К дискуссии о месте прокуратуры в Российском государстве

(Прошин Е. В.) ("Конституционное и муниципальное право", 2012, N 4) Текст документа

К ДИСКУССИИ О МЕСТЕ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ <*>

Е. В. ПРОШИН

Прошин Егор Владимирович, стажер адвоката адвокатской коллегии "Защита" (г. Москва).

Автор анализирует мнения ученых, судебную практику и обосновывает свою позицию об отнесении прокуратуры к государственной власти.

Ключевые слова: прокуратура; властные полномочия; система государственной власти; государственный орган; законность.

The author analyzes opinions of scientists, judiciary practice and proves the position about reference прокураты to the government.

Key words: public prosecutor; imperious powers; government system; state structure; legality.

Вопрос о месте органов прокуратуры в государственном механизме на протяжении всей современной истории и практики государственно-правового строительства имеет ярко дискуссионный характер <1>. Данное обстоятельство обусловлено недостаточно ясным определением конституционно-правового статуса прокуратуры. Единственная статья, посвященная ей и находящаяся в разделе "Судебная власть" (ст. 129), закрепляет только принципы единства и централизации системы прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров. В ней не определено положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции, полномочия. Конституция даже не называет прокуратуру органом или системой органов, просто указывает, что она составляет систему. Этот пробел не восполняет в полном объеме и Федеральный закон от 17 января 1992 г. (в послед. ред.) "О прокуратуре Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <1> См., например: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М., 2010. С. 355 - 360; Байкин И. М. Прокуратура - орган государственной власти // Современное право. 2009. N 12. С. 48 - 51; Бывальцева С. Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 23 - 26; Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 10; Елизаров А. Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1; Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. N 9; Станских С. Н. К какой ветви власти принадлежит прокуратура: опыт Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8 и др. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 7. Ст. 878.

Российская прокуратура не похожа на зарубежные аналоги. Основным отличием ее от схожих европейских органов является их функциональное назначение. В России прокуратура создавалась с целью общего надзора за законностью, тогда как в европейских государствах - с целью осуществления уголовного преследования. Данное отличие присуще российской прокуратуре на протяжении длительного исторического периода. Начиная с 1722 г. и по настоящее время система прокуратуры претерпевает изменения. Однако ни один этап реформ не смог изменить основную суть и предназначение органов прокуратуры - она как была, так и остается "оком государевым" <3>. Даже в советский период развития, когда Декретом о суде N 1 от 24 ноября 1917 г., который гласил: "Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры" <4>, прокуратура была упразднена, довольно быстро вернулись к этому "буржуазному" органу. Новейший этап реформирования органов прокуратуры связан с принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. -------------------------------- <3> См.: Плевако Л. В. Органы прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации: Историко-теоретический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 212. <4> СУ РСФСР. 1917. N 4. Ст. 50.

Неопределенность конституционного статуса прокуратуры обусловлена высказанными в начале 90-х годов идеями об упразднении этого института или большинства прокурорских функций. А. И. Казанник отмечает, что конституционная норма о прокуратуре появилась по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б. Н. Ельцина, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе с политическими силами, не заинтересованными в наведении порядка в стране, соблюдении законности при приватизации собственности, созданной трудом многих поколений наших соотечественников <5>. Прикрываясь демагогическими фразами о том, что в демократической России прокуратура может только служить сохранению тоталитарного коммунистического режима, открытой диктатуры, эти силы призывали ликвидировать прокуратуру и передать ее функции судам, о слиянии прокуратуры с Минюстом <6>. Об этом писали и Ю. И. Скуратов и В. И. Шинд, отмечая, что отсутствие детального конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры "является примером влияния на Конституцию той политической борьбы, которая велась вокруг судьбы российской прокуратуры. Авторы проекта новой Конституции немало потрудились над тем, чтобы принизить роль прокуратуры, предлагая оставить за ней, по сути, лишь функции поддержания обвинения в суде и надзора за следствием и дознанием, что фактически означало ликвидацию прокуратуры как основного органа надзора за законностью" <7>. Этого не произошло, но положение прокуратуры осталось неопределенным. -------------------------------- <5> Казанник А. И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 12. <6> См. об этом: Басков В. И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996. С. 49 - 52; Даев В. Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы // Вестник МГУ. Право. 1990. N 4. С. 38 - 40; Савицкий В. М. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1991. N 1. С. 46 - 47. <7> См.: Скуратов Ю. И., Шинд В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С. 18 - 19.

В современной дискуссии о государственно-правовом месте прокуратуры разброс мнений существенный - от отнесения ее к определенной ветви власти до отрицания государственного характера. Такая неопределенность статуса прокуратуры вносит некоторую нестабильность в процесс осуществления возложенных на нее полномочий, уменьшает эффективность защиты прав субъектов общественных отношений, предупреждения и пресечения правонарушений. В научной среде встречаются мнения об отнесении (или целесообразности отнесения) прокуратуры к законодательной <8>, исполнительной <9> или судебной <10> ветви государственной власти. На наш взгляд, прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной). Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью в деятельности исполнительной власти, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. В решении Верховного Суда РФ от 11 февраля 2005 г. N ГКПИ04-1479 <11> указывается на то, что прокуратура не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации и публикуются в журнале "Законность". Относительно судебной власти Конституция РФ устанавливает, что она реализуется в форме правосудия, осуществляемого только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Поэтому ни прокуратура, ни иные государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть. -------------------------------- <8> Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 44; см.: Шобухин В. Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 24 - 25. <9> Колоколов Н. А. Актуальные проблемы защиты прав, свобод и законных интересов личности в уголовном процессе: в призме результатов мониторинга 2008 - 2009 гг. М.: Юрист, 2009 // СПС "КонсультантПлюс"; см.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма; Инфра-М, 2004. С. 695; Осипян С. А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ. М., 2006. С. 15. <10> Алексеев В. Б., Колибаб К. Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры: Сб. ст. М., 1998. С. 95 - 96. <11> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

В. Е. Чиркин и ряд других ученых, наряду с общепризнанными в науке тремя ветвями государственной власти, выделяют контрольную власть и относят к ней прокуратуру <12>. Отдельные ученые признают существование прокуратуры как самостоятельной ветви государственной власти, дополняющей триаду властей и позволяющей другим органам власти функционировать слаженно и согласованно <13>. -------------------------------- <12> См., например: Байкин И. М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция. 2009. N 10. С. 36 - 37; Бурмистров А. С. Контрольная власть в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 10. С. 7 - 10; Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9 - 16. <13> См., напр.: Антонов И. А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Буянский С. Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. N 5. С. 106 - 109; Сологубов А. С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006; Шобухин В. Ю. Прокуратура - основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. N 11. С. 89 - 94.

Есть еще один подход к определению места прокуратуры в государственном механизме. Он касается отграничения понятия "орган государственной власти" от понятия "государственный орган" <14>. В ч. 1 ст. 11 Конституции РФ перечислены все федеральные органы государственной власти - Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Иных федеральных органов государственной власти Конституцией не предусмотрено. Вместе с тем в Конституции упоминаются и другие органы, которые также осуществляют функции и задачи государства, - Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ, Конституционное Собрание. В этом ряду и прокуратура. В законодательстве эти органы нередко именуются иными государственными органами. -------------------------------- <14> Такого мнения, в частности, придерживаются С. А. Авакьян, О. Е. Кутафин.

Прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан. Вместе с тем есть отдельные ученые, которые не относят прокуратуру к органам государства <15>. А. Н. Ванькаев пишет о том, что "прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти... представляет собой необходимый механизм системы разделения властей и важный элемент системы сдержек и противовесов" <16>. Таким образом, избегая прямого определения места прокуратуры в государстве, автор называет ее элементом и механизмом. -------------------------------- <15> См., например: Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2001. С. 148. <16> Ванькаев А. Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10.

Такие выводы ученых имеют определенную почву, опираются на судебную практику по вопросу, что следует понимать под властно-распорядительными полномочиями. Конституционный Суд РФ в Определении от 24 февраля 2005 г. N 84-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указал, что при осуществлении надзора над исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требования о безусловном исполнении представления прокурора реализуются путем специальных процедур - вынесением самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращением в суд <17>. -------------------------------- <17> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

Основываясь на этом решении, Высший Арбитражный Суд РФ Определением от 6 декабря 2007 г. N 14042/07 отказал индивидуальному предпринимателю Б. А. Аверину в признании недействительным представления прокурора и незаконными действий прокурора по тем основаниям, что если представление прокурора об устранении нарушений закона преследовало цель понудить лицо, в отношении которого выдано представление, устранить нарушение в добровольном порядке, то, соответственно, права заявителя не были нарушены <18>. -------------------------------- <18> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

Есть и другие решения арбитражных судов. Так, в Постановлении ФАС Центрального округа от 10 декабря 2003 г. N А35-3508/03-С25 отмечается, что "прокурор не является государственным органом и предостережение прокурора не относится к ненормативным правовым актам государственных органов, которые могут быть признаны в арбитражном суде недействительными" <19>. В Постановлении ФАС Уральского округа от 28 октября 2004 г. N Ф09-3606/04-ГК дополнено: "...предостережение прокурора носит рекомендательный характер, содержит разъяснение норм действующего законодательства, не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, распоряжений" <20>. -------------------------------- <19> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс". <20> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, судебные решения о том, что прокурор не является государственным органом, а также утверждения некоторых авторов, что прокуратура не относится к государственным органам, являются по меньшей мере спорными. Аналогичные сомнения высказывает и И. М. Байкин <21>. Цитируя рассуждения Н. М. Коркунова о государственной власти, он формулирует вывод, что для государственной власти характерны следующие признаки, в полной мере свойственные прокуратуре как органу государственной власти: 1) подчинение граждан субъекту власти в результате осознания своей зависимости; 2) наличие уполномоченных лиц и материальных средств для распоряжения властью; 3) образование чаще определенной структуры учреждений. -------------------------------- <21> Байкин И. М. Прокуратура - орган государственной власти // Современное право. 2009. N 12. С. 48 - 51.

Интересно, что есть и прямо противоположная судебная практика. Например, в Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 16 апреля 2004 г. N Ф03-А51/04-2/657 так характеризуется представление прокурора: "...представление содержит предложения о принятии определенных мер, утверждено руководителем органа, действующего в пределах своих полномочий, носит властно-распорядительный характер, адресовано конкретному лицу, таким образом, обязательно для лица, которому оно адресовано" <22>. -------------------------------- <22> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

По нашему мнению, прокуратура представляет собой иерархическую, системную организацию по осуществлению властных полномочий. Очень сомнительны выводы судов о том, что акты прокурорского реагирования при осуществлении общего надзора не содержат элемента принуждения (обязательности исполнения требований прокурора). Прокуратура много лет эффективно действовала как властный орган в большей части методами принуждения. В научной литературе приводится много аргументов, обосновывающих необходимость сохранения института прокуратуры в том виде, в каком он сформировался, а именно как государственного органа, осуществляющего надзор за исполнением законов <23>. Полагаем целесообразным определить в Законе о прокуратуре ее статус как государственного органа. -------------------------------- <23> Басков В. И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996. С. 51; Дибиров Ю. С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 68 - 71.

Название документа