Отдельные замечания к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе"
(Халатов С. А.) ("Закон", 2012, N 7) Текст документаОТДЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ К ПОСТАНОВЛЕНИЮ ПЛЕНУМА ВАС РФ ОТ 23.03.2012 N 15 "О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ"
С. А. ХАЛАТОВ
Халатов Сергей Александрович, доцент кафедры гражданского процесса Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
В статье автор комментирует некоторые спорные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе и исполнительном производстве, возникшие в практике, и констатирует расширение полномочий прокурора по воле Высшего Арбитражного Суда РФ.
Ключевые слова: арбитражный процесс, исполнительное производство, прокурор, третейский суд.
23 марта 2012 г. Пленум ВАС РФ принял Постановление N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - Постановление, Постановление Пленума), разъясняющее отдельные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе. Вопреки складывающейся практике формулирования большей части собственных правовых позиций постановлениями Президиума по конкретным делам, ВАС вынес данное Постановление на Пленум. Вряд ли это обстоятельство вызвано злободневностью темы или необходимостью привлечения к обсуждению вопросов участия прокурора как можно большего количества судей высшей судебной инстанции, поскольку бурного обсуждения, судя по трансляции, не получилось, а Постановление было принято практически полностью в предложенной разработчиками редакции. Интересно, что общим итогом разъяснения вопросов участия прокуроров явилось расширение полномочий прокуратуры в арбитражном процессе и исполнительном производстве. Такое расширение после принятия АПК в 2002 г. не грезилось даже Генеральной прокуратуре, которая в информационном письме от 22.08.2002 N 38-15-02 отмечала: "Необходимо иметь в виду, что указанный в части 1 статьи 52 АПК РФ перечень исков и заявлений расширительному толкованию не подлежит". Прошло почти 10 лет, и оставшаяся неизменной норма ст. 52 АПК получила прямо противоположное толкование Пленума ВАС. Так, Пленум установил, что полномочия прокурора на участие в делах об административных правонарушениях определяются в соответствии с КоАП, сославшись при этом на ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ (абз. 2 п. 1 Постановления). Вместе с тем следует учитывать, что участие прокуроров при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (ст. 207 АПК) действующим законодательством не предусмотрено. В соответствии с ч. 2 ст. 207 АПК производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности, а также потерпевших. Часть 3 ст. 30.1 КоАП указывает, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Как и названные нормы, ч. 1 ст. 30.1 КоАП не наделяет прокурора правом обжаловать постановление по делу об административном правонарушении. Предусмотренное ст. 30.10 КоАП право прокурора на принесение протеста на не вступившие в законную силу постановления и последующие решения вышестоящих инстанций противоречит ч. 2 ст. 207 АПК и ч. 3 ст. 30.1 КоАП, отдающим приоритет в правовом регулировании данного вопроса арбитражному процессуальному законодательству. В связи с изложенным Пленум должен бы был указать, что действующим законодательством не предусмотрено оспаривание прокурором решений административных органов о привлечении к административной ответственности, однако этого не произошло. Необходимо отметить, что ранее такой позиции придерживался и Президиум ВАС <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 08.05.2007 N 45/07.
Далее Пленум ВАС указал, что арбитражным судам следует иметь в виду, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица в связи с неоднократными или грубыми нарушениями этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки (п. 2 ст. 61, ст. ст. 222, 1253 ГК РФ). Однако так ли это на самом деле? В соответствии с ч. 1 ст. 4 АПК заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих оспариваемых или нарушенных прав и законных интересов. Исключения из этого правила указаны в ч. 2 этой же статьи АПК, в которой говорится, что в случаях, предусмотренных АПК, в суд вправе обратиться и иные лица. То есть за защитой чужих оспариваемых или нарушенных прав и законных интересов лица вправе обратиться в случаях, прямо указанных в АПК. Положения ст. 4 АПК развивает ст. 40, которая устанавливает, что лицом, участвующим в деле, является прокурор, обратившийся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных в Кодексе. АПК называет три группы случаев, когда прокурор вправе обратиться в арбитражный суд за защитой чужих прав и интересов. Они перечислены: 1) в ст. 52; 2) ст. 198; 3) ст. 202 АПК (отсылочная норма к КоАП). Иных случаев участия прокурора в арбитражном процессе действующий Кодекс не предусматривает. Следовательно, в соответствии с буквальным толкованием норм ст. ст. 4 и 40 АПК в иных случаях, кроме перечисленных выше, прокурор не может участвовать в арбитражном процессе. В связи с этим возникает вопрос: а может ли иной закон, в том числе Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), предусматривать основания участия прокурора в арбитражном процессе? Статья 1 АПК гласит, что правила осуществления правосудия в арбитражных судах, к которым относится и право на обращение в суд, устанавливаются законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах. Статья 3 АПК относит к законодательству о судопроизводстве в арбитражных судах: 1) Конституцию РФ; 2) Закон "О судебной системе Российской Федерации" <2>; -------------------------------- <2> Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ.
3) Закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <3>; -------------------------------- <3> Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ.
4) АПК РФ; 5) принимаемые в соответствии с ними другие федеральные законы. Очевидно, что, исходя из того, что система права и система законодательства не всегда совпадают, любой федеральный закон, в том числе Закон о прокуратуре, может быть отнесен к законодательству о судопроизводстве в арбитражных судах в соответствующей своей части, если он не противоречит перечисленным в п. п. 1 - 5 нормативным актам. Однако в связи с этим возникает вопрос: как быть, если норма Закона о прокуратуре вступает в противоречие с нормой АПК? Относительно п. 4 ст. 27, раздела III Закона о прокуратуре с одной стороны и норм ст. ст. 4, 40, 52, 198 и 202 АПК с другой стороны следует указать на применимый в данном случае способ разрешения конкуренции норм - lex specialis derogat generali. При этом общим законом, устанавливающим полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел судами, является Закон о прокуратуре, а специальным законом - АПК, который регулирует участие прокурора в арбитражном процессе (включая право на обращение в суд). Дополнительным подтверждением правильности этого вывода могут служить отсылочные нормы Закона о прокуратуре, в частности п. п. 1, 3, 4 ст. 35 (раздел IV). Следует отметить, что такой же позиции придерживается и Пленум ВАС в абз. 1 п. 1 Постановления. Однако вызывает недоумение ссылка Постановления на ст. 222 ГК как на основание права на предъявление прокурором требования о сносе самовольной постройки. Статья 222 не содержит нормы, наделяющей прокурора данным правом. Вероятно, ссылка на ГК требуется, чтобы скрыть придание иным нормам возможности регулирования судопроизводства в арбитражных судах. Однако что же это за нормы и откуда они взялись? 29 апреля 2010 г. Пленум Верховного Суда РФ совместно с Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ вынес Постановление N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", в п. 22 которого было указано, что с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом. Подобное толкование процессуальных полномочий прокурора на подачу иска не противоречит ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, наделяющей прокурора правом обращения в суд общей юрисдикции с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Однако аналогичной по содержанию нормы нет в АПК, поэтому, очевидно, Пленумы двух высших судебных инстанций не могли дать толкование такой нормы Кодекса, а п. 22 должен распространяться только на полномочия прокурора в гражданском процессе. Несколькими месяцами позже Президиум ВАС, игнорируя и ст. 52 АПК, и собственное письмо, изданное совместно с Генеральной прокуратурой <4>, в п. 2 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 ГК РФ фактически перенес из ГПК в арбитражное процессуальное право полномочие прокурора на предъявление иска о сносе самовольной постройки в интересах неопределенного круга лиц <5>. Это произошло несмотря на то, что АПК не знает обращения прокурора в арбитражный суд в защиту интересов неопределенного круга лиц. В указанном Обзоре Президиум ВАС сослался на п. 4 ст. 27 и п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре как на нормы, наделяющие прокурора правом обращаться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в интересах неопределенного круга лиц, в том числе граждан. Однако такая рекомендация Президиума ВАС вступает в противоречие с позднее сформулированной правовой позицией абз. 1 п. 1 Постановления. -------------------------------- <4> Письмо ВАС РФ от 20.11.2003 N С1-7/уп-1270, Генпрокуратуры РФ от 20.11.2003 N 8-2б-03 "Об организации работы по реализации полномочий прокуроров в арбитражном процессе". <5> См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2011. N 2.
Вместе с тем, как уже было отмечено, нормы п. 4 ст. 27 и п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, как общие нормы по сравнению с нормами ст. ст. 4 и 40 АПК, не могут применяться без учета этих специальных норм. Противоположная позиция требует сделать вывод куда как более радикальный, чем возможность предъявления требований прокурором о сносе самовольной постройки. Если мы признаем, что нормы п. 4 ст. 27 и п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре действуют без ограничений, предусмотренных процессуальными Кодексами (на которые, кстати, как на собственный ограничитель ссылается ст. 35 Закона о прокуратуре), мы должны будем признать, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с любым требованием или вступить в любое дело на любой стадии процесса, когда этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Очевидно, что такое толкование противоречит и тексту, и логике АПК и Закона о прокуратуре. При этом указание в названном Обзоре на то, что при ограничении полномочий прокурора в арбитражном процессе органы прокуратуры будут лишены возможности реализовывать возложенные на них функции, а неопределенный круг лиц, в интересах которого прокурором было заявлено требование, - защиты своих нарушенных прав и законных интересов, носит неправовой спекулятивный характер, поскольку реализация компетенции прокурора в арбитражном процессе должна происходить и происходит исключительно в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законом. Ограничение перечня дел, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, не нарушает прав граждан и организаций, в том числе права на судебную защиту, поскольку не лишает их возможности самостоятельно обратиться в суд с соблюдением правил подведомственности, а также не сокращает компетенцию прокурора по сравнению с определенной законом, поскольку именно законом (АПК) компетенция прокуратуры определена как ограниченная. Конституционный Суд РФ указал, что само по себе установление перечня дел, по которым вправе обратиться в арбитражный суд прокурор, не исключает возможности реализации гражданами и их объединениями конституционного права на защиту прав и свобод путем самостоятельного обращения <6>. -------------------------------- <6> См.: Определения КС РФ от 18.11.2004 N 367-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Владимир и Ольга" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"; от 21.12.2004 N 409-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Балаева Виктора Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 52, частью 3 статьи 292 и статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".
Кроме того, дело по иску прокурора к юридическому лицу в защиту прав и законных интересов граждан неподведомственно арбитражному суду в соответствии со ст. 27 АПК. Однако даже ссылкой на упомянутый Обзор (носящий рекомендательный характер, в отличие от Постановления Пленума) невозможно объяснить столь очевидное расширение полномочий прокурора по обращению в арбитражные суды, поскольку п. 2 Обзора рекомендует судам рассматривать иски прокурора о сносе самовольной постройки, если такой иск предъявлен в публичных интересах, а такая постройка создает угрозу жизни и здоровью граждан. Постановление Пленума ВАС от 23.03.2012 фактически безгранично расширяет полномочия прокурора по обращению в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, что не может быть объяснено ни с точки зрения действующего процессуального закона, ни с точки зрения судебной практики. Рассмотрим иной случай участия прокурора в арбитражном процессе без указания на это в АПК. Статья 1253 ГК предусматривает, что юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда при неоднократном или грубом нарушении прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации по требованию прокурора. Как мы отметили выше, право допускает регулирование судопроизводства в арбитражных судах иными законами, нежели прямо поименованными в Конституции, ФКЗ и АПК. Однако перед нами опять конкурирующие нормы - ст. 1253 ГК, устанавливающая право прокурора обратиться в суд, и ст. ст. 4, 40 АПК, ссылающиеся исключительно на сам АПК, в котором определены полномочия прокурора как лица, обращающегося за защитой чужих прав. На основании упомянутого правила lex specialis derogat generali следует сделать вывод о том, что норма ст. 1253 ГК является специальной по отношению к нормам АПК, поскольку регламентирует не общие вопросы участия прокурора в арбитражном процессе (как нормы АПК), а специальное основание для обращения прокурора в арбитражный суд. Кроме того, было бы правильно дополнить Постановление положением, связанным с преодолением расширительного толкования полномочий прокурора по обращению с иском о признании недействительной сделки, совершенной муниципальным учреждением. Статья 52 АПК не наделяет прокурора таким правом. Отсутствует данная норма и в иных правовых актах. Вместе с тем Президиум ВАС РФ Постановлением от 13.11.2008 N 10627/08 фактически наделил прокурора правом обращаться в арбитражные суды с подобными исками, обосновав данное полномочие идентичностью правового статуса государственных и муниципальных учреждений в соответствии со ст. 120 ГК и ст. 6 Бюджетного кодекса. Однако это толкование нельзя признать правильным, поскольку соответствующие нормы не определяют порядок судопроизводства в арбитражных судах. Пленум предложил прекращать производство по делу применительно к п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным п. 1 Постановления Пленума. Представляется, что это положение перекликается с п. 9 того же Постановления. В нем указывается, что прокурор обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд. При несоблюдении этого требования арбитражный суд оставляет заявление прокурора без движения <7>. Если прокурор указал обстоятельства, которые дают ему право на обращение в арбитражный суд, подтвердил эти обстоятельства доказательствами уже на стадии обращения, очевидно, что рассмотрение дела по заявлению прокурора, с которым он не имел права обращаться, свидетельствует о наличии судебной ошибки, допущенной на стадии принятия искового заявления (заявления), или недобросовестности прокурора. В этом случае действительно арбитражный суд не имеет иной возможности исправить собственную ошибку или противодействовать недобросовестному участнику процесса иначе как прекратить производство по делу. Вместе с тем п. 9 Постановления, обязывающий прокурора обосновывать наличие полномочий на обращение в суд, только тогда станет фильтром для подобных обращений, когда в соответствии со ст. 65 АПК прокурор будет представлять доказательства в подтверждение процессуальных фактов, свидетельствующих о наличии у него соответствующих полномочий. -------------------------------- <7> С таким предложением, безусловно, следует согласиться. Автор неоднократно с 2003 г. подчеркивал необходимость оставления заявления прокурора без движения в случае неуказания обстоятельств, дающих ему право на обращение в арбитражный суд, и соответствующих доказательств. См.: Комментарий к АПК РФ / Под ред. проф. В. В. Яркова. М., 2003. С. 133; Комментарий к АПК РФ / Под ред. проф. В. В. Яркова. М., 2011. С. 185.
Постановлению также недостает положений, решающих вопросы подведомственности арбитражным судам дел по заявлениям прокуроров. К примеру, Постановление нуждается в дополнении положением о том, что обращение прокурора в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов иных лиц не может изменять общие правила подведомственности юридических дел. Например, прокурор не вправе обращаться в арбитражный суд с требованием о признании недействительной сделки, совершенной субъектами, указанными в абз. 3 ч. 1 ст. 52 АПК, и гражданами; с иском в защиту прав организации, если эта организация не наделена правами юридического лица и если дела с ее участием не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, и т. д. К сожалению, остался незатронутым и вопрос подсудности. Однако было бы нелишним положение, в соответствии с которым при обращении прокурора с иском о признании недействительными сделок или о применении последствий недействительности ничтожной сделки (если сторонами сделки установлена договорная подсудность) дело подлежало бы рассмотрению арбитражным судом на основании ст. 37 АПК. Кроме того, необходимо указать, что дело, возбужденное по заявлению прокурора или в которое прокурор вступил в соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК, передается на рассмотрение другого арбитражного суда того же уровня согласно ст. 39 АПК, в том числе и в случае, когда обе стороны заявили ходатайство о рассмотрении дела по местонахождению большинства доказательств. Если в деле участвует лицо, в интересах которого прокурор обратился в суд, прокурор может поддерживать это ходатайство сторон, возражать против его удовлетворения, а также обжаловать его в соответствии с ч. 3 ст. 39 АПК. Если лицо, в интересах которого прокурор обратился в суд, в деле не участвует, дело может быть передано в другой арбитражный суд того же уровня по совместному ходатайству прокурора и другой стороны. Пленум ВАС указал, что в случае, если после принятия арбитражным судом заявления прокурора к производству и возбуждения производства по делу стороны в соответствии с ч. 6 ст. 4 АПК РФ заключили соглашение о передаче спора на рассмотрение третейского суда, арбитражный суд продолжает рассмотрение дела по существу, не оставляя заявление прокурора без рассмотрения. Вместе с тем данное положение прямо противоречит ч. 6 ст. 4 и п. 6 ч. 1 ст. 148 АПК. Указанное в п. 6 Постановления положение, предусматривающее право прокурора оспаривать решение третейского суда, возражать против его принудительного исполнения, если решение затрагивает интересы публично-правового образования, не участвовавшего в третейском разбирательстве, прямо противоречит ст. ст. 52, 230, 236, 241 АПК, ст. 40 Закона "О третейских судах в Российской Федерации" <8>, ст. 34 Закона "О международном коммерческом арбитраже" <9>. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 24.07.2002 N 102-ФЗ. <9> Закон РФ от 07.07.1993 N 5338-1.
Относительно участия прокурора в арбитражном процессе необходимо учитывать, что он является самостоятельным и своеобразным субъектом арбитражного процесса. Он не выступает в качестве представителя публично-правового образования. По этой причине он не может быть признан субъектом оспаривания решения третейского суда, а также участником дела о признании и приведении в исполнение его решения. Пункт 7 Постановления последовательно проводит логику ВАС РФ о сроках исковой давности, но применительно к оспариванию ненормативных правовых актов, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы. Течение срока подачи такого заявления начинается со дня издания акта. Однако пропущенный по уважительной причине прокурором срок может быть восстановлен по ходатайству прокурора, если до истечения указанного срока прокурор принимал меры к устранению нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. Следует предположить, что этот срок может быть восстановлен только при условии, что просрочка не превышает длительности мер, принятых прокурором. В противном случае сам по себе факт принятия соответствующих мер может стать основанием для восстановления срока подачи заявления в суд, даже если их принятие не стало причиной пропуска срока. Осталось совершенно неясным, почему Пленум ВАС возложил на арбитражные суды обязанность по извещению истца о процессе, возникшем по заявлению прокурора. Очевидно, если прокурор, обращаясь в арбитражный суд, обязан указать соответствующее публично-правовое образование и орган, действующий от имени этого образования, именно на него в соответствии с п. 3 ст. 125 АПК должна была бы быть возложена обязанность извещать образование, в интересах которого предъявлен иск. Это позволило бы не нагружать дополнительно арбитражный суд, а также способствовало бы скорейшему рассмотрению дела, поскольку данное публично-правовое образование имело бы возможность ознакомиться с исковым заявлением и прилагаемыми к нему доказательствами на самом раннем этапе. Пленум установил право арбитражного суда истребовать у истца доказательства по правилам ст. 66 АПК, если такое ходатайство заявит прокурор. Обращение прокурора в арбитражный суд в интересах других лиц представляет собой известное ограничение принципа диспозитивности арбитражного процесса, являющегося, в свою очередь, продолжением принципа диспозитивности в гражданском праве. Вместе с тем истребование доказательств у истца как у лица, имеющего прямой юридический интерес в процессе, в подтверждение обстоятельств, установление которых направлено на удовлетворение этого интереса, представляется чрезмерным ограничением не только свободы воли, но и самой сути арбитражного процесса, основывающейся, помимо упомянутого принципа диспозитивности, на конституционном принципе равноправия сторон. Так, в соответствии с со ст. 123 Конституции и ч. 3 ст. 8 АПК арбитражный суд не вправе своими действиями ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение, равно как и умалять права одной из сторон. Возможность истребования доказательств у истца или иных лиц по ходатайству прокурора без права истца и иных лиц, участвующих в деле, ходатайствовать об истребовании доказательств у прокурора представляет собой установление преимущественного положения одного из участников процесса по отношению к другим. То обстоятельство, что прокурор не является стороной, а имеет самостоятельный процессуальный статус, неважно в правовом смысле, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 52 АПК прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и исполняет процессуальные обязанности истца. Данное положение Постановления Пленума фактически предлагает возможность обязывания лица, участвующего в деле, представить доказательство в свою пользу под страхом привлечения его к ответственности в виде судебного штрафа. Вместе с тем принцип, сформулированный еще Гаем (3.156), гласит: "Что нужно сделать тебе в собственном интересе, ты должен делать de tua sentential, non ex meo mandatu (по собственному решению, а не по моему поручению)" <10>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Римское частное право" (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <10> Цит. по: Римское частное право: Учеб. / Под ред. И. Б. Новицкого и И. С. Перетерского. М., 2010. С. 526.
Помимо прочего, прокурор получил право участвовать в мировом соглашении по делу, возбужденному по его заявлению. Мировое соглашение представляет собой сложный юридико-фактический состав смешанной природы. И хотя оно облечено в процессуальную форму, это по сути сделка, совершаемая субъектами материально-правовых отношений. Участие прокурора, не являющегося субъектом материально-правового отношения, в сделке, предмет которой - изменение указанного отношения, противоречит не только формальной логике, но и требованиям закона. Возможность заключения мирового соглашения следует из принципа диспозитивности, который содержится в арбитражном процессе как продукт изначально гражданского права. Очевидно, что к мировому соглашению применимы все требования, предъявляемые к соглашениям. Так, если мировое соглашение заключается по гражданскому делу, порядок его заключения аналогичен порядку совершения гражданско-правовых сделок; в административных и иных делах из публично-правовых отношений порядок заключения данных соглашений должен определяться соответствующей отраслью права. Однако российское право не предусматривает возможности заключения соглашения в указанных сферах с участием прокурора. Кроме того, мировое соглашение, являющееся продуктом компромисса, последствием известных уступок сторон спора друг другу, предполагает по природе своей наделение правами и установление обязанностей лиц, участвующих в нем. В связи с этим участие прокурора в мировом соглашении также должно предполагать получение им некоторых прав и обязанностей. Но поскольку никакие обязанности на прокурора мировым соглашением возложены быть не могут и на получение прав из мирового соглашения прокурор тоже рассчитывать не может в силу особого правового положения, мировое соглашение с участием прокурора в арбитражном процессе становится питательной почвой для коррупции. В условиях отсутствия четкой нормативной базы, устанавливающей основания и порядок заключения прокурором мирового соглашения в арбитражном процессе, такая деятельность прокурора остается в сфере его практически неограниченной административной дискреции. Представляется, что с учетом межотраслевого характера деятельности прокуратуры принятие решения о наделении прокурора правом участвовать в совершении сделок должно быть возложено на законодателя, а не на судебный орган. Пленум постановил, что отказ истца от иска, предъявленного прокурором, не препятствует рассмотрению дела по существу. Отказ истца от иска представляет собой распорядительное действие стороны, которое подлежит ограничению в случаях, предусмотренных законом. Данный вывод следует сделать исходя из того, что совершение распорядительных действий является формой реализации основополагающего принципа диспозитивности арбитражного процесса <11>. Как уже отмечалось выше, этот принцип представляет собой продолжение изначально гражданско-правового принципа диспозитивности. По этой причине право ограничивает распорядительные действия сторон только в двух случаях: (1) если такое действие противоречит закону или (2) если оно нарушает права других лиц (ч. 5 ст. 49 АПК). -------------------------------- <11> См.: Определение КС РФ от 20.06.2006 N 169-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан И. С. Бакшеева, З. Т. Бакшеевой, Н. П. Рыльцовой, А. И. Черменевой (Голубцовой) на нарушение их конституционных прав статьей 37 АПК РФ 1995 года".
Стоит признать, что при отсутствии противоречия закону и ненарушении отказом от иска прав других лиц суд не имеет оснований для продолжения рассмотрения дела, даже если соответствующий иск предъявлен прокурором. Это следует из того, что прокурор не может быть субъектом спорного материального правоотношения и, соответственно, не может им самостоятельно распорядиться, в том числе путем запрета отказа от иска самим своим участием и возражением против такого отказа. Общим принципом участия прокурора в арбитражном процессе является разделение материальных и процессуальных прав, которыми обладают и распоряжаются субъекты материальных и процессуальных правоотношений. При этом наделение прокурора процессуальными правами не делает его участником материальных правоотношений и не управомочивает на распоряжение ими. Именно по этой причине ч. 3 ст. 52 АПК сформулирована таким образом, что указывает на принадлежность прокурору только процессуальных прав и обязанностей истца, а в теории прокурор часто именуется процессуальным истцом. Применительно к сроку исковой давности именно данный принцип изложен в п. 8 Постановления - срок исковой давности течет так же, как если бы за судебной защитой обращалось лицо, являющееся предполагаемым участником спорного материального правоотношения. Кроме того, Постановление Пленума отчего-то оставляет открытым вопрос о последствиях совершения истцом иных распорядительных действий, кроме отказа от иска. Так, не решен вопрос о последствиях заявления истцом об изменении предмета или основания иска, увеличения или уменьшения исковых требований. Применение изложенного выше принципа позволило бы решить все названные проблемы в полном соответствии с логикой процесса - истец, как участник спорного материального правоотношения, вправе совершать распорядительные действия, которые суд может не принять в соответствии с ч. 5 ст. 49 АПК; прокурор, как участник процесса, вправе отказаться от процесса, но если истец - субъект спорного материального правоотношения не согласен с таким распоряжением средствами защиты своего права, суд продолжает рассматривать дело в соответствии с ч. 3 ст. 52 АПК. Вместе с тем следует учитывать, что в большинстве случаев отказ истца от иска по делам, предусмотренным абз. 3 и 4 ч. 1 ст. 52 АПК, будет противоречить закону. В связи с изложенным абз. 2 п. 12 надо было бы изложить в следующей редакции: "Отказ истца от иска, уменьшение им размера исковых требований по делам, предусмотренным абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, не препятствуют рассмотрению дела, производство по которому возбуждено по заявлению прокурора, если такой отказ или уменьшение размера исковых требований противоречит закону или нарушает права других лиц в соответствии с ч. 5 ст. 49 АПК". Остался нерешенным вопрос о последствиях такого изменения истцом иска, которое делает рассмотрение спора с участием прокурора невозможным. Например, истец изменит требование с применения последствий недействительности ничтожной сделки на требование о виндикации. Очевидно, что, если это изменение будет принято судом в соответствии с ч. 5 ст. 49 АПК, дальнейшее участие прокурора будет невозможным. Однако Кодексом не предусмотрена возможность исключения прокурора из рассмотрения дела и продолжение рассмотрения без него. В связи с изложенным необходимо признать, что при таком изменении иска истцом, которое делает невозможным рассмотрение спора с участием прокурора, тем не менее дело подлежит рассмотрению с его участием. В данной ситуации должно продолжать действовать правило о том, что истец имеет право отказаться от иска и при отсутствии оснований, поименованных в ч. 5 ст. 49 АПК, суд должен принять отказ и прекратить производство по делу в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК. Прокурор в этой ситуации вправе обжаловать вынесенный судебный акт. Подобные правила должны применяться к случаям, когда участник сделки, указанный в абз. 3 и 4 ч. 1 ст. 52 АПК, утрачивает статус, с которым закон связал возможность обращения прокурора с иском в арбитражный суд. Например, если в результате приватизации после принятия арбитражным судом заявления прокурора в уставном капитале (фонде) не стало доли участия публично-правового образования. Вне внимания Пленума остался и вопрос о распорядительных действиях прокурора, вступающего в уже начавшееся дело (ч. 5 ст. 52 АПК). Было бы правильным установить, что прокурор не может отказаться от иска, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований. Интересно, что второе предложение абз. 1 п. 12 проекта обсуждаемого Постановления не нашло себе места в окончательном варианте текста, однако его стоит обсудить, поскольку отказ от него был вызван скорее эмоциональными, чем рациональными или правовыми причинами. Предложение гласило, что по делам, производство по которым возбуждено на основании заявления прокурора в соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ, его явка может быть признана арбитражным судом обязательной независимо от категории дела применительно к ч. 3 ст. 200 АПК РФ. Целью этого положения было стимулирование дисциплинированного и активного поведения прокурора как лица, обращающегося в арбитражный суд. Однако для достижения указанной цели было избрано неподходящее средство. Часть 3 ст. 200 АПК расположена в главе 24, которая регламентирует рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также должностных лиц. При этом ч. 3 ст. 200 АПК необходима суду для стимулирования наиболее активного поведения субъекта, на которого возложено бремя доказывания основных фактов в соответствии с ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК. Таким субъектом является орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, принявшие оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, совершившие действие или не совершившие должного действия (субъект бездействия). Очевидно, что этим органом не является прокурор, участвующий в деле в порядке ст. 52 АПК. В связи с изложенным суд не мог и не может применительно к ч. 3 ст. 200 АПК обязать прокурора явиться в арбитражный суд, если только прокурор не то лицо, которое приняло оспариваемый акт, или иной субъект, указанный в ч. 1 ст. 197 АПК. Однако действующий процессуальный закон устанавливает конкретные последствия неявки прокурора в судебное заседание. При рассмотрении заявлений прокурора об оспаривании нормативных правовых актов, о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) поименованных в законе субъектов, а также исковых заявлений суд вправе в соответствии с ч. 2 ст. 194, ч. 2 ст. 200, ч. 4 ст. 156 АПК признать явку прокурора обязательной. Неявка по вызову суда лица, участвующего в деле, когда арбитражный суд признал явку обязательной, может стать основанием для наложения судебного штрафа в соответствии с ч. 5 ст. 119 АПК (ч. 4 ст. 156 АПК). Вместе с тем следует учитывать, что, поскольку прокурор в соответствии со ст. 52 АПК обладает всеми процессуальными правами и обязанностями истца, его повторная неявка в судебное заседание, в том числе по вызову суда, и незаявление ходатайства о рассмотрении дела в его отсутствие или об отложении судебного разбирательства при условии отсутствия требования ответчика о рассмотрении дела по существу представляют собой основание для оставления его заявления без рассмотрения. Надо, однако, заметить, что заявление может остаться без рассмотрения, только если истец в случае его участия в деле повторно не явился в судебное заседание. Пленум отметил, что в силу ст. 65 АПК РФ прокурор вне зависимости от формы его участия в деле должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений. Очевидно, что доказательственная деятельность прокурора подчиняется общим нормам о доказательствах и доказывании, а потому прокурор вправе представлять доказательства только с учетом ч. ч. 3 и 4 ст. 65 АПК, т. е. должен раскрыть их перед другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания или в пределах срока, установленного судом, если иное не предусмотрено АПК. Прокурор вправе ссылаться только на те доказательства, с которыми другие лица, участвующие в деле, были ознакомлены заблаговременно. Постановление Пленума не содержит пункта о праве прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, если судебный акт вынесен по делу, в котором прокурор участвовал или имел право участвовать. Вместе с тем наделение прокурора таким правом было бы не только справедливым, но и логичным шагом. Остался открытым вопрос о наличии или отсутствии права прокурора обращаться в суд в защиту прав и законных интересов группы лиц. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 225.10 АПК прокурор не наделен подобным правом. Этот вывод можно сделать из системного толкования норм Кодекса. Правом на обращение с групповым иском наделены (ч. 1 ст. 225.10): (1) участники правоотношения (ст. 4) и (2) органы, организации и граждане в случаях, предусмотренных федеральным законом (ст. 53 со ссылкой на иные законы). Процессуальный Кодекс, указывая на прокурора, никогда не применяет понятие "орган", это понятие используется только для обозначения субъектов, участвующих в арбитражном процессе в соответствии со ст. 53 АПК, а также лица, принявшего оспариваемый акт, решение, совершившего действия или допустившего бездействие в соответствии с главами 24 и 25 АПК. По этой причине прокурор не вправе обращаться в арбитражный суд с групповым иском и вступать в подобное дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК. Пленум наделил прокурора новыми полномочиями и в исполнительном производстве. Теперь в случае применения арбитражным судом последствий недействительности сделки по делам, указанным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, исполнительный лист выдается прокурору, который предъявляет его к исполнению в порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве. Прокурор вправе осуществлять контроль над исполнением решения суда, в том числе обращаться в суд, оспаривая решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя. Однако в соответствии с ч. 5 ст. 30 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство без заявления взыскателя только в ситуациях, предусмотренных ч. 6 этой статьи (на основании постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании расходов и исполнительского сбора), а также когда суд, другой орган или должностное лицо в соответствии с федеральным законом направляют исполнительный документ судебному приставу-исполнителю. Действующие федеральные законы не содержат случаев направления исполнительного документа прокурором судебному приставу-исполнителю. В соответствии со ст. 30 Федерального закона "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании заявления взыскателя, если иное не установлено данным Законом. Применительно к заявлению прокурора, не являющегося взыскателем, иное этим Законом не установлено, следовательно, у судебного пристава-исполнителя отсутствуют основания для возбуждения исполнительного производства для исполнения исполнительного листа, предъявленного прокурором. Наделение прокурора правом предъявлять исполнительные документы к исполнению требует внесения изменений как в Федеральный закон "Об исполнительном производстве", так и в Закон о прокуратуре. Этот пункт Постановления не просто расширительно толкует нормы законодательства об исполнительном производстве, он создает новое правомочие прокурора, неизвестного субъекта в исполнительном производстве, не являющегося взыскателем или его представителем, но обладающего отдельными полномочиями взыскателя. Следует признать, что столь радикальное обновление законодательства об исполнительном производстве явно выходит за границы судебного толкования права и требует прохождения соответствующих законодательных процедур. Обобщая, можно констатировать, что исследуемое Постановление, несмотря на названные замечания и спорные вопросы, безусловно, является важным шагом в деле регулирования участия публичных субъектов в арбитражном процессе. Наряду с этим стоит отметить, что волнообразное сокращение и расширение полномочий прокурора в цивилистическом процессе в настоящее время находится в фазе расширения, чему в арбитражном процессе, в отличие от процесса гражданского, способствует не законодатель, а высшая судебная инстанция.
Название документа