Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) в системе реализации государственных функций и государственных услуг в сфере государственной регистрации, кадастрового учета и картографии
(Епифанов О. Д.) ("Новый юридический журнал", 2012, N 1) Текст документаФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ, КАДАСТРА И КАРТОГРАФИИ (РОСРЕЕСТР) В СИСТЕМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ, КАДАСТРОВОГО УЧЕТА И КАРТОГРАФИИ
О. Д. ЕПИФАНОВ
Епифанов О. Д., помощник заместителя председателя Правления Сбербанка России.
Реализуя государственные функции и оказывая государственные услуги в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Росреестр и его территориальные органы активно взаимодействует с другими государственными и негосударственными органами и организациями.
Ключевые слова: государственная регистрация, государственные функции, кадастровый учет, картография, механизм государственной регистрации прав, недвижимое имущество, собственность.
Federal agency of the state registration, cadastre and cartography (Росреестр) in system of realization of the state functions and the state services in sphere of the state registration, the cadastral account and cartography O. D. Yepifanov
Yepifanov O. D., the assistant to the vice-president of Board The Savings Bank of Russia.
Realizing the state functions and rendering the state services on sphere of the state registration of the rights to real estate and transactions with it, Rosreestr and its territorial bodies actively cooperates with other state both nonstate bodies and the organizations.
Key words: the state registration, the state functions, the cadastral account, cartography, the mechanism of the state registration of the rights, real estate, the property.
Говоря об органах, информация которых используется в процедурах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в первую очередь следует обратить внимание на органы, осуществляющие сбор и систематизацию информации о самой недвижимости <1>. Некоторые авторы уже давно и не без оснований полагают, что в систему государственной регистрации прав следует включать не только собственно органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но также органы, осуществляющие государственный учет объектов недвижимости <2>. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017; Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 12 июля 2007 г. N 235 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции "Ведение государственного земельного кадастра" // БНА. 2007. N 39. <2> См.: Кирсанов А. Р. Новая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. М., 2005. С. 120.
Такое взаимодействие обусловлено сложностью самой процедуры государственной регистрации прав, использованием в ней сведений, находящихся в компетенции других федеральных органов государственной власти, которые выполняют в связи с этим свои собственные государственные функции и оказывают соответствующие государственные услуги, наличием ряда организаций, которые активно участвуют в обороте недвижимости и могут оказывать влияние на процедуру государственной регистрации прав. Кроме того, следует учитывать, что информация о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, содержащаяся в ЕГРП, ведение которого возложено на Росреестр, является весьма важной для ряда других государственных органов, использующих ее в своей деятельности <3>. -------------------------------- <3> См., в частности: Огородников В. В. Взаимодействие Московской областной регистрационной палаты с налоговыми, кадастровыми, техническими органами, нотариусами и риелторами Московской области // Регистрация прав на недвижимость: Сборник / Отв. ред. А. Р. Кирсанов. М., 2004. Вып. N 11. С. 26.
Конечно, если рассматривать регистрацию прав в позиции гражданского права, то оснований для такого вывода в общем-то довольно мало. Иное дело, если речь идет об административно-правовом механизме регистрации прав. Здесь соответствующая процедура необходимо включает наличие сведений о самом недвижимом имуществе, которое содержится в государственном кадастре. Если это имущество в кадастре не числится, то и о регистрации прав речи быть не может. Таким образом, в административно-правовом процессе регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним государственный учет недвижимости оказывается необходимым элементом процедуры регистрации прав. Такая позиция в конце концов оказалась в известном смысле реализованной при реорганизации Росрегистрации. Эта служба, реорганизованная ныне в Росреестр, стала правопреемником и обладателем полномочий упраздненного в связи с созданием Росреестра Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости). Таким образом, по меньшей мере организационно функции государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного учета объектов недвижимого имущества оказались в компетенции одного федерального органа исполнительной власти - Росреестра. Это само по себе создало предпосылку для максимального исключения из перечня документов, необходимых для государственной регистрации прав, сведений из государственного кадастра недвижимости, которые могут быть включены в ЕГРП на уровне взаимодействия подразделений Росреестра и его территориальных органов без участия заявителей, что нашло отражение и в Федеральном законе N 122-ФЗ. Так, в соответствии с п. 10 ст. 33 Федерального закона N 122-ФЗ до 1 января 2013 года обязательным приложением к документам, необходимым для осуществления по установленным п. 1 ст. 17 Федерального закона основаниям государственной регистрации прав на здание, сооружение, помещение или объект незавершенного строительства, является кадастровый паспорт такого объекта. Представление кадастрового паспорта не требуется, если кадастровый паспорт, план объекта или иной документ, предусмотренный для регистрации прав Федеральным законом N 122-ФЗ и содержащий описание такого объекта, ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов. Если же в связи с изменением сведений о таком объекте недвижимого имущества требуется внесение изменений в подраздел I ЕГРП, уточненные сведения о таком объекте вносятся в ЕГРП без повторной регистрации на основании заявления правообладателя объекта недвижимого имущества или его представителя и прилагаемого кадастрового паспорта объекта недвижимого имущества, содержащего новые сведения о нем. Пункт 11 ст. 33 предусматривает, что после 1 января 2013 года кадастровый паспорт здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства является обязательным приложением к документам, необходимым для осуществления по установленным пунктом 1 статьи 17 Федерального закона N 122-ФЗ основаниям государственной регистрации прав, но только в случае, если сведения об объекте недвижимого имущества отсутствуют в государственном кадастре недвижимости. Таким образом, путем реорганизации Росрегистрации, в результате которой возник Росреестр, удалось исключить из процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним взаимодействие двух федеральных органов исполнительной власти, находившихся при этом в ведении разных федеральных министерств. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости находилось в ведении Минэкономразвития, а Федеральная регистрационная служба - в ведении Минюста России. Теперь же обе службы объединены в рамках Росреестра, который, напомним, находится в ведении Минэкономразвития. Ведение в системе одного федерального органа исполнительной власти ЕГРП и государственного кадастра недвижимости должно способствовать упрощению единых процедур и универсального информационного обмена в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Следует также отметить, что объединение в одной структуре полномочий в области геодезии и картографии, прежде всего, по созданию инфраструктуры пространственных данных и полномочий по кадастровому учету открывает широкие возможности по созданию качественной и актуальной картографической основы кадастра <4>. -------------------------------- <4> См.: Тезисы доклада руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии С. В. Васильева на Всероссийском совещании с руководителями территориальных органов Росреестра и подведомственных организаций 12 февраля 2010 г. // Вестник Росреестра. 2010. N 1(3).
В целом процессы интеграции и унификации государственных органов, регулирующих отношения в сфере недвижимости, являются программной задачей Правительства РФ, реализация которой началась с принятия Постановления Правительства РФ от 25 октября 2001 г. N 745 "Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" <5>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4265.
При характеристике проблемы, решаемой данной Программой, указывалось, что эффективное использование земли и иной недвижимости является одной из важнейших стратегических целей государственной политики в области создания условий устойчивого экономического развития Российской Федерации. Этому, однако, мешает ряд проблем, среди которых центральное место занимает отсутствие систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, современных автоматизированных систем и информационных технологий их учета и оценки. Подчеркивалось, что решение этих проблем даст возможность реализовать конституционные нормы и гарантии права собственности на землю и иную недвижимость, активизировать вовлечение земли и иной недвижимости в гражданский оборот, создать основу для сохранения природных свойств и качеств земель в процессе их использования, сформировать базу экономически обоснованного налогообложения в части недвижимого имущества, а также совершенствовать систему управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности. Основа учета объектов недвижимости - государственный земельный кадастр формировался на основе Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <6>. Кадастр представлял собой систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации, и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
Целями создания и ведения этого кадастра являлось информационное обеспечение государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности. Что касается других, помимо земельных участков, объектов недвижимости, то до второй половины 2000-х годов в стране существовала сложная многоуровневая и фактически несистематизированная совокупность различных реестров и кадастров таких объектов, что крайне затрудняло их учет и использование информации об этих объектах. На решение этой проблемы было направлено Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 "Об утверждении подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 -2012 годы)" Федеральной целевой программы" Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" <7>. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2005. N 39. Ст. 3951.
В данном Постановлении Правительства РФ констатировалось, что в настоящее время системы учета земли и иной недвижимости разделены, что существенно увеличивает временные затраты правообладателей при учете недвижимости и регистрации прав на нее, а также при получении информации из систем учета, поскольку для постановки на государственный кадастровый учет земельного участка и прочно связанного с ним объекта недвижимости и получения информации об объектах недвижимости необходимо обратиться в каждую из систем. Было подчеркнуто, что сведения об объектах недвижимости содержатся в базах данных систем государственного земельного кадастра, технического учета объектов капитального строительства, а также водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров. Отмечалось, что в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения данных, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах. Кроме того, особо обращалось внимание на то, что отсутствие современной цифровой картографической основы и адресных цифровых планов при проведении государственного кадастрового учета недвижимости создает проблемы с определением географического положения и согласованием границ земельных участков и объектов недвижимости, что является негативным фактором при регистрации права собственности и иных вещных прав на землю. В целях данного диссертационного исследования необходимо обратить внимание на то, что в рамках административного механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущества и сделок с ним важно не только наличие развитого и полного кадастрового учета недвижимости, но и вопросы определения географического положения и согласования границ земельных участков и объектов недвижимости <8>. В этой связи следует обратить внимание на еще одну деталь реорганизации Росреестра: в его ведение были переданы функции бывшего Федерального агентства геодезии и картографии, правопреемником которого стал опять же Росреестр. Таким образом в рамках этой Службы созданы все предпосылки для создания эффективного административно-правового механизма регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним, включая необходимые для этого действия по формированию государственного кадастра недвижимости. -------------------------------- <8> См.: Зобнев В. И. Картографо-геодезическое обеспечение территории Российской Федерации // Вестник Росреестра. 2009. N 2.
В настоящее время все функции в сфере государственного кадастрового учета земель выполняет Росреестр. Приказом Минэкономразвития от 18 декабря 2009 г. N 534 была утверждена Концепция создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости <9>. В Концепции подчеркнуто, что создание в Российской Федерации единой системы регистрации прав и кадастрового учета направлено на решение указанных задач за счет интеграции соответствующих информационных систем и объединения данных об объектах недвижимости, унификации процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера, предусмотренных настоящей Концепцией. Новая форма организации деятельности единой системы регистрации прав и кадастрового учета будет обеспечена широким применением информационно-коммуникационных технологий и предполагает повышение эффективности бюджетных расходов. -------------------------------- <9> См.: Приказ Минэкономразвития от 18 декабря 2009 г. N 534 "Об утверждении Концепции создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, плана подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и развитие единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости и плана реализации мероприятий по созданию единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости" // Вестник Росреестра. 2010. N 1.
Регистрация прав и кадастровый учет являются важнейшей социально-ориентированной функцией государства по оказанию государственных услуг гражданам и юридическим лицам, обеспечивающей защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости, формирование цивилизованного рынка недвижимости и вовлечение недвижимости в рыночный оборот <10>. Параметры эффективности защиты прав собственности на недвижимое имущество и характеристики его оборота имеют репутационное значение и являются предметом международного мониторинга в целях оценки уровня социально-экономического развития России в различных международных рейтингах. -------------------------------- <10> См.: Павлов П. Н. О государственном кадастре недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. Декабрь 2006 г. N 3-4(28-29); Попов С. А. Кадастровый проект. Часть I // ЭЖ-Юрист. 2007. N 3.
В сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости должны предоставляться следующие виды государственных услуг: - государственная регистрация прав, ограничений (обременений) прав на недвижимость и сделок с ней; - государственный кадастровый учет объектов недвижимости; - предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее также - информационные услуги). Сведения из государственного кадастра недвижимости (ГКН) и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) необходимы для обеспечения разнообразных потребностей участников рынка недвижимости и субъектов государственного управления, в том числе для: - совершения сделок с недвижимым имуществом; - территориального планирования и градостроительного зонирования; - архитектурного (строительного) проектирования; - ведения реестров государственного и муниципального имущества; - массовой оценки недвижимого имущества и расчета базы для налогообложения; - рассмотрения споров в судебном порядке. Основная цель создания единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета - повышение качества предоставляемых государственных услуг в сфере регистрации прав и кадастрового учета, в том числе в части обеспечения эффективной информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при решении относящихся к их компетенции вопросов <11>. -------------------------------- <11> См.: Васильев С. В. Приоритетные аспекты создания единой федеральной системы государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета, а также инфраструктуры пространственных данных // Вестник Росреестра. 2009. N 1.
Для достижения указанной цели определены следующие приоритетные направления: - объединение существующих организационных структур систем регистрации прав и кадастрового учета, а также совершенствование оказания услуг в данной сфере на основе передачи отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета федеральным учреждениям; - создание единой федеральной информационной системы в сфере регистрации прав и кадастрового учета, а также расширение способов и форм оказываемых в данной сфере услуг за счет внедрения современных технологий взаимодействия с заявителями с использованием электронных средств связи, расширение спектра информационных услуг; - переход к государственному учету зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства в государственном кадастре недвижимости; - создание системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров, обеспечивающих регистрацию прав и кадастровый учет. Технический учет и техническая инвентаризация осуществляются специализированными организациями, аккредитацию которых осуществляет Росреестр <12>. Аккредитация таких организаций проводится в целях подтверждения их необходимой материально-технической обеспеченности, а также для обеспечения гарантий этих организаций ответственности перед заинтересованными лицами и определения возможности ведения ими технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства. Росреестр стал органом, в котором объединены функции технического и кадастрового учета объектов недвижимости. Все это должно способствовать упрощению административных процедур регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. До сих пор граждане и предприниматели крайне негативно отзываются о действующей процедуре, как крайне неудобной, многоступенчатой, отнимающей значительное время и силы, затрудняющей гражданский оборот недвижимости. -------------------------------- <12> См.: Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 5 апреля 2005 г. N 70 "Об утверждении Положения об аккредитации Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии организаций технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства" // БНА. 2005. N 20.
В качестве меры по облегчению прохождения процедур регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на протяжении нескольких лет в рамках административной реформы предпринимаются меры по внедрению принципа "одного окна", когда заявитель обращается лишь в одну инстанцию, а многочисленный информационный обмен и согласования происходят внутри административного аппарата на уровне информационного взаимодействия органов и их подразделений. Обмен данными происходит здесь в основном между кадастровыми (учетными) и регистрационными подразделениями. При этом в отношении каждого вида обмениваемой информации требуется четко установить, в какой организации эта информация является первичной и на ком лежит правовая ответственность за ее достоверность, а какая организация по отношению к той же информации выступает в роли пользователя <13>. -------------------------------- <13> Константинов М. В. Проблемы и пути совершенствования взаимодействия учреждений юстиции с другими органами, участвующими в процессе государственной регистрации прав // Регистрация прав на недвижимость: Сборник / Отв. ред. А. Р. Кирсанов. М.: Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, 2003. Вып. N 10. С. 57.
Кроме кадастровых и регистрационных подразделений участниками процедуры по принципу "одного окна" могут быть и другие органы и организации, в которых органы по регистрации прав будут самостоятельно делать необходимые информационные запросы. Это могут быть паспортно-визовые службы, органы опеки и попечительства, органы по управлению федеральным имуществом, органы учета юридических лиц и ряд других, участие которых в процедурах государственной регистрации прав предусмотрено законодательством. Правовой основой таких запросов можно считать п. 3 ст. 8 Федерального закона N 122-ФЗ, где установлено, что в срок не более чем десять дней с даты обращения органы государственной власти, органы местного самоуправления (в том числе органы по учету государственного и муниципального имущества), организации, имеющие сведения, необходимые для государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, обязаны предоставлять такие сведения правообладателям бесплатно или за плату, установленную законодательством РФ, а также бесплатно органам, осуществляющим государственную регистрацию прав. При этом особенности предоставления органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления сведений, необходимых для государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества (в том числе в электронной форме), органам, осуществляющим государственную регистрацию прав, устанавливаются Правительством РФ. Органы охраны объектов культурного наследия направляют в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, сведения: - о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации или к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении их в единый государственный реестр объектов культурного наследия; - о принятом решении о включении выявленного объекта культурного наследия или об отказе включить выявленный объект культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия; - об особенностях, составляющих предмет охраны имущества как объекта культурного наследия или выявленного объекта культурного наследия, и об обязательствах по его сохранению в порядке и в сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации <14>. -------------------------------- <14> См.: Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. N 894 "О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия" // СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 5086.
Процедура взаимодействия между органами и организациями, обладающими сведениями, необходимыми для государственной регистрации прав, должны быть урегулированы взаимными соглашениями. В настоящее время эти вопросы урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <15>. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Учитывая современный уровень развития информационных технологий и их повсеместное внедрение в деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и других организаций, информационные взаимодействия в сфере регистрации прав могли бы повсеместно осуществляться в электронной форме при широком внедрении электронной цифровой подписи, гарантирующей подлинность волеизъявления. Все это было предусмотрено в уже неоднократно упоминавшейся Федеральной программе поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, развито на последующих этапах административной реформы и, наконец, урегулировано Федеральным законом N 210-ФЗ. Согласно ст. 7.1 Федерального закона, предоставление документов и информации осуществляется в том числе в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия по межведомственному запросу органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организации, участвующей в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Направление межведомственного запроса и представление документов и информации допускаются только в целях, связанных с предоставлением государственной или муниципальной услуги и (или) ведением базовых государственных информационных ресурсов в целях предоставления государственных или муниципальных услуг. Перечень базовых государственных информационных ресурсов и требования к ним устанавливаются в отношении федеральных базовых государственных информационных ресурсов Правительством РФ, а в отношении региональных базовых государственных информационных ресурсов высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, если иные требования к базовым государственным информационным ресурсам не определены законодательными актами РФ. Предоставление налоговыми органами документов и сведений, составляющих налоговую тайну, или документов и сведений, доступ к которым ограничен законодательными актами, органам, предоставляющим государственные услуги по межведомственному запросу налогового органа сведений, доступ к которым ограничен, в целях предоставления государственной или муниципальной услуги и (или) ведения базовых государственных информационных ресурсов не является разглашением налоговой тайны или информации, доступ к которой ограничен законодательными актами Российской Федерации. При этом непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги. Должностное лицо, не представившее или несвоевременно представившее запрошенные и находящиеся в распоряжении соответствующих органа либо организации документ или информацию, подлежит административной, дисциплинарной или иной ответственности. Пункт 2 ст. 8 Федерального закона N 122-ФЗ установил особую сферу взаимодействия органов Росреестра в отношении других органов государственной власти, которые используют информацию о государственной регистрации прав в своей деятельности. Так, органы Росреестра бесплатно предоставляют сведения о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества в органы по учету государственного и муниципального имущества в объеме, который необходим для их работы <16>. -------------------------------- <16> Естественно, речь идет о сведениях, содержащихся в ЕГРП, которые далеко не всегда могут в полном объеме удовлетворить заинтересованные органы. Это, в частности, сведения о субъекте и объекте права, ограничении (обременении) прав в части, установленной Правилами ведения ЕГРП. См.: Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219 "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 963.
Кроме того, органы Росреестра предоставляют бесплатно информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним по запросам: - правоохранительных органов, судов, судебных приставов-исполнителей по находящимся в производстве уголовным и гражданским делам; - федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; - Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации; - арбитражного управляющего в деле о банкротстве в отношении принадлежащих соответствующему должнику объектов недвижимого имущества; - иных определенных федеральными законами органов и организаций. Предоставление такого рода информации также требует конкретизации на уровне нормативных правовых актов ведомственного характера, возможно, в той же форме взаимных соглашений. Необходимость этого следует из того, что Федеральный закон N 122-ФЗ лишь обозначил органы, которым должна предоставляться информация о государственной регистрации прав, однако никак не конкретизировал формы и процедуры ее предоставления. Относительно форм такого информационного обмена опять же могли бы использоваться электронные средства и информационные технологии. В процедурах государственной регистрации прав активно участвуют нотариусы. В принципе ГК РФ не предусматривает обязательной нотариальной формы сделок с недвижимостью. Практически же она широко применяется и во многих случаях желательна <17>. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт. -------------------------------- <17> См.: Черемных И. Г. Совершение сделок без нотариального удостоверения, последствия // Нотариус. 2004. N 4. С. 16.
Например, в Германии гражданин непосредственно не обращается в регистрирующие органы, а действует через нотариуса, который самостоятельно осуществляет все необходимые действия от лица гражданина <18>. -------------------------------- <18> См.: Курц Ш. Деятельность по регистрации прав на недвижимость в Германии. Нотариус в системе государственной регистрации прав на недвижимость в Германии // Регистрация прав на недвижимость / Отв. ред. А. Р. Кирсанов. М., 2004. Вып. N 11. С. 48 - 52.
Опыт Германии также может широко использоваться в России <19>. Это не только целесообразно, но и имеет на сегодняшний день определенные правовые основы. -------------------------------- <19> Надо, однако, иметь в виду, что оплата услуг нотариусов достаточно высока и вряд ли будет доступна большинству населения России. Вместе с тем для значительной части населения эта услуга, скорее всего, имела бы спрос.
Согласно ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. <20>, нотариат призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Т. е. действия нотариуса носят публично-правовой характер и осуществляются от имени государства. Статья 35 Основ относит к числу нотариальных действий удостоверение сделок и необходимых для них документов, что прямо относится и к сделкам на недвижимое имущество. Кроме того, нотариусы вправе передавать заявления физических и юридических лиц другим физическим и юридическим лицам, а также принимать на хранение документ. -------------------------------- <20> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.
Согласно ст. 15 Основ, нотариус имеет право составлять проекты сделок, заявлений и других документов, изготовлять копии документов и выписки из них, а также давать разъяснения по вопросам совершения нотариальных действий. Более того, в числе прав нотариуса, установленных ст. 15, возможность представлять заявление о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иные необходимые для проведения такой государственной регистрации документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в случае нотариального удостоверения им соответствующей сделки или совершения им иного соответствующего нотариального действия, а также получать свидетельства о государственной регистрации прав и (или) иные документы для передачи их лицам, в интересах которых осуществлялась такая государственная регистрация. При этом нотариус обязан проверить право - и дееспособность субъектов сделки, их полномочия по распоряжению имуществом, правомерность приобретения имущества, отсутствие на нем обременений, разъяснить сторонам смысл и значение представленного ими проекта сделки и проверить, соответствует ли его содержание действительным намерениям сторон и не противоречит ли требованиям закона (ст. 43, 54 Основ). Таким образом, с точки зрения действующего законодательства нотариусы вполне могут по поручению гражданина осуществлять от его имени действия, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Это могло бы существенно упростить для граждан процедуры государственной регистрации прав. Кроме того, массовое участие нотариусом в осуществлении прав заявителя в процедурах государственной регистрации прав послужило бы весомым фактором универсализации и дебюрократизации этих процедур, оно могло бы также послужить эффективной антикоррупционной мерой в сфере государственной регистрации прав. Ведь нотариусы - профессиональные юристы, наделенные к тому же публично-правовыми функциями и особым статусом. Имея с ними дело, потенциальные коррупционеры имеют гораздо меньше шансов для осуществления своих противоправных замыслов, да и риски для них возрастают многократно. Надо также учитывать, что нотариусы имеют собственные корпоративные органы - нотариальные палаты, используя возможности которых можно активно влиять на органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию прав, в т. ч. способствуя совершенствованию соответствующих административных процедур. Нотариус в силу своего статуса и положения ориентируется на интересы и защиту прав граждан, что само по себе обеспечит дополнительную защиту прав граждан и юридических лиц в процедурах государственной регистрации, обеспечит дополнительный контроль гражданского общества над соответствующими государственными структурами и связанными с ними организациями, участвующими в процедурах государственной регистрации и связанных с ними действиях, в частности кадастровых. Здесь следует иметь в виду персональную ответственность нотариуса за вред, причиненный гражданам и организациям при исполнении им должностных обязанностей. Возникшие убытки покрываются из средств страхового фонда, а при их недостаточности нотариус отвечает принадлежащим ему имуществом. Для предупреждения совершения преступлений нотариусами в Уголовном кодексе РФ есть ст. 202 - "Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами" <21>. -------------------------------- <21> См.: УК РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
Таким образом, активное включение нотариата в процесс государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним имеет очевидные преимущества и может расцениваться как одно из наиболее перспективных направлений совершенствования процедур государственной регистрации. Чтобы реализовать этот потенциал, необходимы соответствующие административные усилия и согласование интересов нотариусов и органов Росреестра, а также при необходимости совершенствование законодательства и издание необходимых подзаконных нормативных правовых актов. В любом случае весомых препятствий для полноценного участия нотариусов в государственной регистрации прав не существует. Системы нотариата и Росреестра могут быть взаимодополняемы и конструктивно взаимодействовать, обеспечивая эффективность административных процедур, профилактику правонарушений и защиту прав граждан и иных лиц в процессе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <22>. -------------------------------- <22> См.: Резолюция научно-практической конференции "Нотариальные действия и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как формы защиты имущественных прав" // Регистрация прав на недвижимость / Отв. ред. А. Р. Кирсанов. М., 2002. С. 57.
Вместо предлагаемого широкого участия нотариусов в регистрации прав их место в настоящее время занимают риелторы - предприниматели, осуществляющие сделки с недвижимым имуществом. Это, как правило, не юристы, движимые единственным стремлением к максимальной прибыли. Их ответственность перед гражданами - участниками сделок с недвижимостью несопоставима с той, которую несли бы на их месте нотариусы. Вопрос лишь в том, насколько доступны для рядового гражданина услуги нотариуса. Помимо желательного расширения участия нотариусов, действующих от лица заявителей в процедурах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, действия риелторов и риелторских фирм могли бы более активно контролироваться государством. Можно, например, ввести их обязательную аккредитацию Росреестром либо обязать действовать в части подготовки документов и прохождения процедур государственной регистрации через посредство самих органов Росреестра и находящихся в его ведении федеральных бюджетных учреждений. Так, согласно п. 2 ст. 9 Федерального закона N 122-ФЗ, полномочия органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на основании решений органов Росреестра, вправе осуществлять подведомственные ему государственные бюджетные учреждения. Наделенные в соответствии с такими решениями соответствующими полномочиями государственные бюджетные учреждения считаются органами, осуществляющими государственную регистрацию прав. Следует также заметить, что роль посредника между заявителями и органами Росреестра могут играть сами эти органы, коль скоро в своем сегодняшнем виде они обладают всей полнотой информации о недвижимом имуществе и являются юридическими лицами, способными участвовать в гражданском обороте. Однако это вряд ли целесообразно, поскольку смешение государственных функций и полномочий гражданско-правового характера, как правило, влечет за собой негативные последствия. Здесь использование формы государственных бюджетных учреждений, наделенных в соответствии с законом полномочиями органов по регистрации прав, более приемлемо. Федеральным законом N 210-ФЗ наиболее перспективной формой оказания государственных услуг определены многофункциональные центры. В них полностью реализуется принцип "одного окна", а сам МФЦ по сути является посредником между заявителями и другими органами и организациями, участвующими в осуществлении государственных функций (услуг), включая и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В настоящее время сеть МФЦ постоянно расширяется, как и объем предоставляемых на их базе услуг. При этом требования к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления устанавливаются Правительством РФ. Предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах может осуществляться исключительно в электронной форме. МФЦ в соответствии с соглашениями о взаимодействии осуществляют: - прием запросов заявителей о предоставлении государственных или муниципальных услуг; - представление интересов заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также с организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг; - представление интересов органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при взаимодействии с заявителями; - информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также по иным вопросам, связанным с предоставлением государственных и муниципальных услуг; - взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг, а также с организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг; - выдачу заявителям документов органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг; - прием, обработку информации из информационных систем органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, и выдачу заявителям на основании такой информации документов, если это предусмотрено соглашением о взаимодействии и иное не предусмотрено федеральным законом; - иные функции, указанные в соглашении о взаимодействии. Назрела ситуация, когда участие профессионального, наделенного специальными полномочиями и ответственностью посредника между гражданами и юридическими лицами, действующими в качестве заявителей в процедурах государственной регистрации, стало актуальной необходимостью. В качестве таких посредников могут выступать нотариусы либо государственные бюджетные учреждения, созданные органами Госрегистрации, наделенные для этого законодательством необходимыми полномочиями, а также МФЦ.
Библиографический список:
1. Васильев С. В. Приоритетные аспекты создания единой федеральной системы государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета, а также инфраструктуры пространственных данных // Вестник Росреестра. 2009. N 1. 2. Зобнев В. И. Картографо-геодезическое обеспечение территории Российской Федерации // Вестник Росреестра. 2009. N 2. 3. Кирсанов А. Р. Новая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации М., 2005. С. 120. 4. Курц Ш. Деятельность по регистрации прав на недвижимость в Германии. Нотариус в системе государственной регистрации прав на недвижимость в Германии // Регистрация прав на недвижимость / Отв. ред. А. Р. Кирсанов. М., 2004. Вып. N 11. С. 48 - 52. 5. Огородников В. В. Взаимодействие Московской областной регистрационной палаты с налоговыми, кадастровыми, техническими органами, нотариусами и риелторами Московской области // Регистрация прав на недвижимость: Сборник / Отв. ред. А. Р. Кирсанов. М., 2004. Вып. N 11. С. 26. 6. Павлов П. Н. О государственном кадастре недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. Декабрь 2006 г. N 3-4(28-29); Попов С. А. Кадастровый проект. Часть I // ЭЖ-Юрист. 2007. N 3. 7. Резолюция научно-практической конференции "Нотариальные действия и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как формы защиты имущественных прав" // Регистрация прав на недвижимость / Отв. ред. А. Р. Кирсанов. М., 2002. С. 57. 8. Тезисы доклада руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии С. В. Васильева на Всероссийском совещании с руководителями территориальных органов Росреестра и подведомственных организаций 12 февраля 2010 г. // Вестник Росреестра. 2010. N 1(3). 9. Черемных И. Г. Совершение сделок без нотариального удостоверения, последствия // Нотариус. 2004. N 4. С. 16.
Название документа