О проблемах правового обеспечения льготного кредитования субъектов сельского хозяйства
(Елисеев В. С.) ("Юридический мир", 2011, N 3) Текст документаО ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЛЬГОТНОГО КРЕДИТОВАНИЯ СУБЪЕКТОВ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА <*>
В. С. ЕЛИСЕЕВ
Елисеев Вячеслав Сергеевич, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент.
На основе теории о сложных обязательствах в статье рассмотрены проблемы льготного кредитования сельского хозяйства. Основу теории образует единый имущественный интерес субъектов аграрных отношений, соотношение "частного" и "публичного" различных по природе компонентов сложного обязательства.
Ключевые слова: льготное кредитование субъектов сельского хозяйства, сложное обязательство, имущественный интерес субъектов сельского хозяйства, компонент-договор, компонент-субсидия, государственная поддержка сельского хозяйства.
On the basis of the theory about difficult obligations in the clause problems of preferential crediting of agricultural industry are considered. The theory basis is formed by uniform valuable interest of subjects of agrarian relations, a ratio of "private" and "public" various components by the nature of the difficult obligation.
Key words: preferential crediting of subjects of agricultural industry, the difficult obligation, valuable interest of subjects of agricultural industry, the component-agreement, the component-grant, the state support of agricultural industry.
Льготное кредитование, получившее закрепление в ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" <1>, а также в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 <2>, на всех этапах развития российской экономики всегда занимало одно из главенствующих мест в системе государственной поддержки сельского хозяйства и экономики в целом. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2007. N 1 (часть I). Ст. 27; 2009. N 30. Ст. 3735. <2> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4080.
В последнее время ряд представителей аграрного права в той или иной степени исследовали проблемы кредитования сельского хозяйства, среди которых нельзя не отметить работы М. И. Козыря <3>, М. И. Палладиной <4>, диссертационные исследования О. В. Поповой <5>, О. В. Глебы <6> и др. Каждый из авторов по-своему оценил недостатки льготного кредита преимущественно с практической стороны действующего законодательства. -------------------------------- <3> Козырь М. И. Договоры в сфере производственно-технического обеспечения сельскохозяйственного производства // Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей / И. А. Иконицкая и др.; Под ред. И. А. Иконицкой, З. С. Беляевой. М.: КолосС, 2003. С. 6 - 54. <4> Аграрное право: Учебник / С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Н. О. Ведышева и др.; Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М.: Проспект, 2010. С. 138 - 140. <5> Попова О. В. Правовое регулирование кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / ИГП РАН. М., 2009. С. 19 - 40. <6> Глеба О. В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / ИГП РАН. М., 2010. С. 23 - 25.
Однако, по нашему мнению, основная проблема льготного кредитования, как и иных видов льготных договоров, связана с отсутствием надлежащей теории, которая бы концептуально разрешила данную проблему. С этих позиций, прежде чем коснуться проблем правового обеспечения кредитования, обратимся к теории о сложных обязательствах, которая позволяет с концептуальной стороны обратить внимание на проблему правового обеспечения предоставления льготных кредитов. Собственно, термин "сложное обязательство" в научной литературе не имеет точного определения и часто воспринимается либо как синоним "непоименованного (безымянного) обязательства", либо в смысле "совокупности прав и обязанностей" (в противовес простому обязательству, представляющему собой "только одну правовую связь") <7>. При этом, отмечает В. П. Жушман, анализ "сложных обязательств происходит с учетом всего комплекса прав и обязанностей, вместе взятых, а не в их разрозненном, единичном виде" <8>. Н. И. Клейн считает его "единым обязательством, соединяющим черты разного вида договоров" <9>. В отношении сложных договорных обязательств в литературе также предлагается использовать термины "единое смешанное обязательство" <10> и "единая совокупность обязательств" <11>. -------------------------------- <7> См., например: Функ Я. И. Курс бизнес-права: гражданско-правовые основы предпринимательской деятельности: В 3 кн. Кн. 2: Договорные формы организации предпринимательской деятельности. Минск: Амалфея, 2005. С. 13 - 15, 87. <8> Хозяйственное право: Учебник / В. К. Мамутов и др.; Под ред. В. К. Мамутова. Киев: Юринком Интер, 2002. С. 567. <9> Клейн Н. И. Организация договорно-хозяйственных связей. М.: Юрид. лит., 1976. С. 98. <10> Писчиков В. А. Смешанные и нетипичные договоры в гражданском праве России: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2004. С. 70. <11> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23 января 2004 г. по делу N А19-8437/03-14-Ф02-4982/03-С2 // ГАРАНТ-Максимум. Арбитражная практика России [Электронный ресурс]. М.: НПП "Гарант-Сервис", 2009.
Приведенные выше мнения ученых о смешанных (комплексных) договорах позволяют на пути формирования сложного обязательства выделить его основной признак, отличающий от простого набора обязательств, - единый имущественный интерес участников отношений. Это полностью справедливо и для отношений, содержащих совокупность обязательств разноотраслевого характера: "договор" плюс "льгота (субсидия)", что имеет место по отношению к льготному кредитованию сельского хозяйства. Указанные рассуждения позволяют предложить общее определение сложного обязательства: "Сложным обязательством признается два или более обязательств, объединенных единым имущественным интересом субъектов аграрных отношений", в котором участвуют, с одной стороны, субъекты сельского хозяйства, а с другой стороны, государство (государственный агент). Соответственно составными частями сложного обязательства в системе государственной поддержки аграрных отношений являются, во-первых, компонент-договор (кредитный договор), во-вторых, компонент-субсидия, которая "прикрепляется" к договору. Для кредитных отношений государственным агентом выступает, в частности, ОАО "Россельхозбанк" <12>, специально созданный для обслуживания сельскохозяйственного сектора экономики. -------------------------------- <12> Устав открытого акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" (ОАО "Россельхозбанк"). URL: www. rshb. ru/about/stockholders. Дата доступа: 22.05.2010.
Необходимо обратить внимание, что для льготного кредита присутствие субсидий обязательно, поскольку ее отсутствие не порождает соответствующих договорных отношений, т. к. субъект сельского хозяйства учитывает именно окончательный процент (с учетом субсидии), как, впрочем, и государство в лице Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Правовая регламентация сложного обязательства требует решения проблемы соотношения в нем обязательств-компонентов с позиции взаимного влияния друг на друга, которая, в свою очередь, имеет три направления: во-первых, соотношение в сложном обязательстве волеизъявлений оснований возникновения обязательств-компонентов, образующих общее волеизъявление сложного обязательства (а сюда входит и выбор его экономических (существенных) условий, каковым для льготного кредита является размер кредита и совокупный процент (с учетом субсидии)); во-вторых, соотношение правовых регламентаций (которые могут быть свободными, примерными и типовыми) обязательств-компонентов, образующих общую правовую регламентацию сложного обязательства; наконец, в-третьих, соотношение волеизъявления сложного обязательства и его правовой регламентации. Для межотраслевого сложного обязательства за основу следует принять принцип приоритета императивных начал перед диспозитивными, что позволяет вывести следующие закономерности сочетания компонента-договора и компонента-субсидии: во-первых, если основание возникновения, изменения или прекращения одного из обязательств-компонентов, входящих в состав сложного обязательства, имеет императивный характер, то такое основание распространяется на все сложное обязательство; во-вторых, если условия одного из обязательств, входящих в состав сложного обязательства, регламентированы только законодательством, то законодательная регламентация распространяется на все сложное обязательство; наконец, в-третьих, если основание возникновения сложного обязательства является императивным (обязательным), то его правовая регламентация может быть только типовой. Приведенные соотношения "частного" и "публичного" в сложных обязательствах позволяют ответить на ряд вопросов отсутствия надлежащей эффективности льготного кредитования субъектов сельского хозяйства, что показательно усматривается в льготном кредитовании, как основном методе государственной поддержки субъектов сельского хозяйства. М. И. Палладина, исследуя отношения льготного кредитования в России в период с 1992 г. по настоящее время, выделяет четыре модели льготного кредитования: "первая модель относится к 1992 - 1993 г., когда государство установило уплату заемщикам льготного процента для колхозов и совхозов - 28% (для фермеров - 8% в 1992 г.), разницу между ними и высокими процентами коммерческих банков возмещало государство". По мнению ученого, "практика не оправдала эту модель из-за отсутствия должного контроля за деятельностью банков по целевому использованию бюджетных средств" <13>. -------------------------------- <13> Аграрное право: Учебник / С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Н. О. Ведышева и др.; Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М.: Проспект, 2010. С. 139.
В данном случае вопрос ставки банковского процента является предметом анализа экономистов, хотя "непосильность" ее для субъектов сельского хозяйства очевидна, - исходя из рентабельности сельскохозяйственного труда размер ставки более пяти процентов для аграрного сектора экономики является предельным <14>. -------------------------------- <14> Ефимов В. А. Переработанная лекция в УФСБ Санкт-Петербурга // URL: http://www. kob. su. Дата доступа: 12.10.2010.
В указанной модели отношений имущественный интерес фактически учтен как единый, поскольку субсидия включена в процентную ставку выдаваемого кредита, что является положительным моментом. Однако отсутствие требуемой императивности условий "типового договора" (императивной правовой регламентации) привело к тому, что банки сами разрабатывали модели соответствующих договоров и включали условия получения дополнительной прибыли за счет скрытых процентов (комиссий, сборов, пени и т. п.) и получали тем самым необоснованную прибыль. В результате реальный процент значительно превышал те 28%, на которые рассчитывал субъект сельского хозяйства. Достаточно сказать, что даже в относительно благополучной в этом отношении Республике Беларусь (где система кредитования в данный период была аналогичной) реальный процент значительно превышал провозглашенный в договоре: например, Акционерный коммерческий банк "БелРосБанк", провозглашая кредит 13% годовых, фактически доводил его до 60% <15>. Что касается Российской Федерации, то отмечается рост банковского процента в этот период для субъектов сельского хозяйства до 186% годовых <16>. Кроме того, как отмечают ученые, банки включали в "типовой договор" условия о ничем не оправданной ответственности субъектов сельского хозяйства при отсутствии соответствующих собственных обязанностей, а также условия о расторжении договора банком в одностороннем порядке <17>. -------------------------------- <15> См.: Форма кредитного договора ЗАО "Акционерный коммерческий банк "БелРосБанк" // Документ официально опубликован не был. <16> Шарова Л. Б. Что выгоднее для сельскохозяйственных товаропроизводителей - товарный или банковский кредит? // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 1996. N 12. С. 21 - 22. <17> Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей / И. А. Иконицкая и др.; Под ред. И. А. Иконицкой, З. С. Беляевой. М.: КолосС, 2003. С. 72.
Для исправления ситуации государство должно было усилить императивность условий типового договора, заключив соответствующие соглашения с банками, предоставлявшими льготные кредиты. В частности, по данному пути пошел белорусский законодатель: например, п. 3 Постановления Совета министров Республики Беларусь от 13 ноября 2002 г. N 1563 "О кредитовании закупки тракторов, сельскохозяйственных машин и оборудования отечественного производства" <18> предписывается ОАО "Белагропромбанк" "выдавать платежеспособным организациям, осуществляющим деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, долгосрочные кредиты на закупку тракторов, сельскохозяйственных машин и оборудования отечественного производства сроком до 7 лет с уплатой за пользование ими 2% годовых". -------------------------------- <18> Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2002. N 128. 5/11453; 2005. N 52. 5/15742.
Однако Россия в поиске оптимальных форм государственной поддержки пошла иным путем, использовав механизм товарного кредитования, существовавший с 1994 по 1996 г., что является второй моделью кредитования <19>. С одной стороны, банки были отстранены от возможности взвинчивать проценты, но, с другой стороны, эту эстафету приняли нефтяные компании и иные организации, предоставляющие товарные кредиты. Соответственно сходные причины легли в основу низкой эффективности товарного кредитования сельского хозяйства, как "уродливой формы поддержки, при которой усиливается монополизм поставщиков ресурсов", что повлекло рост цен на соответствующие ресурсы на 20 - 30% и снижение цены сдаваемой в счет погашения сельскохозяйственной продукции на 34 - 40% <20>. -------------------------------- <19> Аграрное право: Учебник / С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Н. О. Ведышева и др.; Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М.: Проспект, 2010. С. 139. <20> Беляева З. С., Козырь М. И. Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей в сфере материально-технического обеспечения и реализации сельскохозяйственной продукции // Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России. Правовые вопросы. М.: ИГиП РАН, 1998. С. 67.
Третья модель кредитования, практиковавшаяся с 1997 - 2000 гг. <21>, осуществлялась за счет средств спецфонда, созданного в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 году" <22>. Выдаваемые таким образом льготные кредиты (25-процентной ставкой рефинансирования Банка России) с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации стали именоваться бюджетными кредитами. Поскольку значительные суммы кредитов не были возвращены государству, как полагает М. И. Палладина, данная модель также была признана неэффективной <23>. Однако В. В. Устюкова причину видит в краткосрочности кредитов (до одного года), когда, например, только для выращивания бычков необходимо 15 - 18 месяцев <24>. -------------------------------- <21> Аграрное право. С. 139. <22> СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 1174. <23> Аграрное право. С. 139. <24> Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей. С. 67.
Следует полагать, что проблема возврата кредитов кроется в пересмотре критериев платежеспособности сельскохозяйственных организаций при сохранении указанной модели кредитования, что является предметом экономической (а не правовой) оценки, поскольку государство должно определиться со степенью государственной поддержки сельского хозяйства в целом. К сожалению, государство пошло на радикальное изменение отношений с субъектами сельского хозяйства - кредитование с возмещением части процентных ставок по кредитам из федерального бюджета, что образует четвертую модель кредитования <25>, действующую и в настоящее время. -------------------------------- <25> Аграрное право. С. 139.
Так, например, согласно п. 6 Правил предоставления в 2006 г. из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, организациями потребительской кооперации, ремонтными и агроснабженческими организациями в российских кредитных организациях, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2006 г. N 81 <26>, для получения субсидии заемщик представляет в уполномоченный орган: расчет размера субсидии по форме, приведенной в приложении 1 к Правилам, и заверенные банком копии документов, подтверждающих своевременную уплату начисленных процентов, - ежемесячно, а также заверенные руководителем заемщика и банком копии платежных поручений, подтверждающих целевое использование кредита, - по мере использования кредита. -------------------------------- <26> СЗ РФ. 2006. N 7. Ст. 791.
В приведенном механизме льготного кредитования нашли отражение следующие нарушения, усматриваемые из теории сложного обязательства: во-первых (главный недостаток), разорван имущественный интерес субъекта сельского хозяйства в едином сложном обязательстве: вначале банк выдает обыкновенный кредит (по полной программе), тем самым фактически не участвуя в отношениях льготного кредитования, что потенциально позволяет ему включать собственные условия, как непосредственно повышая проценты, так и косвенно, т. е. через комиссии и т. п., которые в частичной компенсации ставки банковского процента государством не учитываются - этому непосредственно способствует отсутствие императивной правовой регламентации кредитного договора (банк составляет договор по своему усмотрению с учетом положений постановлений Правительства Российской Федерации, которые касаются только общих вопросов предоставления кредита); во-вторых, субъект сельского хозяйства должен оказаться платежеспособным погашать исходный кредит (без учета льготы), а на практике усугубляется дополнительными обременениями, например, вытекающими из принципа "государственная поддержка предоставляется сельхозтоваропроизводителю только при наличии полиса страхования от катастрофических рисков" <27>, что значительно сужает круг субъектов сельского хозяйства, которые были бы платежеспособны с учетом льготы (субсидии); в-третьих, нет ответственности государства за неисполнение своих обязательств по предоставлению субъекту сельского хозяйства субсидии после того, как тот исполнил свои обязанности (получил кредит, использовал его по целевому назначению и погасил), что создает возможность для государства по различным причинам не исполнять свои основные обязанности (например, ввиду отсутствия финансирования), усугубляемую системой солидарного (регионом и Российской Федерацией) финансирования политики государственной поддержки. -------------------------------- <27> Скрыник Е. Б. Продовольствия хватит всем // Российская газета. N 197(5276). 2010. 2 сентября. С. 4.
Остановимся на путях выхода из сложившейся ситуации. Руководствуясь принципами согласования "частного" и "публичного", льготное кредитование, по нашему мнению, предполагает: во-первых, возвращение к первой схеме кредитования (когда субъект сельского хозяйства получает уже льготный кредит в банке), во-вторых, сведение воедино имущественного интереса всех участников данных отношений (государства, банка и субъекта сельского хозяйства) путем разработки государством типового договора, обязательного для всех участников отношений, и установления в нем экономических условий льготного кредитования, изменения которых недопустимы; в-третьих, при соответствии субъекта сельского хозяйства предъявляемым к нему требованиям, создании императивного механизма заключения договора, при котором банк не вправе отказать в его заключении, установив за это ответственность, а также ответственность государства перед банком за несвоевременное перечисление денежных средств на погашение льготного процента. В целях максимального обеспечения имущественного интереса субъектов сельского хозяйства, исключения возможных злоупотреблений участников кредитных отношений (завышения процента по кредиту) и соответствующей экономии государственных средств сложные обязательства предполагают взаимоувязку процентной ставки по кредиту и субсидии, ее погашающей (либо частично компенсирующей), а также согласование типовых условий кредитного договора, что предполагает подписание договора, например, между Минсельхозом и ОАО "Россельхозбанк" о порядке и условиях предоставления льготного кредита, которые не могут быть изменены или дополнены впоследствии государственным агентом. Необходимо отметить, что законодатель рано или поздно вынужден учитывать те или иные объективные закономерности правового обеспечения государственной поддержки субъектов сельского хозяйства. Так, например, п. 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2006 г. N 81 "Об утверждении Правил предоставления в 2006 г. из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, организациями потребительской кооперации, ремонтными и агроснабженческими организациями в российских кредитных организациях" <28> для получения субсидии требует представления "графика погашения кредита (займа) и уплаты процентов по нему", а не "копии документов, подтверждающих своевременную уплату начисленных процентов", как это предусматривал упомянутый выше п. 6 Постановления. -------------------------------- <28> СЗ РФ. 2006. N 7. Ст. 791.
Однако указанные документы относятся к низшему практическому уровню правового обеспечения государственной поддержки сельского хозяйства, т. е. через год-два будут приняты новые правительственные акты и об этих новшествах "забудут". Это ставит на повестку дня вопрос о разработке федерального закона, который учитывал бы положения, регламентирующие сложные обязательства, что будет способствовать стабильности законодательства о государственной поддержке аграрных отношений, составной частью которых являются льготное кредитование, соблюдению имущественных интересов субъектов сельского хозяйства и экономии государственных средств.
Название документа