Варианты реагирования Россией на принятие Евросоюзом Третьего законодательного пакета по энергетике

(Пашковская И. Г.) ("Право и политика", 2011, N 5) Текст документа

ВАРИАНТЫ РЕАГИРОВАНИЯ РОССИЕЙ НА ПРИНЯТИЕ ЕВРОСОЮЗОМ ТРЕТЬЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПАКЕТА ПО ЭНЕРГЕТИКЕ

И. Г. ПАШКОВСКАЯ

Пашковская Ирина Грантовна - кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института международных исследований Московского государственного института международных отношений МИДа России.

Ключевые слова: юриспруденция, Европейский союз, Россия, третий, законодательный, пакет, энергетика, право, политика.

Options of Russia's reaction to the acceptation of the third legislative package on power industry by the EU I. G. Pashkovskaya

Pashkovskaya Irina Grantovna - PhD in Legal Studies, Leading Scientific Researcher of the Institute of International Studies of the Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation.

In March 2007 the European Council formulated the bases for the Energy Policy for Europe, and it pointed out that one of the aspect of the EU energy policy is complete formation of the inner market of electric energy and gas. During two years the European Commission held preparatory work and in July of 2009 the European Parliament and the Council of the EU accepted 5 legislative acts in order to complete the formation of the European inner energy market for electric energy and gas, and they came into force in March, 2011. The enforcement of the Third Legislative Package on energy policy means a total change (to the opposite) from the previously existing legal regime of vertical power companies in the EU shall certainly have legal, political and economic consequences for the activities of the Russian energy companies in the EU member states.

Key words: jurisprudence, the EU, Russia, the third, legislative, package, power industry, law, politics.

I. История принятия Третьего законодательного пакета по энергетике; причина незавершенности формирования европейского внутреннего энергетического рынка; главный ожидаемый экономический результат и геополитическая цель реформирования энергетического законодательства Евросоюза

Европейский совет в марте 2007 года, сформулировав основы Энергетической политики для Европы, также отметил, что "одним из аспектов европейской энергетической политики является завершение формирования внутреннего рынка электроэнергии и газа" <1>. Во исполнение вышеуказанного предписания Европейского совета Еврокомиссия представила в сентябре 2007 года Третий пакет законодательных мер по либерализации внутреннего рынка электроэнергии и газа (Третий пакет) в форме проекта Сообщения, которое содержало Пояснительный меморандум с предложениями по внесению дополнений и изменений в действующее законодательство <2>. Как следует из текста, сопровождающего "Третий пакет" на сайте Евросоюза, Еврокомиссия инициирует принятие законодательных актов, реализация которых обеспечит: отделение поставщиков и производителей энергоносителей от операторов передающих систем; большую прозрачность рынка операторов передающих систем и потребления энергии; создание более эффективно работающих национальных регулирующих органов; содействие трансграничному сотрудничеству и инвестированию; содействие трансграничной торговле энергоносителями; повышение солидарности между государствами - членами ЕС <3>. -------------------------------- <1> Presidency Conclusions, Brussels European Council of 09.03.2007, 7224/07, http:// www. consilium. europa. eu/ ueDocs/ cms_Data/ docs/ pressData/ en/ ec/ 93135.pdf. <2> Proposal: for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26.06.2003 concerning common rules for the internal market in electricity; for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/55/EC of the European Parliament and of the Council of 26.06.2003 concerning common rules for the internal market in natural gas; for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators; for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1228/2003 and for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1775/2005, COM(2007) DRAFT of 19.09.2007, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_09_19 _explanatory _memorandum _en. pdf. <3> http:// ec. europa. eu/ energy/ gas_electricity third_ legislative_ package_en. htm

Одна из частей Пояснительного меморандума обращена непосредственно к России. В разделе "Аспекты третьих стран" говорится: "Настоящее предложение требует эффективного отделения операторов передающих систем от поставщиков и производителей энергоносителей не только на национальном уровне, но на всей территории Евросоюза. Это означает, в частности, что ни одна поставляющая или производящая компания, действующая в любой части Евросоюза, не может быть собственником или управлять передающей системой в любом государстве - члене ЕС. Это требование относится в равной степени, как к компаниям Евросоюза, так и компаниям не Евросоюза. Пакет содержит гарантии того, что в случае, если компании из третьих стран желают приобрести значительную часть или даже контроль над энергетической сетью Евросоюза, им будет необходимо явно и недвусмысленно соответствовать тем же требованиям разделения, как и компаниям Евросоюза. Еврокомиссия может вмешиваться в тех случаях, когда покупатель не может продемонстрировать как свою прямую, так и косвенную независимость от деятельности по поставке и производству энергии. Для этого Еврокомиссия предлагает ввести требование, согласно которому физические лица и компании третьих стран не могут приобретать контроль над передающей системой или оператором передающей системы, если это не разрешено соглашением между Евросоюзом и третьей страной [примечание - выделено Пашковской И. Г.]. Это нацелено на обеспечение гарантии того, что компании из третьих стран будут уважать букву и дух тех же норм, которые применяются к предприятиям Евросоюза, а не осуществлять дискриминацию против них" <4>. -------------------------------- <4> Proposal: for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26.06.2003 concerning common rules for the internal market in electricity; for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/55/EC of the European Parliament and of the Council of 26.06.2003 concerning common rules for the internal market in natural gas; for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators; for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1228/2003 and for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1775/2005, COM(2007) DRAFT of 19.09.2007, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ explanatory_ memorandum_en. pdf.

Одновременно с Пояснительным меморандумом был представлен Рабочий документ секретариата Еврокомиссии, сопровождающий законодательный пакет по внутреннему рынку электроэнергии и газа. Оценка последствий <5> в котором устанавливается следующая: -------------------------------- <5> Commission Staff Working Document Accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas, Impact Assessment, SEC(2007) 1179, COM(2007) 528 final, COM(2007) 529 final, COM(2007) 530 final, COM(2007) 531 final, COM(2007) 532 final, SEC(2007) 1180, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment_en. pdf, http:// ec. europa. eu/ energy/ gas_electricity/ interpretative_notes/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment. pdf.

1) причина незавершенности формирования европейского внутреннего энергетического рынка; 2) ожидаемый главный экономический результат реформирования энергетического законодательства Евросоюза; 3) геополитическая цель принятия "Третьего пакета". В разделе "Причины" Рабочего документа секретариата указывается на то, что основные проблемы европейского внутреннего энергетического рынка вызваны наличием вертикально интегрированных энергетических компаний, которые не только контролируют основные мощности (такие, как электроэнергетические передающие системы, газотранспортные сети и основные газохранилища), но и пользуются значительным влиянием на оптовом и розничном рынках энергии. Еврокомиссия выделяет целый ряд факторов негативного влияния на состояние европейского внутреннего энергетического рынка вертикально интегрированных энергетических компаний, которые: (1) препятствуют конкуренции в целях сохранения своих господствующих позиций на рынке и, соответственно, более высокой прибыли; (2) не имеют стимула инвестировать в новые сети и трансграничные стыковочные узлы; (3) препятствуют доступу к сетям компаний, производящих энергию из возобновляемых источников; (4) могут усиливать свое рыночное влияние путем кросс-субсидирования передающей и поставляющей деятельности, поскольку доходы передающей системы могут повышать кредитный рейтинг всей группы; (5) являются затратными и сложными для регулирования, в частности вследствие имеющихся у них мощных стимулов и множества возможностей для дискриминационного поведения. В негативном поведении на европейском внутреннем энергетическом рынке Еврокомиссия обвиняет в первую очередь иностранные вертикально интегрированные энергетические компании: "За пределами Евросоюза Еврокомиссии будет сложно, даже невозможно удостовериться, что нормы разделения правильно применяются и исполняются поставляющими компаниями, которые инвестируют в операторов передающих систем Евросоюза. Конфликт интересов включает стратегическое недоинвестирование в целях препятствования диверсификации поставок, злоупотребительные манипуляции передающими системами в пользу поставщиков и использование монопольных поставщиков для приобретения активов передающих систем ниже рыночной цены. Все это уже было установлено в Евросоюзе" <6>. -------------------------------- <6> Commission Staff Working Document Accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas, Impact Assessment, SEC(2007) 1179, COM(2007) 528 final, COM(2007) 529 final, COM(2007) 530 final, COM(2007) 531 final, COM(2007) 532 final, SEC(2007) 1180, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment_en. pdf, http:// ec. europa. eu/ energy/ gas_electricity/ interpretative_notes/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment. pdf.

Главным экономическим следствием введения нового энергетического законодательства, по мнению Еврокомиссии, станет масштабное инвестирование в развитие нового производства, в частности в научные исследования в области энергетики. В разделе "Ожидаемые преимущества" Рабочего документа секретариата говорится: "Перспектива обширного европейского рынка электроэнергии и газа является мощным стимулом для нового инвестирования... В настоящее время ни один рыночный актор не имеет экономического стимула поддерживать научно-исследовательскую деятельность, необходимую для развития энергетических сетей, в частности состыкования европейской системы. Главным барьером для этого вида исследований является дихотомия между теми, кто предположительно должен финансировать научно-инновационную деятельность, и теми, кто получит от этого выгоду" <7>. -------------------------------- <7> Commission Staff Working Document Accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas, Impact Assessment, SEC(2007) 1179, COM(2007) 528 final, COM(2007) 529 final, COM(2007) 530 final, COM(2007) 531 final, COM(2007) 532 final, SEC(2007) 1180, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment_en. pdf, http:// ec. europa. eu/ energy/ gas_electricity/ interpretative_notes/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment. pdf.

Что касается геополитической цели принятия Третьего пакета, то Еврокомиссия ожидает усиления внешнеполитических позиций Евросоюза в энергетической сфере, которое должно выразиться: (1) в успешной реализации политики диверсификации источников поставки и путей доставки энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок, а также (2) в получении возможности устанавливать договорные условия на поставку энергоносителей, которые отвечают интересам Евросоюза. На это ожидаемое внешнеполитическое преимущество также указывается в Рабочем документе секретариата: "Конкурентные рынки способствуют диверсификации, поскольку повышается гибкость реагирования на рыночные условия. Интегрированный рынок также предоставляет европейским энергетическим компаниям более мощные позиции при заключении контрактов на поставку энергоносителей на мировых энергетических рынках [примечание - выделено Пашковской И. Г.], поскольку имеется большее число вариантов путей доставки в отношении маршрутов снабжения и лучший доступ для клиентов" <8>. -------------------------------- <8> Commission Staff Working Document Accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas, Impact Assessment, SEC(2007) 1179, COM(2007) 528 final, COM(2007) 529 final, COM(2007) 530 final, COM(2007) 531 final, COM(2007) 532 final, SEC(2007) 1180, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment_en. pdf, http:// ec. europa. eu/ energy/ gas_electricity/ interpretative_notes/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment. pdf.

II. Содержание Третьего законодательного пакета по энергетике

В течение двух лет Еврокомиссия проводила подготовительную работу и в июле 2009 года Европарламент и Совет ЕС приняли пакет законодательных актов по завершению формирования европейского внутреннего энергетического рынка электроэнергии и газа, которые вступили в силу в марте 2011 года. В Третий пакет входят: - Регламент 713/2009 от 13 июля 2009 года, учреждающий Агентство сотрудничества регулирующих органов в области энергетики <9>: -------------------------------- <9> Regulation (EC) No 713/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators, Official Journal 2009, L 211/1-14, http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009R0713:EN:NOT.

- Регламент 714/2009 от 13 июля 2009 года об условиях доступа к сети для трансграничного обмена электроэнергией, отменяющий Регламент 1228/2003 <10>: -------------------------------- <10> Regulation (EC) No 714/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) No 1228/2003, Official Journal 2009 L 211/15-35, http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009R0714:EN:NOT.

- Регламент 715/2009 от 13 июля 2009 года об условиях доступа к передающим сетям природного газа, отменяющий Регламент 1775/2005 <11>, -------------------------------- <11> Regulation (EC) No 715/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation (EC) No 1775/2005, Official Journal 2009 L 211/36-54, http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009R0715:EN:NOT.

- Директива 2009/72 от 13 июля 2009 года относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии, отменяющая Директиву 2003/54 <12>; -------------------------------- <12> Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC, Official Journal 2009 L 211/55-93, http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009L0072:EN:NOT.

- Директива 2009/73 от 13 июля 2009 года относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа, отменяющая Директиву 2003/54 <13>. -------------------------------- <13> Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC, Official Journal 2009 L 211/94-136, http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009L0073:EN:NOT.

Целью принятия Регламента 713/2009 является учреждение наднационального органа в статусе юридического лица - Агентства сотрудничества регулирующих органов в области энергетики, целью деятельности которого является устранение препятствий трансграничному обмену электроэнергией и природным газом. Задачей Агентства является надзор за: осуществлением регионального сотрудничества между операторами передающих систем; выполнением Европейской сетью операторов передающих систем для электроэнергии и Европейской сетью операторов передающих систем для газа поставленных перед ними задач <14>, внутренними рынками электроэнергии и газа, в частности розничными ценами на электроэнергию и газ, наличием доступа к сетям, включая электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников энергии, а также защитой прав потребителей. -------------------------------- <14> European Network of Transmission System Operators for Electricity (ENTSO for Electricity), and the European Network of Transmission System Operators for Gas (ENTSO for Gas).

Регламент 715/2009 об условиях доступа к передающим сетям природного газа и Регламент 714/2009 об условиях доступа к сети для трансграничного обмена электроэнергией приняты в целью учреждения соответственно Европейской сети операторов передающих систем для газа и Европейской сети операторов передающих систем для электроэнергии, которые должны разработать, а впоследствии и исполнять кодексы соответствующих сетей, включающих в том числе: правила безопасности и надежности сетей, правила стыковки сетей, правила доступа третьих сторон, правила обмена информацией и правила урегулирования, правила взаимодействия, оперативные процедуры в чрезвычайных ситуациях. Регламентом 715/2009 устанавливается, что в обязанность операторов передающих систем, а также хранилищ природного газа и мощностей по сжижению газа входит предоставление недискриминационных долгосрочных и краткосрочных услуг доступа к сетям, хранилищам и мощностям по сжижению газа. За доступ к сетям будут взиматься недискриминационные тарифы, размер которых будет определяться национальными регулирующими органами, в том числе посредством рыночных механизмов, таких, как аукционы. Тарифы для пользователей сетями устанавливаются отдельно для каждой точки входа или точки выхода из передающей системы. Государства - члены ЕС должны обеспечить то, чтобы после 3 сентября 2011 года сборы не исчислялись на контрактной основе, а также стремиться к конвергенции структур тарифов. Инициаторы Директивы 2009/72 <15> относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии и Директивы 2009/73 <16> относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа объясняют необходимость их принятия тем, что "отсутствие эффективного отделения передающих сетей от производства и поставки, т. е. "эффективного разделения", несет в себе риск дискриминации не только в деятельности передающих сетей, но также и подрывает стимулы вертикально интегрированных компаний адекватно инвестировать в свои сети". -------------------------------- <15> Директива 2009/72 оперирует рядом понятий: "генерирование" - это производство электроэнергии; "передача" - транспортировка электроэнергии по состыкованной системе очень высокого напряжения и высокого напряжения с целью доставки конечным клиентам или дистрибьюторам, но не включая поставку; "дистрибуция" - транспортировка электроэнергии по дистрибуционным системам высокого напряжения, среднего напряжения и низкого напряжения с целью доставки клиентам, но не включая поставку электроэнергии; "поставка" - продажа, в том числе перепродажа электроэнергии клиентам; "клиент" - оптовый или конечный потребитель электроэнергии. "Состыкованная система" - это ряд передающих и дистрибьюторных систем, соединенных воедино одним или более стыковочных узлов. Под "прямой линией" понимается либо электроэнергетическая линия, соединяющая изолированно расположенную генерирующую мощность с изолированно расположенным клиентом, либо электроэнергетическая линия, соединяющая производителя электроэнергии, и поставляющее электроэнергию предприятие для прямых поставок в свои собственные помещения, дочерние предприятия и правомочным клиентам. Под "электроэнергетическим предприятием" понимается физическое или юридическое лицо, осуществляющее по крайней мере одну из следующих функций: генерирование, передачу, дистрибуцию, поставку или закупку электроэнергии, которое несет ответственность за выполнение коммерческих или технических задач или задач по обслуживанию, связанных с этими функциями, но не включая конечных клиентов. Понятие "вертикально интегрированное предприятие" означает электроэнергетическое предприятие или группу электроэнергетических предприятий, когда одно и то же лицо или одни и те же лица имеют право прямо или косвенно осуществлять контроль, и когда предприятие или группа предприятий осуществляет по крайней мере одну из функций передачи или дистрибуции и по крайней мере одну из функций генерирования или поставки электроэнергии. Понятие "горизонтально интегрированное предприятие" означает предприятие, осуществляющее по крайней мере одну из функций генерирования для продажи или передачи, или дистрибуции, или поставки электроэнергии, совмещая это с другой деятельностью, не связанной с электроэнергией. <16> Директива 2009/73 также оперирует рядом сходных понятий: "передача" - это транспортировка природного газа через сеть, состоящую главным образом из трубопроводов высокого давления (но не трубопроводную сеть апстрим и не часть трубопроводов высокого давления, используемых для местной дистрибуции природного газа с целью его доставки клиентам, но не включая поставку; "трубопроводная сеть апстрим" - это трубопровод или сеть трубопроводов, построенных и эксплуатируемых как часть оборудования при производстве природного газа или нефти или используемых для перемещения добытого природного газа из одного или ряда объектов на завод по переработке или терминал; "дистрибуция" - транспортировка природного газа по местным или региональным трубопроводным сетям с целью доставки клиентам, но не включая поставку природного газа; "поставка" - продажа, в том числе перепродажа природного газа, включая сжиженный газ, клиентам; "клиент" - оптовый или конечный потребитель природного газа или газовое предприятие, которое закупает природный газ. Под "газовым предприятием" понимается физическое или юридическое лицо, осуществляющее по крайней мере одну из следующих функций: производство, передачу, дистрибуцию, поставку, закупку или хранение природного газа, которое несет ответственность за выполнение коммерческих или технических задач или задач по обслуживанию, связанных с этими функциями, но не включая конечных клиентов. "Состыкованная система" - это ряд соединенных друг с другом систем. Под "прямой линией" понимается дополнительный для состыкованной системы газопровод. Понятие "вертикально интегрированное предприятие" означает газовое предприятие или группу газовых предприятий, когда одно и то же лицо или одни и те же лица имеют право прямо или косвенно осуществлять контроль и когда предприятие или группа предприятий осуществляет по крайней мере одну из функций передачи, дистрибуции, сжижения или хранения природного газа и по крайней мере одну из функций производства или поставки природного газа. Понятие "горизонтально интегрированное предприятие" означает предприятие, осуществляющее по крайней мере одну из функций производства, передачи, дистрибуции, поставки или хранения природного газа, совмещая это с другой деятельностью, не связанной с природным газом.

III. Положения Директивы 2009/73 относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа, затрагивающие интересы России

1. Положения о необходимости выделения передающей части вертикально интегрированных газовых компаний. Директива 2009/73 налагает на вертикально интегрированные газовые компании обязанность осуществить разделение своих компаний, а точнее, отказаться по крайней мере от управления газотранспортными мощностями, а также газохранилищами и мощностями по сжижению газа. Директива 2009/73 предлагает государствам - членам ЕС на выбор установить для вертикально интегрированных газовых компаний один из трех вариантов разделения. Первый вариант предусматривает реальное разделение вертикально интегрированных газовых компаний, которое заключается в необходимости отказа от части собственности - продажи газотранспортных мощностей, а также газохранилищ и мощностей по сжижению газа. Второй вариант предусматривает не отказ от части собственности, а назначение для газотранспортных мощностей, а также газохранилищ и мощностей по сжижению газа независимого системного оператора <17>, деятельность которого ограничивается одной страной. Третий вариант предусматривает не отказ от части собственности, а передачу управления газотранспортными мощностями, а также газохранилищами и мощностями по сжижению газа независимому передающему оператору, под которым понимается правление <18>. -------------------------------- <17> Independent system operator (ISO). <18> Independent transmission operator (ITO).

После назначения независимого системного оператора собственник передающей системы должен финансировать инвестирование, решение по которому было принято независимым системным оператором, или дать согласие на финансирование независимой стороной, в том числе независимым системным оператором. В обоих вариантах необходимо одобрение регулирующего органа. За исключением случаев, когда дано согласие на финансирование независимой стороной, в том числе независимым системным оператором, собственник передающей системы обязан не просто финансировать инвестирование, а гарантировать содействие финансированию развития сети. Собственник передающей системы обязан нести ответственность в отношении активов сети за исключением ответственности, относящейся к задачам независимого системного оператора. 2. Положения о необходимости сертификации передающей части реально разделенных вертикально интегрированных газовых компаний (статья 10 "Назначение и сертификация операторов передающих систем" и статья 11 "Сертификация в отношении третьих стран"). Компании Евросоюза, являющиеся собственниками передающих систем, сертифицируются национальными регулирующими органами и назначаются операторами передающих систем государств - членов ЕС. Информация о назначении операторов передающих систем доводится до сведения Еврокомиссии и публикуется в "Официальном вестнике Евросоюза". В отличие от компаний Евросоюза, если с просьбой о сертификации обращается собственник или оператор газопровода, согласно формулировке Еврокомиссии "контролируемые лицом или лицами из третьей страны или третьих стран", национальный регулирующий орган извещает об этом Еврокомиссию. Национальный регулирующий орган также "должен сообщить Еврокомиссии о любых обстоятельствах, к которым может привести приобретение лицом или лицами из третьей страны или третьих стран контроля над передающей системой или оператором передающей системы". В сертификации будет отказано, если заявитель, "контролируемый лицом или лицами из третьей страны или третьих стран", не доказал, что им соблюдаются требования статьи 9 об отделении передающих систем и операторов передающих систем. Заявитель, "контролируемый лицом или лицами из третьей страны или третьих стран", также должен доказать, что предоставление сертификации не подвергнет риску безопасность энергообеспечения государства - члена ЕС и Евросоюза. При рассмотрении этого вопроса национальный регулирующий орган должен принять во внимание: - во-первых, права и обязательства Евросоюза в отношении этой третьей страны, вытекающие из международного права, включая любое соглашение, заключенное с одной или более третьих стран, в котором Евросоюз является стороной и в котором рассматриваются вопросы безопасности энергообеспечения; - во-вторых, права и обязательства государства - члена ЕС в отношении этой третьей страны, вытекающие из соглашений, заключенных с ним, насколько ими соблюдается право Евросоюза; - в-третьих, другие конкретные факты и обстоятельства по делу и соответствующей третьей стране. Национальный регулирующий орган должен принять проект решения о сертификации в течение четырех месяцев и незамедлительно известить о проекте своего решения Еврокомиссию и передать ей всю соответствующую информацию. На государства - члены ЕС возлагается ответственность за то, чтобы национальные регулирующие органы до принятия решения о сертификации запросили заключение Еврокомиссии о том, соблюдает ли указанный заявитель требования статьи 9 об отделении, и о том, не подвергнет ли риску безопасность энергообеспечения Евросоюза предоставление сертификации. В течение двух месяцев Еврокомиссия должна направить регулирующему органу свое заключение. При подготовке заключения Еврокомиссия может обращаться к Агентству, государствам - членам ЕС и заинтересованным сторонам с просьбой выразить свое мнение. В этом случае двухмесячный период продлевается еще на два месяца. В случае отсутствия заключения Еврокомиссии по прошествии четырех месяцев будет считаться, что у Еврокомиссии нет возражений против решения национального регулирующего органа. При рассмотрении вопроса о том, подвергнет ли риску безопасность энергообеспечения Евросоюза контроль лица или лиц из третьей страны или третьих стран, Еврокомиссия должна учитывать: во-первых, конкретные факты по делу и соответствующей третьей стране или третьим странам и, во-вторых, права и обязательства Евросоюза в отношении этой третьей страны или третьих стран, вытекающие из международного права, включая любое соглашение, заключенное с одной или более третьих стран, в котором Евросоюз является стороной и в котором рассматриваются вопросы безопасности энергообеспечения. Национальный регулирующий орган должен принять окончательное решение о сертификации в течение двух месяцев после истечения срока, предоставленного Еврокомиссии на подготовку своего заключения, максимально учитывая заключение Еврокомиссии. В любом случае государство - член ЕС имеет право отказать в сертификации, если предоставление сертификации подвергает опасности безопасность энергообеспечения государства - члена ЕС или безопасность энергообеспечения другого государства - члена ЕС. Окончательное решение национального регулирующего органа и заключение Еврокомиссии должно быть опубликовано вместе. В случае если окончательное решение национального регулирующего органа расходится с заключением Еврокомиссии, государство - член ЕС должно вместе с решением опубликовать обоснование подобного решения. Статья о сертификации не затрагивает право государства - члена ЕС осуществлять национальный правовой контроль для защиты интересов государственной безопасности в соответствии с правом Евросоюза. 3. Положения о предоставлении доступа к трубопроводам, мощностям по сжижению газа и газохранилищам (статья 32 "Доступ третьих сторон" и статья 33 "Доступ к хранилищам"). Государства - члены ЕС обязаны обеспечить доступ третьих сторон к передающим и дистрибуторным системам и мощностям по сжижению газа, а также газохранилищам в соответствии с опубликованными тарифами. 4. Положения о доступе к трубопроводным сетям апстрим (статья 34 "Доступ к трубопроводным сетям апстрим"). Государства - члены ЕС должны предпринять все меры для обеспечения того, чтобы газовым предприятиям и правомерным клиентам, где бы они ни находились, был предоставлен доступ к газовым сетям апстрим. 5. Положения о возможности неисполнения договорных обязательств газовыми компаниями государств - членов ЕС (статья 35 "Отказ от доступа"), в частности по контрактам "бери или плати" (статья 48 "Изъятия относительно обязательств "бери или плати"). Газовые предприятия могут отказаться от предоставленной им возможности доступа к системе на трех основаниях. Первое основание - отсутствие мощности. Второе основание - если в общих экономических интересах доступ к сети стал бы для газовых предприятий препятствием для осуществления наложенных государствами - членами ЕС на газовые предприятия обязательств по обслуживанию населения, под которыми понимается обеспечение безопасности, включая безопасность энергопоставок, регулярность, качество и цена поставок, а также охрана окружающей среды, включая энергоэффективность, энергия из возобновляемых источников и охрана климата. Третьим основанием являются серьезные экономические и финансовые трудности газовых предприятий с контрактами "бери или плати" <19> с учетом критериев и процедур, изложенных в статье 48 "Изъятия в отношении обязательств "бери или плати", которая устанавливает процедуру обоснования неисполнения газовыми предприятиями обязательств по контрактам "бери или плати" посредством отказа от предоставленной возможности доступа к сети. -------------------------------- <19> Take-or-pay contracts.

В случае, если газовое предприятие сталкивается или считает, что может столкнуться с серьезными экономическими и финансовыми трудностями вследствие исполнения им обязательств "бери или плати" по одному или более контрактам на закупку газа, оно может направить заявление о временном неиспользовании возможности доступа к передающей газовой системе, предоставленной ему согласно статье 32 "Доступ третьих сторон", соответствующему государству - члену ЕС. В заявлении должна содержаться полная информация о природе и масштабе проблемы и о предпринимаемых газовым предприятием мерах по разрешению проблемы. Если в наличии нет альтернативных разумных решений, государство - член ЕС или назначенный им компетентный орган может принять решение о предоставлении изъятия. Государство - член ЕС или его компетентный орган должен незамедлительно известить Еврокомиссию о своем решении предоставить газовому предприятию изъятие, представив полную информацию, чтобы Еврокомиссия могла принять обоснованное решение, информация о котором должна быть опубликована в "Официальном вестнике Евросоюза". В течение восьми недель после получения извещения Еврокомиссия может попросить, чтобы государство - член ЕС или его компетентный орган изменили или отозвали решение о предоставлении изъятия. Если государство - член ЕС или его компетентный орган не исполняют эту просьбу в течение четырех недель, окончательное решение должно быть принято оперативно. Решение о предоставлении изъятия государством - членом ЕС, его компетентным органом и Еврокомиссией должно быть принято на основе следующих критериев: цель достижения конкурентного рынка газа; необходимость выполнения обязательств по обслуживанию; позиции газового предприятия на газовом рынке; серьезность экономических и финансовых трудностей; дата подписания и условия контракта или контрактов; предпринятые усилия по решению проблемы; насколько газовое предприятие, принимая на себя обязательства по контракту "бери или плати", могло реально предусмотреть, учитывая положения данной Директивы, что вероятно возникновение серьезных трудностей; уровень состыкованности системы с другими системами и степень совместимости этих систем; как может сказаться принятие решения об изъятии на функционировании внутреннего рынка природного газа. Решение по запросу о предоставлении изъятия по контрактам "бери или плати", заключенным до 4 августа 2003 года, не должны привести к ситуации, когда невозможно найти экономически жизнеспособных альтернативных выходов. Будет считаться, что не существует серьезных трудностей в тех случаях: когда продажи природного газа не падают ниже уровня минимума гарантий отбора, указанного в контрактах на закупку газа "бери или плати"; если соответствующий контракт на закупку газа "бери или плати" может быть адаптирован; если газовое предприятие может найти альтернативные выходы решения своих проблем. Газовое предприятие, которому не было предоставлено изъятие, не должно отказываться или более не должно отказываться от возможности доступа к системе.

IV. Выводы

1. Третий законодательный пакет по энергетике - это правовая основа внутренней энергетической политики Евросоюза, которая имеет внешнее измерение. 2. Цель Третьего законодательного пакета по энергетике - кардинальное изменение (на противоположный относительно ранее действовавшего) правового режима деятельности вертикальных энергетических компаний на территории государств - членов ЕС, в том числе российских. 3. Третий законодательный пакет по энергетике, в частности Директива 2009/73, относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа содержит ряд норм, введением которых нарушается принцип законного ожидания, один из основополагающих принципов права Евросоюза <20>. Нарушение принципа законного ожидания в данном случае заключается в следующем. -------------------------------- <20> Principle of protection of legitimate expectations.

Во-первых, во время осуществления Россией капиталовложений в газопроводные системы на территории европейских стран невозможно было предположить (ожидать), что наступит момент, когда собственнику имущества будет необходимо отказаться от своей собственности против своей воли. Во-вторых, принятие, в частности, Директивы 2009/73 относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа делает невозможным исполнение Россией ряда положений двусторонних договоров, в частности с Болгарией. По праву Евросоюза лицо (хозяйствующий субъект), которое считает, что принятый Евросоюзом нормативно-правовой акт нарушает его законные ожидания, имеет право требовать возмещения материального ущерба. Это подтверждается положениями статьи 13 "Экспроприация" Договора к Энергетической хартии, согласно которой: (1) инвестиции не подлежат национализации, экспроприации или мере или мерам, имеющим аналогичные национализации или экспроприации, за исключением случаев, когда такая экспроприация осуществляется: (a) с целью, которая отвечает государственным интересам; (b) без дискриминации; (c) с соблюдением надлежащих правовых процедур и (d) одновременно с выплатой быстрой, достаточной и эффективной компенсации. Размер такой компенсации соответствует справедливой рыночной стоимости экспроприированной инвестиции на момент, непосредственно предшествовавший экспроприации или до того момента, когда известие о предстоящей экспроприации повлияло на стоимость инвестиции (дата оценки). Компенсация включает также выплату процентов по коммерческой ставке, устанавливаемой на рыночной основе с даты экспроприации по дату выплаты; (2) инвестор, понесший ущерб, имеет право, в соответствии с законодательством договаривающейся стороны, осуществляющей экспроприацию, на незамедлительное рассмотрение судебным или другим компетентным и независимым органом этой договаривающейся стороны своего дела, оценки стоимости его инвестиции и выплаты компенсации в соответствии с принципами, изложенными в пункте (1); (3) во избежание сомнений экспроприация охватывает ситуации, когда договаривающаяся сторона экспроприирует активы компании или предприятия на своей территории, в которых инвестор любой другой договаривающейся стороны имеет инвестиции, в том числе в виде акций. 4. Негативная и позитивная стороны принятия Третьего законодательного пакета по энергетике. Негативным для России является, во-первых, то, что Третий пакет вводится преднамеренно в целях создания препятствий для деятельности энергетических компаний России на европейском внутреннем энергетическом рынке. Указание на антироссийскую направленность Третьего пакета содержится в пояснении к принятию данного законодательства на сайте Европарламента. В частности, в нем говорится: "В новой Директиве предусмотрен специальный пункт (прозванный "газпромовским"), имеющий целью воспрепятствовать массовой продаже стратегических энергетических активов Евросоюза и гарантировать равные условия для всех. В частности, если компания желает купить акции оператора передающей системы, необходимо соглашение между Брюсселем и соответствующей страной для обеспечения того, чтобы европейским компаниям было разрешено делать то же самое. Поэтому неудивительно, что Россия высказывается против этого пункта" <21>. -------------------------------- <21> http:// www. europarl. europa. eu/ sides/ getDoc. do? type= IM - PRESS&reference= 20080616FCS31737&language=EN

Доклад "Энергетическая безопасность и Европейский союз. Предложения для Председательства Франции", подготовленный бывшим Исполнительным директором Международного энергетического агентства К. Мандилом специально для Премьер-министра Франции в апреле 2008 года, также содержит оценку Третьего пакета как имеющего дискриминационную антироссийскую направленность: "Положение о взаимности, согласно которому все капиталовложения внешними для Евросоюза инвесторами должны получать особое разрешение после проверки, не нарушают ли они духа внутреннего рынка, названо русскими "антигазпромовским пунктом"? Очень часто отношение Европы к России в области энергетики похоже на преподнесение уроков. При этом, с одной стороны, забывается, что это суверенное государство, и, с другой стороны, после слов "делайте то, что мы вам говорим" добавляется более тихим голосом "но не делайте то, что мы делаем". Несколько примеров. Мы настаиваем на том, чтобы Россия либерализовала свой внутренний рынок и предоставила бы к своей транзитной системе доступ третьих сторон. Как мы можем заслужить доверие, если каждый новый проект транзитной инфраструктуры Евросоюза содержит положение об исключении доступа к ней третьих сторон? Мы требуем, чтобы Россия позволила международным энергетическим компаниям осуществлять деятельность на своей территории. А как мы в Европе ответно реагируем на попытки иностранного инвестирования в энергетический сектор Евросоюза?" <22>. -------------------------------- <22> Claude Mandil, Securite energetique et Union Europeenne. Propositions pour la presidence francaise, Rapport au Premier Ministre of 21.04.2008, http:// www. premier-ministre. gouv. fr/ IMG/ pdf/ 8- 04- 21_ Mandil_ Rapport_ au_ Premier_ ministre_ final. pdf.

Во-вторых, также негативным является вынужденная необходимость адаптации деятельности вертикально интегрированных газовых компаний к введенному Евросоюзом новому правовому режиму. В первую очередь российским энергетическим компаниям и России в целом нужно ответить на два вопроса: 1) что делать с принадлежащими России газопроводами на территории Евросоюза; 2) нужно ли участвовать в строительстве новых газопроводов на территории Евросоюза? В случае принятия решения о продолжении трубопроводной деятельности на территории Евросоюза необходимо учесть следующие требования Третьего пакета: 1. Произвести разделение вертикально интегрированных газовых компаний с выделением газотранспортной части. 2. Для сертификации газотранспортной части, в отличие от компаний Евросоюза, представить доказательства, (1) что соблюдаются требования об отделении и (2) что предоставление сертификации не подвергнет риску безопасность энергообеспечения государства - члена ЕС и Евросоюза в целом. 3. Предоставить доступ к трубопроводам, мощностям по сжижению газа и газохранилищам, которые находятся на территории Евросоюза, а в будущем, возможно, и на территории России, если это положение будет включено в новое соглашение между Евросоюзом и Россией. 4. Быть готовым к неисполнению договорных обязательств газовыми компаниями государств - членов ЕС, в частности по контрактам "бери или плати". 5. Возможно, в будущем Россия предоставит доступ к сетям апстрим, если это положение будет включено в новое соглашение между Евросоюзом и Россией. Позитивно то, что принятие Третьего пакета можно использовать с выгодой для России. Во-первых, введение Третьего законодательного пакета по энергетике является удачным моментом, поводом и основанием для изменения концепции энергетической политики России в отношении государств - членов ЕС и Евросоюза в целом. Со времени существования СЭВ по настоящее время концепция энергетической политики России в отношении стран Европы заключается в выполнении Россией двух обязательств: во-первых, это продажа энергоносителей (т. е. обеспечение их наличия) и, во-вторых, транспортировка энергоносителей (т. е. обеспечение их поставки до потребителя). Кратко - "газ + трубы". Во-вторых, в случае перехода к новой концепции, которая будет включать только обязательство по продаже энергоносителей - только "газ", возможно получение большой прибыли от: 1) компенсации за имущество, от которого российские компании вынуждены отказаться, размер которой соответствует справедливой рыночной стоимости на момент, непосредственно предшествовавший введению нового законодательства, или до того момента, когда известие о предстоящем введении нового законодательства повлияло на стоимость; 2) возмещения материального ущерба за нарушение принципа законных ожиданий в размере (1) упущенной выгоды, которую российские компании получили бы в будущем вследствие эксплуатации данного имущества в течение расчетного периода его функционирования, и (2) расходов, которые несут российские компании вследствие введения указанного законодательства.

Библиография:

1. Presidency Conclusions, Brussels European Council of 09.03.2007, 7224/07, http:// www. consilium. europa. eu/ ueDocs/ cms_Data/ docs/ pressData/ en/ ec/ 93135.pdf. 2. Proposal: for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26.06.2003 concerning common rules for the internal market in electricity; for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/55/EC of the European Parliament and of the Council of 26.06.2003 concerning common rules for the internal market in natural gas; for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators; for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1228/2003 and for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1775/2005, COM(2007) DRAFT of 19.09.2007, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ explanatory_ memorandum_en. pdf. 3. Proposal: for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26.06.2003 concerning common rules for the internal market in electricity; for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/55/EC of the European Parliament and of the Council of 26.06.2003 concerning common rules for the internal market in natural gas; for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators; for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1228/2003 and for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1775/2005, COM(2007) DRAFT of 19.09.2007, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ explanatory_ memorandum_en. pdf. 4. Commission Staff Working Document Accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas, Impact Assessment, SEC(2007) 1179, COM(2007) 528 final, COM(2007) 529 final, COM(2007) 530 final, COM(2007) 531 final, COM(2007) 532 final, SEC(2007) 1180, http:// ec. europa. eu/ energy/ electncity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment_en. pdf, http:// ec. europa. eu/ energy/ gas_electricity/ interpretative_notes/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_assessment. pdf. 5. Commission Staff Working Document Accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas, Impact Assessment, SEC(2007) 1179, COM(2007) 528 final, COM(2007) 529 final, COM(2007) 530 final, COM(2007) 531 final, COM(2007) 532 final, SEC(2007) 1180, http:// ec. europa. eu/ energy/ electncity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment_en. pdf, http:// ec. europa. eu energy/ gas_electricity/ interpretative_notes/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_assessment. pdf. 6. Commission Staff Working Document Accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas, Impact Assessment, SEC(2007) 1179, COM(2007) 528 final, COM(2007) 529 final, COM(2007) 530 final, COM(2007) 531 final, COM(2007) 532 final, SEC(2007) 1180, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_ assessment_en. pdf, http:// ec. europa. eu/ energy/ gas_electricity/ interpretative_notes/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_assessment. pdf. 7. Commission Staff Working Document Accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas, Impact Assessment, SEC(2007) 1179, COM(2007) 528 final, COM(2007) 529 final, COM(2007) 530 final, COM(2007) 531 final, COM(2007) 532 final, SEC(2007) 1180, http:// ec. europa. eu/ energy/ electricity/ package_2007/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_assessment_en. pdf, http:// ec. europa. eu/ energy/ gas_electricity/ interpretative_notes/ doc/ 2007_ 09_ 19_ impact_assessment. pdf. 8. Regulation (EC) No 713/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators, Official Journal 2009, L 211/1-14, http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009R0713:EN:NOT. 9. Regulation (EC) No 714/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) No 1228/2003, Official Journal 2009 L 211/15-35, http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009R0714:EN:NOT. 10. Regulation (EC) No 715/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation (EC) No 1775/2005, Official Journal 2009 L 211/36-54, http:/ eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009R0715:EN:NOT. 11. Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC, Official Journal 2009 L 211/55-93, http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= CELEX:32009L0072:EN:NOT.

Название документа

Blog

Варианты реагирования Россией на принятие Евросоюзом Третьего законодательного пакета по энергетике