организаций). Согласование нормативного правового акта является обязательным, если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других ФОИВ, иных органов и организаций. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. В итоге проведенный краткий анализ опубликованных регламентов Росжелдора и результаты анкетирования позволяют утверждать о том, что, по существу, издано недостаточное количество регламентов, в том числе совместных. -------------------------------- <11> Бюллетень Минюста России. 1999. N 10.

Принципиально важным является проведение научно-теоретического анализа деятельности Росжелдора по вопросам регламентирования определенных направлений. В настоящее время продолжается данная работа по разрешению проблем регламентирования всех федеральных органов. В учебном пособии будут даны определенные рекомендации по совершенствованию регламентирования деятельности соответствующих отраслевых служб и должностных лиц Росжелдора других министерств России. Учебное пособие будет способствовать выработке единой государственной политики по вопросам регламентирования в сфере транспортной и иной безопасности <12>. -------------------------------- <12> Разработка указанных проблем ведется Научным центром Академии управления МВД России с октября 2008 г. под руководством автора. При том все министерства и федеральные органы исполнительной власти, акционерные общества при издании своих регламентов обязаны учитывать все ФЗ и документы Правительства России - технические и иные регламенты.

В настоящее время, с учетом предъявляемых требований со стороны Президента и Правительства России, следует провести научный и теоретический анализ изданных управленческих документов Росжелдора. Основанием является то, что деятельность субъектов управления и их должностных лиц должна регулироваться соответствующими регламентами. Кроме того, законодательными органами изданы законы, реализация которых возможна путем изменения деятельности государственных и иных органов. Так, ст. 9 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" устанавливает, что: доступ к информации обеспечивается в пределах полномочий государственных органов и местного самоуправления; государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности наделяют соответствующими полномочиями должностных лиц структурных подразделений. Их права и обязанности устанавливаются регламентами, иными нормативными правовыми актами. Вместе с тем в Постановлении Правительства России от 15 июня 2009 г. N 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационной телекоммуникационной сети Интернет" говорится, что ФОИВ должен: а) определить лиц, ответственных за размещение сведений о государственных услугах (функциях) в сводном реестре, и организовать получение ими сертификатов ключей подписей и средств электронной цифровой подписи; б) в течение пяти месяцев представить в уполномоченный орган по ведению информационного ресурса сводного реестра сведения о государственных услугах (функциях) для размещения их в сводном реестре. Эти и другие правила также закреплены в Концепции единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет <13>. -------------------------------- <13> Утверждена указанным Постановлением Правительства России. См.: Российская газета России. 2009. 24 июня. Дополнительно следует учитывать также Постановление Правительства России от 15 июня 2009 г. N 477 "Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти" и Правила размещения в федеральных государственных информационных системах "Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)", где в п. 16 во втором абзаце говорится, что сведения об услугах (функциях), предоставление (исполнение) которых регламентируется утвержденными нормативными правовыми актами в форме административных регламентов, проверяются в течение семи календарных дней со дня их предоставления, в остальных случаях - в течение 15 календарных дней. Опубликовано 24 июня 2009 г. Вступил в силу с 2 июля 2009 г.

В качестве примера следует отметить и то, что МВД России не регламентированы вопросы взаимодействия ОВД со СМИ или же, скажем, о психологической поддержке потерпевших (по тяжким и особо тяжким преступлениям). По вопросам взаимодействия со СМИ ограничились созданием ведомственной пресс-службы и утверждением положения о ней <14>. Или же данное Министерство имеет регламент взаимодействия с территориальными органами Роспотребнадзора <15>. И регламент соответствует требованиям Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в котором говорится, что те или иные проверки должны производиться в соответствии с принятыми административными регламентами <16>. -------------------------------- <14> МЧС России имеет подобный регламент. <15> См.: Приказ МВД России и Минздравсоцразвития России от 3 ноября 2006 г. N 879/746. Зарегистрировано в Минюсте России 6 декабря 2006 г. N 8565. <16> Кроме того, МВД России до настоящего времени не реализовал Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060). Нет регламентов о порядке их реализации МВД России, в том числе и территориальными ОВД РФ, а также участковыми уполномоченными милиции, т. е. лицами, обладающими правом производить прием граждан, их заявлений и сообщений.

Надо также отметить, что регламенты требуют существенных изменений и дополнений. Так, Приказом Минтранса России от 13 апреля 2009 г. N 58 установлен единый Порядок проведения аттестаций и сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Минтранса России и заместителями руководителей федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении. При этом в нормативном акте нет перечня основных нормативных правовых актов, предъявляющих особые требования к госслужащим (президентские и правительственные), в том числе по коррупции. И целесообразнее было бы издание в виде административного регламента, скажем, как в МВД России, Регламента работы аттестационной комиссии МВД России по вопросам федеральной государственной гражданской службы. В Приказе указывается, что исполнение государственной функции осуществляется в соответствии с федеральными законами. Но при этом в нем отсутствуют требования указов Президента России: - от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" <17>; -------------------------------- <17> Российская газета. 2009. 20 мая.

- от 18 мая 2009 г. N 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" <18>; -------------------------------- <18> Там же.

- от 18 мая 2009 г. N 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей, на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования" <19>; -------------------------------- <19> Там же.

- Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента России от 18 мая 2009 г. N 559 <20>; -------------------------------- <20> Там же.

- Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента России от 18 мая 2009 г. N 558 <21>. -------------------------------- <21> Там же.

Регламентирование деятельности Росжелдора является значимым процессом, так как Минтранс и Росжелдор выступают основными ФОИВ в области предоставления транспортных услуг для всех участников правоотношения. При этом, имея в своем ведении значительное количество (большее, чем другие министерства) различного уровня подчиненных территориальных органов, им следует иметь оптимальное количество регламентов. В связи с вышеизложенным необходимо: во-первых, разработать административные регламенты не только непосредственно для министерства, но и для территориальных органов (они фактически отсутствуют). Это необходимо прежде всего для придания прозрачности деятельности не только самого министерства, но и департаментов и других служб, находящихся в его ведении; во-вторых, издать административные регламенты, непосредственно регулирующие деятельность служб и их должностных лиц, входящих в ведение Минтранса России, Росжелдора. Притом данные регламенты должны издаваться с учетом указов Президента и постановлений Правительства России, а также иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность соответствующего субъекта, в частности, по вопросам транспортной безопасности или исполнения государственных функций по выдаче документов <22>, и т. д.; -------------------------------- <22> Так, ФСБ России издан Административный регламент ФСБ России по предоставлению государственной услуги по организации исполнения запросов по архивным документам. См.: Приказ ФСБ России от 10 марта 2009 г. N 90. Зарегистрировано в Минюсте России 16 апреля 2009 г. N 13767.

в-третьих, Минтрансу России (Росжелдору) следует разработать административные регламенты как по вопросам взаимодействия с другими министерствами, так и по вопросам взаимодействия подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) между собой, кроме того, необходимо издать совместные административные регламенты, обеспечивающие взаимодействие служб с МВД России, с другими ФОИВ. Для реализации подобных мер требуется проведение дополнительных научных исследований на предмет выяснения потребностей в регламентах по тем или иным направлениям деятельности Минтранса и Росжелдора. С учетом актуальности предстоит решить также ряд существенных вопросов, касающихся деятельности Минтранса России и Росжелдора, а именно: конкретизировать функции и задачи Росжелдора, возложенные Президентом и Правительством России, отменяя изданные в 90-е годы нормативные акты; постоянно совершенствовать административно-юрисдикционную деятельность территориальных органов Ространснадзора посредством пересмотра выполняемых ими государственных функций и предоставления госуслуг в издаваемых Министерством регламентах; повысить качество предоставления услуг (в отношении ФГУП также) <23> по разрешению вопросов, оказываемых определенными должностными лицами служб и подразделений, в рамках действующих нормативно-правовых актов; проводить постоянное обучение должностных лиц порядку реализации действующих регламентов, строго требовать их соблюдения; рассмотреть вопросы совместного издания административных регламентов МВД России, с МЧС и Минтрансом России <24>, ФСИН и ФСНКА России и с другими федеральными органами исполнительной власти; совершенствовать работу территориальных органов по взаимодействию с местными и муниципальными органами <25>; принять соответствующие нормативно-правовые акты и учесть их при разработке административных регламентов стандартов предоставления государственных услуг и др. -------------------------------- <23> Так, в настоящее время с учетом наличия изменений в деятельности вневедомственной охраны при ОВД следует иметь также регламенты по вопросам взаимодействия вневедомственной охраны при ОВД с унитарными предприятиями "Охрана". Кроме того, вневедомственная охрана при ОВД, имея свои особые функции и задачи, также должна иметь отдельные административные регламенты и по вопросам взаимодействия с Минтрансом, Росжелдором (ведомственной охраной Минтранса России) или же с МЧС России, пожарной охраной Росжелдора и т. д. <24> В частности, Департамент транспортной милиции МВД России обеспечивает охрану общественного порядка и безопасности на пристанях, железнодорожных вокзалах, аэропортах, в поездах, но при этом пока не изданы совместные административные регламенты с Минтрансом России. <25> В том числе издание соответствующих административных регламентов.

В настоящее время к вопросам регламентирования деятельности должностных лиц по тем или иным направлениям следует подходить дифференцированно. В частности, следует рассмотреть вопросы о закреплении за определенными департаментами, ведомственными вузами обязанности по проведению научно-исследовательских работ (разработки, периодического обобщения и внесения предложений по их совершенствованию), изучения проблем и дальнейшего развития административных регламентов в системе Минтранса России. Подобный подход к вопросам регламентирования деятельности тех или иных служб будет способствовать: четкому определению функций и задач субъектов управления, а также пересмотру приказов, регламентирующих деятельность определенных служб. Так, Приказ МВД России N 900, регламентирующий деятельность УУМ, не предусматривает отдельных разделов по вопросам взаимодействия с Росжелдором, ФМС, ФСНК, ФСИН, МЧС России <26>. -------------------------------- <26> Подобный подход необходим в связи с тем, что ранее функции указанных служб были в ведении МВД России и вопросы борьбы с экстремизмом были возложены на ОВД РФ.

Подобные проблемы присутствуют и в МВД России. Так, анализ Приказа МВД России от 2 марта 2009 г. N 185 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения" позволяет утверждать, что при подготовке Регламента не учтены следующие основные нормативные правовые акты: - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; - Указ Президента России от 12 августа 2002 г. N 885 "Общие принципы служебного поведения государственных служащих". Учесть данный нормативный акт необходимо в связи с тем, что сотрудники ГИБДД пресекают противоправные действия различных категорий должностных лиц, а в названном документе присутствуют пункты, которые регулируют поведение "неприкосновенных" чиновников. Сотрудники ОВД РФ (милиции) свою служебную деятельность должны строить, не только руководствуясь регламентами, но и этим президентским Указом; - Приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. N 1138 "Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации", большинство статей которого распространяется на сотрудников ГИБДД и которыми они должны руководствоваться в период несения службы (исполнения своих должностных обязанностей) независимо от того, находятся ли они на стационарных постах (КПМ) или осуществляют патрулирование. Эти и другие факты позволяют утверждать, что на уровне Минтранса России следует продолжить работу по вопросам регламентирования деятельности Росжелдора на основе предварительного изучения всех его функций и оценки необходимости издания административных регламентов по тем или иным основным направлениям. Все проекты регламентов следует в обязательном порядке предварительно рассматривать соответствующими департаментами Минтранса и Росжелдора, НИИ (в иных случаях с привлечением научного персонала, скажем, Юридического института МИИТа). В заключение следует отметить, что чем меньше федеральные органы исполнительной власти регламентируют полномочия своих уполномоченных лиц по вопросам исполнения госфункций и предоставления госуслуг, тем больше закономерно будут расти коррупционные действия на ведомственном уровне. "Укрытие" ведомственных функций и "закрытость" не позволяют знать гражданам о значимости и проблемах данного ведомства, государственного органа. Тем самым подобные подходы могут привести к социальным разногласиям между участниками правоотношения. Когда государственный служащий в процессе разбирательства тех или иных вопросов знает о том, что лицо (правонарушитель) знает о его регламентных должностных полномочиях по данной ситуации, то он не станет вводить в заблуждение, нарушать закон, регламентные процедуры, а также должностные инструкции (регламент), ведомственные приказы, инструкции и условия контракта прохождения государственной службы.

Название документа