Проблемы правового регулирования оценочной деятельности в России

(Рутгайзер В. М.) ("Административное и муниципальное право", 2010, N 12) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОЦЕНОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

В. М. РУТГАЙЗЕР

Рутгайзер Валерий Максович, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ, Академик Российской академии естественных наук, член комитета по аудиту Совета директоров РАО "Российские железные дороги".

В статье рассмотрены проблемы правового регулирования оценочной деятельности, судебно-арбитражной практики, а также вопросы, связанные с дисциплинарной и профессиональной ответственностью оценщиков.

Ключевые слова: оценка, оценочная деятельность, оценщик, саморегулируемая организация, профессиональная деятельность, рыночная стоимость, стандарт, специалист.

The Problems of Legal Regulation of Valuation Activities in Russia V. M. Rutgayzer

The article is devoted to the problems of legal regulation of valuation activities. The author of the article also described the problems of the arbitration court practice as well as issued connected with the disciplinary and professional responsibility of valuators.

Key words: valuation, valuation activity, valuator, self-regulating organization, professional activity, market value, standard, specialist.

Оценочная деятельность в Российской Федерации регулируется Законом "Об оценочной деятельности" N 135-ФЗ. Под этой деятельностью, указано в Законе, "понимается профессиональная деятельность, направленная на установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости" (ст. 3). Упоминание о профессиональной деятельности не случайно. Это связано с тем, что ею могут заниматься только специалисты, прошедшие специальную подготовку, с одной стороны, и состоящие членами саморегулируемой профессиональной организации оценщиков - с другой.

1. Общие положения.

1.1 Оценщик может быть по закону членом только одной саморегулируемой организации. Их появление фиксируется специальной государственной структурой - Росреестром (Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии). В настоящее время перечень саморегулируемых организаций включает 9 некоммерческих объединений оценщиков. Все они входят в состав Национального совета по оценочной деятельности. Председателем этого совета является глава Сбербанка Г. О. Греф. А первый заместитель председателя - руководитель Комитета Госдумы по собственности В. С. Плескачевский. 1.2. Саморегулируемые организации оценщиков (СРО) объединяют приблизительно 17 тыс. оценщиков. Кроме того, в отдельных аудиторско-консалтинговых фирмах (как правило, крупных) оценочные работы выполняют и специалисты, не являющиеся членами СРО. Дело в том, что такие фирмы (юридические лица) должны иметь в штате не менее двух лиц, соответствующих требованиям членства в СРО (ст. 15.1). Это означает, что другим оценочным специалистам, помимо двух членов СРО, необязательно вступать в саморегулируемую структуру. Так что с учетом этого обстоятельства численность тех, кто выполняет оценочные заказы бизнеса, составляет приблизительно 2022 тыс. человек. 1.3. Одно из условий оформления статуса оценщика, напрямую связанное с правоохранительной системой, заключается в том, что для этого претендент должен представить "справку об отсутствии неснятой или непогашенной судимости за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления" (135-ФЗ, ст. 24). Такого рода справки выдаются соответствующими учреждениями при территориальных управлениях внутренних дел. Например, в г. Москве функционируют зональные структуры Главного информационно-аналитического центра МВД России, ГУВД по г. Москве и ГУВД по Московской области. В выдаваемой ими справке сказано, что такой Центр "сведениями о судимости (имярек) на территории РФ не располагает". Такую справку любому претенденту подписывает заместитель начальника зонального информационно-аналитического центра. Ее он может получить только лично. Правда, возможно использование и доверенности другому лицу, заверенной нотариусом. 1.4. Основанием для отказа в принятии в члены СРО может быть ранее состоявшееся исключение претендента из членов саморегулируемой организации оценщиков за нарушение требований 135-ФЗ и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, в том числе и федеральных стандартов оценки. Оформить новое членство возможно только в том случае, если с даты исключения прошло не менее 3-х лет (ст. 24). Правда, исключение лица из членов СРО может быть обжаловано им в арбитражном суде.

2. Арбитражно-процессуальный опыт

2.1. Со времени организации первых СРО прошло уже несколько лет. Уже зафиксированы исключения из отдельных организаций оценщиков. Как правило, исключенные не обращаются в арбитражный суд. Но тем не менее уже накоплен небольшой, правда, опыт обжалования решений об исключении. Он свидетельствует о том, что арбитражные суды еще ни разу не приняли решение в пользу истцов, исключенных из СРО. Почему? Рассмотрим эту проблему на примере конкретного дела об исключении одного члена из СРО "Ассоциация российских магистров оценки". 2.2. Фактически дела об исключении отдельных лиц из членов СРО являются пока единственной сферой их соприкосновения с арбитражными судами. Других дел они еще не рассматривали. В первой декаде ноября 2010 г. Арбитражный суд г. Москвы принял такое решение (дело N А 40-74971/1022-660): "В иске Савинова Виталия Максимовича <1> к некоммерческому партнерству "Саморегулируемая организация российских магистров оценки" (НП "АРМО") о признании недействительным решения президиума НП "АРМО", оформленного протоколом от 04.06.2010 N 17-10, об удовлетворении рекомендации Дисциплинарного комитета НП "АРМО" и исключении Савинова В. М. из членов НП "АРМО" отказать. -------------------------------- <1> Фамилия истца изменена. Все остальные атрибуты дела абсолютно реальны.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд". Это решение было подписано судьей С. В. Гончаренко. 2.3. Как сказано в Решении, в обоснование заявленных требований истец пояснил, что обжалуемое решение является незаконным и нарушает права истца. "Истец, - добавлено в решении, - пояснил, что, по его мнению, была нарушена процедура рассмотрения жалоб Дисциплинарным комитетом". (Решение по делу N А 40-74971/10-22-660, с. 1, далее ссылки на этот документ приводятся в тексте.) И далее: "оспариваемое решение, по мнению суда, не создает истцу каких-либо препятствий при осуществлении им. оценочной и иной экономической деятельности" (с. 3). Однако в силу требований 135-ФЗ исключенный член СРО не имеет права вступления в новую профессиональную организацию оценщиков в течение 3-х лет. Это означает, что устанавливается трехлетний мораторий на получение исключенным из СРО заказов на выполнение оценочных работ. Тем самым ущемляются именно материальные интересы исключенного оценщика. 2.4. Президиум НП "АРМО" принял решение об исключении Савинова В. М. на основании рекомендации Дисциплинарного комитета. Это решение "является действующим" (с. 2) и "в силу ст. 24.4 Закона (имеется в виду 135-ФЗ. - В. Р.) не подлежит оценке и проверке судом" (там же). Иными словами, Арбитражный суд г. Москвы как бы устранился от обсуждения иска по существу, фиксируя лишь соблюдение... процедур принятия решения НП "АРМО". В основе этого решения лежит представление Дисциплинарного комитета этой саморегулируемой организации оценщиков. Однако, как сказано в решении, "в компетенцию суда не входит оценка правильности и обоснованности выводов Дисциплинарного комитета" (с. 2). И далее: "...Истец не указал, какое именно его право было нарушено оспариваемым решением ответчика и какое право заявителя подлежит признанию недействительным оспариваемого решения об исключении из членов НП "АРМО". Довольно странно звучит и утверждение судьи С. В. Гончаренко о том, что "избранный заявителем способ защиты не приводит к восстановлению его субъективных прав, а материальный интерес заявителя к решению (об исключении - В. Р.) носит абстрактный характер". Почему? Потому что, по мнению суда, здесь "отсутствует неопределенность в сфере правовых интересов заявителя, устранение которой возможно в случае удовлетворения его заявленных требований. Оспариваемое решение... не препятствует деятельности заявителя..." (с. 3). На самом деле абстрактный характер носит все же не иск истца, а решение судьи. Ведь в результате этого решения истец теряет возможность заниматься профессиональной деятельностью <2>. Тем самым игнорируется его "материальный интерес", и он (истец) вынужден заниматься совсем иной деятельностью, обеспечивающей ему средства к существованию. Весьма проблематичны реальные возможности получения таких средств в ином виде деятельности. Мало кому удается сменить профессиональные занятия. Именно поэтому совершенно бездушным выглядит утверждение судьи С. В. Гончаренко о том, что решение суда "не нарушает его (истца) законные интересы в сфере предпринимательства и иной экономической деятельности" (с. 3). По существу это решение представляет запрет на профессию и на участие истца в избранном им виде профессиональной деятельности. -------------------------------- <2> Получение заказов на оценку возможно только для членов СРО. Согласно ст. 9 ФЗ-135, "основанием для проведения оценки является договор...". Этот договор можно заключить только с членом СРО (ст. 10).

2.5. Я полагаю, что запрет, хотя бы и временный (на 3 года), на определенную профессиональную деятельность - достаточно суровое наказание. И, как мне кажется, в 135-ФЗ должен быть установлен исчерпывающий список нарушений со стороны членов СРО, влекущих за собой отлучение от профессии. Иначе здесь неизбежны произвол и коррупционные действия. Например, за открыто выраженное несогласие с действиями руководства СРО его членам может грозить запрет на профессию. Ясно, что в этих условиях может складываться обстановка вседозволенности руководителей и подавления свободы волеизъявления внутри саморегулируемых организаций оценщиков. В таком случае дисциплинарные комитеты в некоторых СРО вполне могут использоваться для пресечения оппозиции внутри СРО со стороны членов, несогласных с теми или иными решениями его руководства. Нельзя превращать такие комитеты в "колотушки" для подобных оппозиционеров. 2.6. Итак, именно в Законе об оценке (ФЗ-135) должен быть представлен исчерпывающий перечень нарушений оценщиков, которые влекут за собой исключение из членов СРО. Это во-первых. Во-вторых, каждый оспариваемый оценщиком случай исключения из СРО должен подлежать утверждению Национальным советом по оценочной деятельности (НСОД). Уж слишком суровое наказание - отлучение от профессии на 3 года. Решение по такому вопросу должно быть всесторонне взвешенным. И оно не должно применяться к тем, кто отстаивает свое мнение относительно правомерности тех или иных действий руководства отдельных СРО. В-третьих, нельзя исключать и возможности обращения в арбитражный суд членов СРО, несогласных с подтвержденным НСОД решением СРО об исключении отдельных его членов. Но в этом случае такой "несогласный" будет оспаривать решение не руководства СРО, а коллегиального органа всех оценщиков - НСОД. 2.7. Думаю, что такая ступенчатая процедура исключения отдельных членов СРО ограничит произвол и коррупцию в принятии решений по этому вопросу, затрагивающему жизненные интересы оценщиков. Полагаю, что количество дел, по которым приняты окончательные решения НСОД об исключении оценщика из какой-либо СРО, будет незначительным. И эти решения будут достаточно объективными. Сейчас они во многом носят карательный характер по отношению к отдельным членам СРО, открыто выражающим свое недовольство действиями его руководства.

3. Как сделать так, чтобы компенсационные фонды СРО работали и на оценщиков?

3.1. Одна из новаций законодательства об оценочной деятельности, появившаяся в рамках механизма саморегулирования, определяет условия формирования так называемого компенсационного фонда. "Компенсационным фондом саморегулируемой организации оценщиков... является особое имущество, принадлежащее... организации на праве собственности и первоначально формируемое исключительно в денежной форме за счет обязательных взносов ее членов" (ст. 24.8). Иными словами, взносы в компенсационные фонды (КФ) являются обязательными для любого члена СРО. 3.2. В Законе РФ "Об оценочной деятельности" сказано и то, что за счет КФ погашаются требования возмещения ущерба для заказчика оценочного отчета и третьих лиц. Ответственность за такой ущерб как бы солидарно несут все оценщики, входящие в СРО. Основанием для обращения взыскания на КФ "считается установленный решением арбитражного суда или признанный страховщиком факт наступления страхового случая по договору обязательного страхования ответственности" (ст. 24.8). Заметим, что "факт наступления страхового случая", требующий использования ресурсов КФ, возникает тогда и только тогда, когда средств обязательного страхования индивидуальной ответственности оценщика недостаточно (или оценщик отказался удовлетворить требование заказчика или третьего лица). В этом случае нужно ориентироваться на условия коллективной, можно сказать, "цеховой" ответственности всех оценщиков за ущерб причиненный одним из них. Тем самым вступает в действие правило "обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации оценщиков перед... заказчиком..." (ст. 24.6). В таком случае используется не только страховая сумма, размер которой "не может быть менее чем триста тысяч рублей", но и средства компенсационного фонда СРО. В КФ ее каждым членом "должен быть внесен обязательный взнос в размере не менее чем тридцать тысяч рублей" (там же). 3.3. Внесенный оценщиком взнос в КФ его СРО как бы привязывает его к данной организации. Даже если он добровольно прекращает членство в ней, он не может никак претендовать на возврат ранее внесенного взноса в КФ. Этот взнос (30 тыс. руб.) становится собственностью СРО. Отсюда незаинтересованность отдельных оценщиков в пересмотре их прежнего выбора подходящей СРО. Однажды сделанный выбор можно изменить только при условии нового платежа в 30 тыс. руб. в КФ новой СРО. И так всякий раз перемена членства возможна только при перечислении этой суммы. Естественно, это определяет иммобильность оценщиков. А карательные меры отдельных руководителей по отношению к несогласным с их действиями членам СРО нередко мешают формированию демократической атмосферы саморегулирования. Уйти из опостылевшего СРО, конечно, можно, но задорого. А кому захочется платить заново 30 тыс. рублей? Мне кажется, безвозвратная передача денег в КФ мешает переходу оценщиков в удобные для него новые СРО. Складывается своеобразное "крепостное право", освященное требованием Закона об оценке. Есть разные предложения относительно смягчения жесткого требования безвозвратности взносов в КФ СРО. Одно из них - это объединение всех или большей части средств этих фондов в единой сумме, принадлежащей НСОД. Тогда возникнут возможности перехода из одной СРО в другую, тем более что некоторые из них в будущем будут носить все более специализированный характер, соответствуя новым профессиональным интересам оценщиков (пример - кадастровые СРО). Появятся и новые территориальные СРО, в которых теперь сподручнее находиться тем, кто когда-то вступил в "московские" СРО. 3.4. Само по себе создание КФ возможно. Но вот какая незадача - такие фонды существуют уже больше 4-х лет. А не было еще ни одного случая использования средств какого-либо КФ для возмещения ущерба, причиненного конкретным оценщиком заказчику или третьим лицам. Выходит, огромные средства компенсационных фондов были накоплены как бы "на вырост". Но все дело в том, что средствами КФ сами СРО пользоваться не могут. Для них эти средства недоступны. Тогда почему за "омертвленные" средства КФ сами СРО должны платить "живыми" деньгами, из собираемых взносов своих членов? Дело в том, что средствами КФ распоряжаются управляющие компании. В случае их успешной работы средства этого фонда могут возрастать. Такой прирост средств, формально принадлежащих СРО, должен облагаться налогом. Отсюда и незаинтересованность самих СРО в стимулировании эффективного управления средствами их фондов. Чем выше прирост, тем больше нужно платить налогов "живыми" деньгами. 3.5. Думаю, что централизация КФ всех СРО под эгидой НСОД поможет найти разумный выход из этой тупиковой ситуации с использованием этих фондов. Но одной только централизации, однако, здесь недостаточно. На мой взгляд, в централизованном КФ нужно предусмотреть возможность его использования на условиях эндаунмента <3>. Эти условия предполагают сохранение основной суммы эндаунмента и использование в заранее обозначенных целях только прироста этой суммы. Основная сумма сохраняется прежней. Как следует использовать этот прирост? -------------------------------- <3> Endownment (эндаунмент) - это "сумма денег.., доход от которой используется для постоянного финансирования научной, просветительской, благотворительной деятельности" (Б. Г. Федотов. Новый англо-русский банковский и экономический словарь. Спб. - М., 2004. С. 240). В терминологическом словаре "Бизнес-менеджмент" эндаунмент (endownment) объясняется как "обеспечение постоянных доходов.., нечто, переданное в дар какой-либо организации; обычно с особо оговоренной целью" (Словарь "Бизнес-менеджмент" / Под ред. Дж. Розенберга. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 142).

Прежде всего из этого прироста часть денег должна быть выплачена в виде налогов на увеличивающуюся стоимость имущества. Тогда текущие поступления от членов СРО не будут использоваться для погашения налоговых обязательств. Часть средств может быть направлена на увеличение размеров централизованного КФ. Какая часть? - Это должен решать попечительский совет; он должен быть создан при НСОД. Я полагаю, что прирост денежных средств централизованного КФ может быть использован по решению попечительского совета для финансирования научно-исследовательских проектов и издания в интересах оценщиков специализированной литературы, в том числе и переводной <4>. Возможны и иные, пока недоступные оценщикам направления использования прироста денежных средств эндаунмента - централизованного КФ. -------------------------------- <4> Как правило, оценочные фирмы относятся к разряду малого и среднего бизнеса. Упорядочение условий использования компенсационных фондов в интересах оценщиков. Это, по существу, означает снижение нагрузки на доходы оценщиков в части отчислений в СРО. Кто же из них откажется получить пользу от ранее внесенных взносов в КФ?

Уверен, если удастся "открыть кассу" централизованного КФ, то появятся следующие принципиально новые возможности саморегулирования: 1. Оценщики смогут по их желанию переходить из одной СРО в другую; у них появится возможность "голосовать ногами" против неэффективного руководства; исчезнет феномен "крепостного права"; 2. Налоговые выплаты за прирост стоимости имущества КФ будут происходить за счет самого этого прироста; 3. Оплата услуг управляющей компании будет также обеспечиваться за счет прироста средств эндаунмента; 4. НСОД как хранитель эндаунмента (совокупного компенсационного фонда) будет заинтересован в увеличении прироста стоимости самого эндаунмента; сейчас же для любой СРО по имуществу безразлично то, насколько увеличивается стоимость ее КФ; этот прирост в рамках моих предложений будет выгоден не только НСОД и нанятой им управляющей компании (может быть, их будет несколько), но и государству (чем больше прирост стоимости, тем значительнее налоговые поступления); 5. Эффективное использование прироста средств централизованного КФ обеспечит попечительский совет при НСОД, представляющий интересы всех СРО; 6. И наконец, самое важное: НСОД получит определенные возможности финансирования научно-исследовательских и издательских проектов (сейчас нет средств для этого); в перспективе возможно наладить издание профессионального журнала оценщиков. Теперь остается назвать возможную сумму прироста денежных средств эндаунмента - централизованного КФ. По моим оценкам, сейчас общая сумма КФ СРО составляет 450 - 500 млн. руб. Возможен ежегодный прирост в пределах 45 - 60 млн. руб. (после погашения налогов). Это значит, что примерно 40 млн. руб. ежегодно можно было бы расходовать на осуществление отдельных проектов по линии НСОД <5>. Но наверное, важнее всего то, что взносы в КФ со стороны оценщиков, которые они рассматривают как неизбежные, но пока совершенно бесполезные, станут источником удовлетворения действительно общих потребностей оценочного сообщества. Сейчас компенсационные фонды представляются оценщикам как достижение победы законодательства над здравым смыслом. Зачем нужен механизм КФ, если к нему еще ни разу не прибегали? -------------------------------- <5> Сегодняшняя конъюнктура финансовых рынков позволяет рассчитывать на примерно такую результативность эндаунмента - единого компенсационного фонда под эгидой НСОД. Вполне возможно, что приведенные цифры представляют оптимистический вариант его функционирования. Но и пессимистический вариант не так уж незначителен с точки зрения достижения выдвинутых перед общим КФ целей.

Может быть, в будущем КФ понадобится именно в тех целях, которые приписаны ему Законом об оценке. Этого я вовсе не исключаю <6>. Но есть и другие цели, в достижении которых заинтересовано все сообщество оценщиков. Без ущерба для исходного назначения компенсационных фондов, обозначенного в указанном Законе, средства этих фондов можно будет уже сейчас использовать в общих интересах оценщиков. Наверное, новые условия КФ как эндаунмента нужно законодательно подтвердить. Произойдет это или нет? Трудно сказать. -------------------------------- <6> Полагаю, что иски к КФ возможны, учитывая, например, требования к компании "Эрнст-энд-Янг". "Она может стать первой... фирмой "большой четверки", которой придется отвечать в суде за события кризиса (начавшегося в 2008 г. - В. Р.). Прокуратура Нью-Йорка готовит обвинения... в связи с отчетностью Lehman Brothers" ("Ведомости", 21.12.2010). Речь идет об инвестбанке, вводившем в заблуждение инвесторов с помощью недостоверной отчетности, аудиторски подтвержденной компанией "Эрнст-энд-Янг". В 2002 г. "Артур Андерсен" - крупнейшая консалтинговая компания "лишилась лицензии на проведение аудита и консультационных услуг". Это было наказание "за участие в скандале с приписками в отчетности энергокомпании Enron" (там же). Правда, "не исключено, что "Эрнст-энд-Янг" постарается добиться мирового соглашения, чтобы не доводить дело до суда" (там же). Подобные иски вполне возможны и к оценочным фирмам, в том числе российским.

* * *

Представленные здесь предложения по уточнению правового поля оценочной деятельности направлены на передачу некоторых функций саморегулируемых организаций НСОД (Национальному совету по оценочной деятельности). Раньше этого нельзя было сделать - появлялись постоянно одна за другой СРО. Не было и опыта работы НСОД. Сейчас СРО окрепли. Возросло и участие НСОД в организации оценочных работ российских оценщиков. И передача от СРО некоторых функций регулирования их (оценщиков) деятельности никак не отразится на общих условиях саморегулирования. Напротив, в усилении роли НСОД, без всякого сомнения, заинтересованы сами СРО - учредители этой новой структуры. В результате осуществления предлагаемых действий сами СРО получат возможность более эффективно осуществлять предоставленные им (оценщикам) широкие полномочия саморегулирования.

Библиографический список

1. Пратт Ш. П. Стоимость капитала. Расчет и применение. М.: Квинто-Консалтинг, 2006. Научные редакторы перевода В. Рутгайзер и Ю. Школьников. 2. Мерсер К. Интегрированная теория оценки стоимости бизнеса. М.: Маросейка, 2010. Научный редактор перевода В. Рутгайзер. 3. Hitchner J. R. Financial Valuation. Application and Models. New Jersey: John Wiley & Sons, Inc., 2003. 4. Уэллс Дж. Т. Справочник по предупреждению и выявлению корпоративного мошенничества. М.: Маросейка, 2010. 5. Зак Д. М. Справедливая стоимость - соблазны манипулирования отчетностью. Новые глобальные риски и методы их выявления. М.: Маросейка, 2010. 6. Горин Е. В., Костенников М. В., Куракин А. В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования. М.: Маросейка, 2010. 7. Костенников М. В., Куракин А. В. Актуальные проблемы административного права. М.: Маросейка, 2011. 8. Хитчнер Дж. Р. Три подхода к оценке стоимости бизнеса. М.: Маросейка, 2010. 9. Кинг А. М. Справедливая стоимость - дорожная карта менеджеров, аудиторов, инвесторов и оценщиков бизнеса. М.: Маросейка, 2010. 10. Чиркова Е. Как оценить бизнес по аналогии. М.: Альпина Бизнес Букс, 2009. 11. Фрэнк Ч. Эванс, Дэвид М. Бишоп. Оценка компаний при слияниях и поглощениях. Создание стоимости в частных компаниях. 12. Valuation for M & A: Building Value in Private Companies. М.: Альпина Паблишес, 2009. 13. Рутгайзер В. М. Оценка стоимости бизнеса. М.: Маросейка, 2008.

Название документа