Проведение процессуальных проверок о налоговых преступлениях следователями Следственного комитета
(Бажанов С. В.) ("Законность", 2012, N 6) Текст документаПРОВЕДЕНИЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПРОВЕРОК О НАЛОГОВЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЯХ СЛЕДОВАТЕЛЯМИ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА
С. В. БАЖАНОВ
Бажанов Станислав Васильевич, профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин Московского государственного университета технологий и управления, доктор юридических наук, профессор.
В статье говорится о влиянии уголовно-процессуального и банковского законодательства РФ на полномочия следователей следственных подразделений Следственного комитета РФ.
Ключевые слова: расследование; налоги; следственные органы; процессуальная проверка.
The conduct of procedural check-ups on tax crimes by investigators of the investigative committee S. V. Bazhanov
The article describes the impact of the Russian criminal procedure and bank legislation on powers of investigators of investigative divisions of the Russian Investigative Committee.
Key words: Investigation; taxes; investigative authorities; procedural check-up.
В соответствии с п. 4 ст. 3 ФЗ от 29 декабря 2009 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ с 15 января 2011 г. уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.2 УК, отнесены к подследственности следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ, правопреемником которого, согласно Указу Президента РФ от 27 сентября 2010 г. N 1182 "Вопросы Следственного комитета Российской Федерации", стал Следственный комитет РФ (далее - СК России).
В связи с изложенным у руководителей следственных управлений (отделов) СК России появилось множество правовых и тактических вопросов, касающихся практики выявления, раскрытия и расследования указанных преступлений, предполагающей необходимость практически полного установления на этапе процессуальной проверки любого состава, относящегося к рассматриваемой группе преступлений, а не его признаков (как по подавляющему большинству так называемых общеуголовных преступлений). К тому же и документируют указанные факты контролирующие (налоговые) органы, не являющиеся, вследствие ликвидации налоговой полиции (2003 г.), органами дознания, а стало быть, профессионально не ориентированные на выявление, раскрытие и расследование налоговых преступлений <1>. -------------------------------- <1> См.: Бажанов С. Взаимодействие Следственного комитета с полицией и налоговыми органами // Законность. 2011. N 10. С. 35 - 40.
В связи с изложенным краеугольным моментом правоприменительной практики стал, в частности, вопрос о порядке возбуждения уголовных дел по признакам налоговых преступлений, выявленных оперативными подразделениями ОВД (полиции). Мнение руководителей следственных органов сводится к тому, что при отсутствии решения налогового органа, подтверждающего факт уголовно наказуемого деяния в налогооблагаемой сфере, и на основании лишь не имеющих юридической значимости оперативных справок и др. официальное начало расследования является необоснованным и преждевременным. Они полагают, что такое воззрение в принципе согласуется с позицией законодателя (хотя решение налогового органа не может подтверждать факт налогового преступления). Другой точки зрения (также не без оснований) придерживаются представители прокуратуры, которые полагают, что при наличии повода и основания органы предварительного следствия по общему правилу обязаны возбуждать уголовные дела по представляемым органами ОРД материалам и без решения налоговых органов. Они считают, что впоследствии по ним следственным путем будут устанавливаться суммы недоимок, а также иные признаки исследуемых составов преступлений, даже несмотря на то что судебная перспектива уголовных дел в подобных ситуациях прогнозируется, как правило, весьма плохо. Подобный опыт приводит к искусственному затягиванию сроков предварительного следствия, поскольку инициируемые впоследствии следователями налоговые проверки хозяйствующих субъектов занимают длительное время, а без решения налоговых органов уголовные дела в судах не рассматриваются. Определенные трудности при проведении процессуальных проверок на предмет установления достаточных данных для возбуждения уголовных дел по сообщениям о налоговых преступлениях возникают и в связи с отсутствием у следователей полномочий на истребование в рамках проводимых процессуальных проверок в банках и других кредитных учреждениях сведений о движении средств на счетах проверяемых лиц. В связи с этим прежде всего следует обратить внимание на то, что в целях повышения эффективности учетно-регистрационной дисциплины в следственных подразделениях СК России его председатель 3 мая 2011 г. подписал Приказ N 72, которым утверждена Инструкция о порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета РФ (далее - Инструкция). В самом общем виде в указанном нормативном правовом акте определено, что сообщение о преступлении вне зависимости от места и времени его совершения, полноты сообщаемых сведений и формы представления, а также подследственности подлежит обязательному принятию (приему) во всех следственных органах СК России. Отметим сразу, что в теории уголовно-процессуального права под подследственностью принято понимать совокупность признаков уголовного дела, а не материала (и тем более - сообщения). Принятые сообщения после их регистрации подлежат передаче по поручению руководителя следственного органа СК России либо его заместителя правомочному должностному лицу под роспись для проверки, о чем в книге учета сообщений делается соответствующая отметка. В ходе доследственной проверки, читаем далее, следователями СК России в пределах полномочий, предусмотренных УПК, могут быть произведены осмотр места происшествия, осмотр трупа, иные проверочные действия, в том числе получены объяснения; произведены дополнительные проверки, ревизии, исследования документов, предметов, трупов; затребованы имеющиеся в распоряжении соответствующего средства массовой информации документы и материалы, подтверждающие сведения о преступлении, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию (за исключением случаев, когда это лицо поставило условие сохранить в тайне источник информации). Указанные рекомендации некорректны, поскольку, во-первых, неправильно ориентируют следователей на возможность проведения осмотра места происшествия в ходе процессуальной проверки; по смыслу ч. 2 ст. 176 УПК РФ это следственное действие в порядке исключения может осуществляться до возбуждения уголовного дела (что не одно и то же). Во-вторых, юридически неграмотно выделять в качестве проверочного мероприятия осмотр трупа, поскольку это самостоятельное следственное действие (разновидность следственного осмотра) и производиться в ходе процессуальной проверки оно также не может (при условии, конечно, если оно не охватывается собственно осмотром места происшествия). И, наконец, в-третьих, фраза "иные проверочные действия" логически относит осмотр места происшествия и (наружный) осмотр трупа к числу проверочных, что, безусловно, неверно. Следует добавить, что УПК не знает и такого проверочного действия, как изъятие, хотя в тексте отдельных его норм подобный термин и встречается (например, в ч. 10 ст. 182 УПК упоминается об изъятии предметов и документов). В числе следственных действий (аналогичных по содержанию, но легализованных в УПК), которые вправе производить следователь, - выемка (ст. 183) <2>. -------------------------------- <2> См.: Бажанов С. В. Некоторые комментарии к Федеральному закону от 20 марта 1996 г. N 129 "О бухгалтерском учете" / Противодействие расследованию преступлений, совершаемых в сфере экономической деятельности: Материалы межвузовской научно-практической конференции / Под общ. ред. проф. С. В. Бажанова. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2009. С. 69 - 70.
Таким образом, средства, отпускаемые законодателем на проведение процессуальных проверок должностным лицам органов предварительного следствия и дознания, в УПК представлены в целом бессистемно и крайне неудачно. Часть 1 ст. 144 УПК определяет, что дознаватель, орган дознания, следователь обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции принять по нему решение в том числе о направлении по подследственности (п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК) в срок не позднее трех суток со дня его поступления. Согласно Инструкции по мотивированному ходатайству следователя, оформляемому постановлением, указанный срок может быть продлен руководителем следственного органа СК России или его заместителем до 10 суток, а при необходимости производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов - до 30 суток с обязательным указанием конкретных фактических обстоятельств, послуживших основанием для такого продления. Проведенное главным управлением процессуального контроля СК России обобщение показывает, что в нормативно определенные сроки проведения процессуальных проверок по сообщениям о налоговых преступлениях ведомственные следователи укладываются с трудом, что обусловлено необходимостью: а) проведения документальных проверок, направленных на исчисление сумм неуплаченных налогов, с учетом полученных в ходе процессуальных проверок дополнительных данных, а также процентного соотношения сумм неуплаченных налогов к общей сумме налогов, подлежащих уплате; б) назначения и производства финансово-хозяйственных и бухгалтерских исследований; в) установления контрагентов предприятия-налогоплательщика; г) опроса работников предприятия-налогоплательщика, сотрудников фирм-контрагентов. Одним из средств реализации полномочий следователей при осуществлении процессуальных проверок являются всевозможные запросы в различные государственные учреждения, организации и т. д. по существу интересующих их сведений. Однако согласно ст. 26 ФЗ от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (со всеми изменениями и дополнениями, известными на 1 января 2012 г.) кредитная организация, Банк России, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, о счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону (ч. 1). В ч. 2 рассматриваемой статьи обращается внимание на то, что справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, налоговым органам, таможенным органам РФ, федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков, Пенсионному фонду РФ, Фонду социального страхования РФ и органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия руководителя следственного органа - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Часть 3 ст. 26 названного Федерального закона гласит: "В соответствии с законодательством Российской Федерации справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией органам внутренних дел при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений". И, наконец, в ч. 4 анализируемой статьи говорится о том, что справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией им самим, судам, органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов, при наступлении страховых случаев, предусмотренных федеральным законом о страховании вкладов физических лиц в банках РФ, а при наличии согласия руководителя следственного органа - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Указанные предписания дублированы Центральным банком РФ в письме от 30 июня 2003 г. N 99-Т "О предоставлении сведений, составляющих банковскую тайну". В этой директиве, в частности, отмечается, что ст. 857 Гражданского кодекса РФ предусматривает: банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Далее со ссылкой на ч. ч. 1 и 2 ст. 26 ФЗ "О банках и банковской деятельности" говорится, что кредитная организация гарантирует тайну об операциях, о счетах своих клиентов и корреспондентов. Справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам государственной налоговой службы, таможенным органам РФ в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Представляется, что предписания, содержащиеся в ч. ч. 1 - 4 ст. 26 ФЗ "О банках и банковской деятельности" и в приведенном письме Центробанка России, нуждаются во взаимном согласовании и в редакционной доработке, поскольку, во-первых, в Федеральном законе говорится о необходимости наличия согласия руководителя следственного органа, а в письме - согласия прокурора. Во-вторых, установка на возможность осуществления следователем запросов исключительно с согласия руководителя следственного органа (или прокурора) избыточна, особенно с учетом новейших изменений уголовно-процессуального законодательства РФ в части регламентации взаимоотношений перечисленных должностных лиц, а также последних реорганизаций в системе правоохранительных органов, связанных, в частности, с образованием Следственного комитета РФ (ФЗ от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации"). И, наконец, в-третьих, в указанные законодательные и ведомственные нормативные правовые акты следует внести поправку в том смысле, что информация по вкладам предоставляется следователям на основании соответствующих запросов по материалам процессуальных проверок и уголовных дел, находящихся в их производстве. Ликвидация налоговой полиции (2003 г.) существенно обострила технологию проведения процессуальных и оперативных проверок, специфика которых обусловлена официальными либо негласными источниками информации (документами налоговых инспекций, заключениями аудиторских служб, актами контрольно-ревизионного управления (КРУ), сообщениями средств массовой информации и др.). Для оперативных проверок характерны: негласное наблюдение за перемещением и сбытом товарно-материальных ценностей, сырья, продукции, за технологическими процессами производства; изучение документооборота, негласный осмотр помещений, транспорта, беседы с работниками, всевозможными очевидцами. На этом же этапе проводятся проверки по криминалистическим учетам и банкам данных (о личности, об аналогичных способах совершения преступлений и т. п.). Гласными действиями, осуществляемыми до возбуждения уголовного дела, являются ревизии, аудиторские проверки по заданиям налоговых инспекций, ОВД (полиции), запросы и проверки налоговых органов, обследования помещений, изучение документов сотрудниками ОВД (полиции), получение образцов сырья, полуфабрикатов и готовой продукции посредством контрольных закупок, объяснений должностных и материально ответственных лиц. Требования, поручения и запросы следователей, направляемые в порядке ч. 4 ст. 21 УПК и ст. 7 ФЗ от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. Тем не менее вплоть до настоящего времени у следователей СК России нет непосредственного доступа к оперативно-справочным базам, розыскным и криминалистическим учетам, учетам ЕГРЮЛ и ЕГРИП, в результате чего значительное время в их профессиональной деятельности занимает соответствующая переписка, в то время как получаемая информация не всегда отвечает предъявляемым требованиям (формируется сотрудниками оперативно-аналитических подразделений в объеме, недостаточном для инициаторов). Остается открытым вопрос о сроках принятия решений по тем материалам, по которым арбитражным судом в период процессуальной проверки выносится постановление (определение) о приостановлении решения налогового органа о привлечении неплательщика налогов к налоговой ответственности. До момента принятия судом окончательного решения по существу искового заявления и его вступления в законную силу проходит длительное время, в течение которого следователю прийти к законному и обоснованному решению по материалам процессуальной проверки бывает практически невозможно. С учетом особенностей расследования налоговых преступлений, заключающихся в необходимости документального подтверждения первичными документами завуалированных способов увода денежных средств от налогообложения, необеспечение сохранности первичных документов налогоплательщиков на этапе проведения налоговой, а затем и процессуальной проверок подчас также исключает возможность принятия следователем законного и обоснованного решения по итогам последней. С целью сохранения первичной бухгалтерской документации, полученной налоговыми органами в рамках выездной или камеральной проверки, представляется целесообразным урегулировать вопрос о ее сохранении до принятия решения в порядке ст. ст. 144, 145 УПК. Процессуальная проверка преследует цель установления оснований для официального начала расследования, поскольку для признания акта возбуждения уголовного дела законным и обоснованным требуется совокупность как минимум трех основополагающих факторов: законного повода, достаточных оснований и отсутствия обстоятельств, исключающих производство по делу. Согласно ч. 2 ст. 140 УПК основанием для возбуждения уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Предложенная законодателем формулировка уязвима, поскольку в рамках одного предложения содержит два взаимоисключающих термина. С одной стороны, используется некорректное с позиций логики выражение "достаточные данные", создающее предпосылки для требований к их известной полноте (порождающей уверенность в правильности подлежащего принятию процессуального решения), а с другой (и одновременно) - термин "признаки преступления" (а не признаки состава преступлений, как полагают отдельные ученые и правоприменители), что сразу нивелирует ту же самую уверенность и провоцирует возникновение многочисленных конфликтов между следователями, оперативными уполномоченными ОБЭП и сотрудниками налоговых органов на этапе постановки вопроса о возбуждении уголовного дела <3>. -------------------------------- <3> См.: Бажанов С. Оправдана ли так называемая доследственная проверка? // Законность. 1995. N 1. С. 51 - 54.
Представляется, что перечисленные в настоящей статье вопросы ждут своего разрешения на законодательном уровне, а также в порядке (меж-) ведомственного нормативного правового регулирования.
Название документа