Меры, применяемые в рамках карантинного надзора на территории Российской империи в период с конца XVIII в. по начало XX в

(Зеленская Е. Л.) ("История государства и права", 2011, N 3) Текст документа

МЕРЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ В РАМКАХ КАРАНТИННОГО НАДЗОРА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРИОД С КОНЦА XVIII В. ПО НАЧАЛО XX В. <*>

Е. Л. ЗЕЛЕНСКАЯ

Зеленская Елена Львовна, старший преподаватель кафедры гражданского права, соискатель кафедры конституционного и административного права НОУ ВПО "Омский юридический институт".

В статье рассматривается правовое положение карантинов в Российской империи. Путем анализа нормативных правовых актов, действовавших в исследуемый период, автором раскрыты особенности организации деятельности карантинных учреждений, предупредительных противоэпидемических мероприятий, а также документального оформления санитарно-эпидемиологического состояния лиц, прибывающих на территорию России.

Ключевые слова: санитарная охрана, карантин, медицинское освидетельствование, карантинный патент, инфекционные заболевания.

In article the legal status of quarantines in Russian empire is considered. By the analysis of the normative legal acts working in the researched period, the author opens features of the organization of activity of quarantine establishments, precautionary actions against epidemic, and also documentary registration of a sanitary-epidemiologic condition of the persons staying on territory of Russia.

Key words: sanitary protection, quarantine, physical examination, the quarantine patent, infectious diseases.

Процесс организации мероприятий по недопущению заноса на территорию России опасных инфекционных заболеваний был тесно взаимосвязан со становлением и развитием морского торгового флота и международной торговли. Первоначально под карантином понималась временная изоляция заболевших инфекционным заболеванием и контактировавших с ними лиц, во избежание возникновения эпидемии. Позже термин "карантин" стал использоваться в названии санитарных пунктов, которые создавались для осмотра лиц, судов, товаров, прибывших из местности, охваченной эпидемией <1>. -------------------------------- <1> См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой [Электронный ресурс]. URL: http://www. classic. ru.

Вопросам учреждения карантинов на определенных, в том числе приграничных, территориях уделялось особое внимание в двусторонних соглашениях России с сопредельными государствами <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: Адрианопольский мирный договор между Россией и Турцией от 2 сентября 1829 г.: "Правительство обоих княжеств, по силе прав и преимуществ независимого внутреннего управления, может для охранения общественного здравия проводить цепи и учреждать карантины вдоль по Дунаю и в других внутри земли местах, где потребует того надобность, так что иностранцы, как мусульмане, так и христиане, при въезде в пределы княжеств не должны уклоняться от строгого соблюдения карантинных правил (с. 114)" [Электронный ресурс]. URL: http://www. msu. ru.

Первая пандемия холеры (1817 - 1823 гг.) и многочисленные случаи заноса этой инфекции в Россию из-за рубежа заставили законодательные органы вновь обратить внимание на устройство пограничных карантинов, которые подразделялись на центральные и частные карантины, сухопутные и береговые заставы. В карантинный Устав от 20 октября 1832 г. была включена специальная глава "О мерах к прекращению чумной заразы при появлении оной вне карантинных мест и внутри государства". В ней излагались меры, которые следовало принимать в случае возникновения чумы в пределах России. Вместе с Уставом в 1832 г. было издано Положение о карантинной службе - первое в законах Российской империи упоминание о пограничных войсках. В Уставе 1841 г. более полно освещались вопросы управления карантинами, правовые положения чиновников карантинной службы, порядок проведения карантинных мероприятий <3>. -------------------------------- <3> История организации санитарно-эпидемиологической службы на водном транспорте и современный этап развития крымской бассейновой санэпидстанции [Электронный ресурс]. URL: http://krimses. com. ua.

Во второй половине XIX в. правовое регулирование санитарной охраны границ России от заноса особо опасных инфекций осуществлялось на основе международных конвенций и договоров. В 1851 г. в Париже состоялась Первая международная конференция для разработки карантинных мероприятий <4>. В принятом в 1866 г. новом российском Уставе о карантинах были учтены рекомендации последующих международных санитарных конференций (второй, Париж, 1859 г., и третьей, Константинополь, 1866 г.) <5>. -------------------------------- <4> Карантин [Электронный ресурс]. URL: http://bse. sci-lib. com. <5> Там же.

Раздел 4 Устава Врачебного свода законов Российской империи <6> именовался "Об учреждениях и мерах для предупреждения и прекращения эпидемических болезней и о карантинной страже". Анализ указанного раздела позволяет выделить следующие виды карантинных учреждений, существовавших в то время в России: -------------------------------- <6> Свод законов Российской империи. Устав врачебный: электронная версия издания. СПб.: Русское книжное товарищество "Деятель", 1912. Спец. издание. М., 2008.

- постоянные морские карантинные учреждения (были организованы по северному побережью Черного моря); - морские врачебно-наблюдательные станции и пункты (были организованы в г. Красноводске, Закаспийской области); - сухопутные карантинные учреждения; - временные карантины - учреждались по усмотрению Министерства внутренних дел там, где это было необходимо. Карантинные учреждения объединялись в карантинные округа; так, на Черноморском побережье предусматривалось создание четырех округов: Одесского, Феодосийского, Керченского и Кубанского. Там, где на морской границе не было карантинных учреждений, обязанности карантинного надзора исполняли чины Отдельного корпуса пограничной стражи, которые наблюдали лишь за тем, чтобы иностранные суда не приставали к российским брегам и не допускали каких-либо личных контактов. Сами же карантинные учреждения находились в ведении МВД. Отметим, что в остальном "попечение об охранении народного здоровья, благовременное устранение всего того, что угрожает здравию, и принятие единообразных мер к пресечению болезней эпидемических и эпизоотических в губерниях и уездах вверяется губернским (областным) правлениям и уездным комитетам Общественного здравия". Последние создавались с двоякой целью: предотвращение и пресечение болезней и состояли "из местных начальников по каждому управлению". При этом меры, которые применяли вышеуказанные комитеты, именовались врачебно-полицейскими <7>. -------------------------------- <7> См.: ст. ст. 640 - 643 Устава врачебного.

Морские карантинные учреждения подразделялись на карантины (карантинный порт и карантинный дом) и карантинные агентства (первого и второго классов <8>). -------------------------------- <8> Агентство второго класса состояло из помещения для служащих, агентство первого класса помимо указанного помещения располагало пассажирским отделением (см. ст. 857 Устава врачебного).

Сухопутные карантинные учреждения состояли только из карантинного дома и подразделялись на сухопутные карантины и заставы. Сухопутные карантины и заставы в отношении приема и очищения прибывающих из-за границы обозов, людей и пр. пользуются одинаковыми правилами, с той только разницей, что первые имеют более обширный круг действий, нежели заставы <9>. -------------------------------- <9> Архангельский Г. Холерные эпидемии в Европейской России в пятидесятилетний период 1823 - 1872. СПб., Мед. деп. 1873. Цит. по: Антонович А. Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). Части 1 и 2 (оттиск из "Университетских известий", 1889 г.). Киев, 1890 [Электронный ресурс]. СПС "КонсультантПлюс".

В так называемое благополучное время на сухопутной границе не полагалось никаких карантинных мер, однако сухопутные карантинные учреждения возобновляли свои действия при получении официального уведомления о существовании в местах, близких к карантинам, чумы, желтой лихорадки и холеры, и принимали меры аналогично практике водных сообщений. В карантинном доме различали две части - наружную ("практическую") и внутреннюю ("сомнительную"). Первая из них была предназначена для людей, пользующихся свободной практикой, а вторая - для людей и товаров, подлежащих карантинным обрядам. В составе карантинного порта имелись: комнаты для опроса и медицинского освидетельствования, переговорная, брандвахта, на которой постоянно находились офицер и команда карантинной стражи, и прочие вспомогательные помещения. Карантинная брандвахта представляла собой "неподвижный форпост", т. е. не должна была отходить от карантинного порта в открытое море. На территории карантинного порта проводились опрос и медицинское освидетельствование. Опросу подвергалось любое приходящее судно. Основная цель этой меры - установление общих карантинных условий, в которых судно пришло в порт. В соответствии со ст. 1034 Устава врачебного, опрос производил специально назначенный в соответствии с особыми инструкциями МВД карантинный чиновник. "В обыкновенных случаях опрашивается только шкипер или командир судна; в случае же какого-либо сомнения или недоразумения производится дознание о состоянии судна, причем опрашиваются все судовые люди и пассажиры и, когда встретится к тому надобность, судно подвергается осмотру, а экипаж и пассажиры освидетельствованию" <10>. Указанные меры осуществлялись карантинным врачом. Освидетельствование лиц женского пола производилось повивальной бабкой, в случаях, если штатным расписанием не предусматривалось соответствующей должности, освидетельствование проводилось "другою для сего назначаемою и снабжаемою надлежащими постановлениями женщиною", под наблюдением карантинного врача. -------------------------------- <10> Статья 1035 Устава врачебного.

Особое внимание уделялось документальному оформлению санитарно-эпидемиологического состояния пребывающих. "Для официального удостоверения о благополучном или неблагополучном состоянии здоровья, как в порту и его окрестностях, откуда судно отправляется, так и на самом судне", выдавался карантинный патент <11>. -------------------------------- <11> Статья 1020 Устава врачебного (1866 г. Март 1, уст., ст. 86).

Патент выдавался советом консулов (консулом) по форме, утвержденной МВД, и должен был содержать точные сведения о судне, экипаже, пассажирах и грузе, с обязательным указанием на наличие (отсутствие) в порту, его окрестностях, а также в близлежащих местностях, чумы, желтой лихорадки ("желтой горячки") и азиатской холеры. В соответствии со ст. 1023 Устава врачебного, патент должен быть составлен "в выражениях определенных, не возбуждающих никакого недоразумения, без подчисток". Различали карантинные патенты двух родов: чистый и нечистый. Чистый патент означал отсутствие трех болезней, указанных выше в местности, откуда отправилось судно. При этом патент мог быть чистым, даже в том случае, если в карантинный лазарет уже поступили больные с приходящих судов, лишь бы случаи этих болезней не были зафиксированы в местности отправления судна (но данное обстоятельство обязательно отмечалось в патенте). Каждому судну выдавался один патент на весь рейс. Интересен тот факт, что отправиться из порта было необходимо в течение 48 часов с момента выдачи патента, в противном случае патент считался недействительным. В случае просрочки повторного консульского засвидетельствования не требовалось, достаточно было пометки карантинного управления. Освобождение от "запасания" карантинным патентом вводилось только в штатных условиях в зависимости от государственной принадлежности, типа и характера плавания судна. Так, например, германские суда при входе в русские порты освобождались от предъявления патентов <12>. Военные суда от такой обязанности не освобождались, однако при наличии обстоятельств, "требующих поспешного отплытия", письменное объявление капитана о состоянии общественного здоровья в районе порта отправления заменяло карантинный патент (ст. 1031). -------------------------------- <12> Примечание к ст. 1020 Устава врачебного (1904 г. Сентябрь 9, Собр. узаконений. 1952).

Свидетельствование патентов производилось консулом того государства, куда судно отправляется, либо консулом той страны, которой принадлежит судно, либо консулом державы, участвующей в Международной карантинной конвенции (ст. 1022), при этом в Устав вводились специальные правила, предусматривающие особый порядок в зависимости от рейса (порта назначения) и конкретного судовладельца <13>. -------------------------------- <13> Так, австрийскому пароходству Ллойд при совершении рейсов между Триестом и портами Черного моря разрешалось предъявлять санитарные патенты, засвидетельствованные в Российском генеральном консульстве в Константинополе. Данное положение было введено 23 августа 1895 г. Высочайшим повелением.

Меры, которые применяло к нарушителям патентного режима карантинное управление, назначались в зависимости от обстоятельств, сопровождавших отход и плавание судна. С начала XX в. патент стал называться "санитарным". Словарное определение термина "санитарный" - относящийся к санитарии (под санитарией понимали охрану и поддержание общественной чистоты и здоровья населения) <14>. Таким образом, на фоне совершенствования системы санитарно-противоэпидемических мероприятий совершенствовалась и терминология, о чем свидетельствует переход к использованию более широкого межотраслевого понятия. Первоначально используемый термин "карантинный" (от карантин (итал. quarantena, от quaranta giorni - "сорок дней") - система мероприятий, проводимых для предупреждения распространения инфекционных заболеваний непосредственно из эпидемического очага и ликвидации самого очага <15>), традиционно трактуется уже понятием "санитарный". -------------------------------- <14> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под. ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1986. С. 605. <15> Карантин [Электронный ресурс]. URL: http://bse. sci-lib. com.

Отдельно остановимся на предупредительных противоэпидемических мероприятиях, проводимых на местах, которые именовались "предостерегательные против развития повальных и прилипчивых болезней меры" (раздел 3, глава 1, отд. 1 Устава врачебного). В соответствии с этим документом на местные власти возлагались следующие обязанности: - обязанность по информированию о появлении соответствующих больных - возлагалась на местную полицию, в сельской местности - на сельского старосту; - освидетельствование и последующая изоляция лиц, пребывающих в общественных местах с признаками соответствующих заболеваний, - возлагались совместно на полицию и врача, в сельской местности - на сельских старост и волостных старшин. Освидетельствование проводилось в присутствии двух свидетелей. С 1837 г. для принятия предварительных мер к "остановлению и пресечению повальных болезней" начали издаваться "особые правила" <16>, т. е. ведомственные нормативные правовые акты, определяющие порядок действий на местах. -------------------------------- <16> См.: прим. к ст. 749 Устава врачебного.

Итак, Российское государство рассматривало пограничные карантины не только как учреждения, предназначенные для предупреждения завоза особо опасных инфекционных ("заразительных" <17>) болезней через границу, но и как организацию, осуществляющую борьбу с эпидемиями внутри страны. Выявление указанных болезней, в зависимости от степени их общественной опасности, предусматривало последующее применение разнообразных мер предупреждения и пресечения. -------------------------------- <17> См., напр.: Антонович А. Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). Части 1 и 2 (оттиск из "Университетских известий", 1889 г.). Киев, 1890 [Электронный ресурс]. СПС "КонсультантПлюс". "Заразительными болезнями вообще называются болезни, переходящие от больных к здоровым через общение одних с другими. Особый вид их составляют эпидемические болезни, происходящие от миазмов".

Устав 1866 г. регламентировал проведение ряда карантинных мер, включающих выдачу карантинного патента, "исполнение обрядностей вопросов и дознания", проведение гигиенических мероприятий, обсервацию и карантин, различные способы "очищения". Указанный Устав с небольшими изменениями действовал в России до конца XIX в. и почти полностью вошел в Устав врачебный. Вместо коллегиального управления карантинами было введено руководство одного лица - управляющего. Решение отдельных спорных вопросов поручалось карантинному совету, состоящему из представителей местной власти, экспертов и консулов. Кроме того, вопросами организации противоэпидемических мероприятий занимались комитеты общественного здоровья, санитарный надзор осуществляли городские и уездные врачи при активном содействии местных властей. Таким образом, постепенно в Российской империи в рассмотренный период формировался врачебно-полицейский надзор за соблюдением санитарно-эпидемиологических мер и качеством жизни населения. Исторический анализ правового положения карантинной службы может быть полезен для практической деятельности органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации.

Название документа