Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы
(Винокуров А. Ю.) ("Журнал российского права", 2012, N 11) Текст документаНАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ
А. Ю. ВИНОКУРОВ
Винокуров Александр Юрьевич, главный научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.
Предпринята попытка осмысления теоретических подходов к характеристике деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ. На основе анализа действующего законодательства выявлены проблемы, не позволяющие прокурорам эффективно осуществлять данную деятельность.
Ключевые слова: органы прокуратуры, прокурор, надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением Конституции РФ, конституционная законность, акты прокурорского реагирования.
Supervision of compliance with the Constitution of the Russian Federation: object and limits A. Yu. Vinokurov
In the present article attempt of learning of theoretical approaches to the characteristic of activity of prosecution service bodies on supervision of abidance of the Constitution of the Russian Federation is undertaken. The author on the basis of the analysis of the current legislation found out the problems which don't allow prosecutors to realize considered activity effectively.
Key words: prosecution service bodies, prosecutor, supervision over abidance to the laws, supervision over abidance to the Constitution of the Russian Federation, constitutional law, acts of the prosecution response.
Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура РФ определяется как "единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации". Кроме того, предмет, пожалуй, самой внушительной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законов - рассматривается в том числе через призму соблюдения Конституции РФ поднадзорными прокурорам органами, организациями, должностными и иными лицами. Акцентирование внимания прокуроров в названном Законе на вопросах соблюдения Основного Закона <1> произошло в связи с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Справедливости ради нужно сказать о Законе РФ от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" <2>, в соответствии с п. 1 ст. 61 которого Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему краевые, областные прокуроры были призваны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РСФСР краевым, областным Советом и краевой, областной администрацией, их органами и должностными лицами. Но в данном законодательном акте речь шла о сфере интересов прокуроров областного звена, в то время как Закон о прокуратуре обозначил системный характер надзора за соблюдением Конституции РФ всеми поднадзорными прокурорам субъектами и объектами. При этом положения базового Закона в последующем были конкретизированы в ряде отраслевых законодательных актов. -------------------------------- <1> Данный термин мы используем не буквально, поскольку в отличие от Конституции РСФСР 1978 г. действующая Конституция РФ, обладая высшей юридической силой, имеет прямое действие. <2> Утратил силу.
Так, в ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что "Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда". В свою очередь, в ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится о том, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Вряд ли данное обстоятельство можно считать основанием для наделения прокуратуры негласным статусом "органа конституционного надзора" <3>, однако здесь уместно вспомнить и о таком широко используемом понятии, как "конституционная законность" <4>, которое, следуя логике, очевидно, противопоставляется иной законности, являющейся, судя по всему, неконституционной или "просто законной", поскольку "обычная" законность рассматривается как точное и неуклонное соблюдение правовых норм, строгое и полное осуществление правовых предписаний законов и основанных на них юридических актов всеми субъектами права <5>. Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности даже была предметом диссертационного исследования <6>. -------------------------------- <3> См.: Холиков К. Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. 2011. N 1. К. Н. Холиков относит органы прокуратуры к числу "общих органов конституционного надзора" по причине наличия у прокуроров права на обращение в Конституционный Суд РФ. Т. Ашурбеков говорит о роли прокуратуры в механизме конституционного надзора (см.: Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. N 7. С. 5). <4> См.: Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. N 7; Куленко О. И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4; Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. N 5; Сеченова Р. Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7. <5> См.: Борисов А. Б. Большой юридический словарь. М., 2010. С. 219. <6> См.: Савенков А. Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.
Одной из целей деятельности прокуратуры РФ согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре выступает обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и здесь целесообразно вспомнить известную цитату В. И. Ленина о недопустимости деления законности на калужскую и казанскую <7>. Хотя с учетом федеративного устройства государства и наличия собственной законотворческой компетенции у субъектов РФ, особенно принимая во внимание положения ст. 73 Конституции РФ о праве самостоятельного правового регулирования вопросов, не охваченных ее ст. 71 и 72, едва ли тезис В. И. Ленина можно воспринимать как догму. Однако "парад" суверенитетов во второй половине 1990-х гг. и последующее трудоемкое возвращение (не без деятельного участия прокуроров) регионального законодательства в русло "единого правового пространства" в начале 2000-х гг. показали актуальность ленинской фразы. -------------------------------- <7> См.: Ленин В. И. О "двойном" подчинении и законности // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958 - 1965. С. 197 - 201.
Возвращаясь к характеристике сферы надзора за соблюдением Конституции РФ, необходимо сказать, что в основе алгоритма общенадзорной <8> деятельности, а именно с ней согласно действующему законодательству ассоциируется по традиции надзор за исполнением законов <9>, лежит проверка поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такое основание для проведения прокурорской проверки предусмотрено п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Из этого логически вытекает отсутствие оснований для проведения прокурором проверок соблюдения Конституции РФ по одной-единственной, но безапелляционной причине - Конституция РФ, несмотря на использование в научной литературе ставшего нарицательным термина "Основной Закон", к законодательным актам не относится в силу своей статусной самодостаточности. В противном случае едва ли целесообразно было разграничивать ее в процитированном выше п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре с "законами, действующими на территории Российской Федерации". -------------------------------- <8> Позволим себе в рамках настоящей статьи использовать данный термин, до 1992 г. обладавший статусом законодательно закрепленного (см. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР"), а в настоящее время используемый профессионалами как нарицательное понятие, характеризующее такую отрасль, как "надзор за исполнением законов". <9> См.: Ястребов В. Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2011. С. 171 - 172.
К слову, далеко не во всех субъектах РФ конституции и уставы отождествляются с законодательными актами <10>, и это обусловлено положением ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой регионы имеют свою конституцию (устав) и законодательство, тем самым отграничивая акт, обладающий высшей юридической силой, от собственно законодательных актов. -------------------------------- <10> Например, в названии законодательный статус подтверждается в Конституции Республики Алтай (Основном Законе), а уставы города Москвы и Московской области содержат по тексту ссылку на их законодательный статус.
Частью 2 ст. 15 Конституции РФ определено, что "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". Статьями 1 и 21 Закона о прокуратуре очерчен круг органов и лиц, в отношении которых органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за соблюдением требований Основного Закона: федеральные органы исполнительной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Сопоставление приведенного перечня с ч. 2 ст. 15 Основного Закона показало, что на органы управления и руководителей коммерческих и ряда некоммерческих организаций обязанность соблюдать Конституцию РФ не распространяется, а значит, и надзор прокурорами в этой части фактически осуществляться не может. В целом отсутствие в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве основания для проведения прокурором проверки положений о наличии у него информации о факте нарушения (несоблюдения) требований Конституции РФ в принципе не свидетельствует о невозможности осуществления проверочных и иных мероприятий. Законодатель, акцентировав внимание на информации о нарушении закона, тем самым исключил необходимость ее наличия как основания для проверки соблюдения положений Конституции РФ. Данный вывод можно сделать, если провести аналогию с еще одной составляющей предмета надзора за исполнением законов - соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами и лицами (п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре). Как известно, данная деятельность осуществляется прокурорами в непрерывном режиме без учета поступающей в органы прокуратуры информации о принятии того или иного незаконного правового акта, причем Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" установлены весьма жесткие регламентные рамки такой деятельности, возлагающие на прокуроров серьезный объем работы и ответственности. Аналогичная ситуация, связанная с отсутствием необходимости наличия у прокурора информации как основания для проведения проверки, имеет место и при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре), где круг поднадзорных органов и лиц идентичен закрепленному в п. 1 ст. 21 данного Закона. Причем вполне очевидно, что прокурор в рамках правозащитной надзорной деятельности может и должен проверять, как непосредственно соблюдаются нормы гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Основного Закона. Однако с точки зрения законодательного разделения указанных направлений надзорной деятельности по отраслевому принципу, что подтверждается распределением их по разным главам Закона о прокуратуре и, что вполне логично, включением в разные предметы надзора (соответственно в ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре), пределы надзора за соблюдением Конституции РФ не могут распространяться на вопросы соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина <11>. -------------------------------- <11> Ряд авторов подвергают сомнению отраслевую самостоятельность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предлагая объединить это направление с традиционным "общим надзором" (см., например: Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3. С. 5). Мы не поддерживаем такую позицию, хотя в одной из своих статей отмечали фактически межотраслевой характер правозащитного направления надзорной деятельности (см.: Винокуров А. Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 11).
Анализируя пределы осуществления надзорной деятельности в рассматриваемой сфере, хотелось бы обратить внимание на вопиющую законодательную ошибку, заложенную в ст. 24.6 КоАП РФ. Как отмечалось, правом на осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях обладают Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры. То есть речь идет только о таких категориях прокурорских работников, как оперативные работники Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ (приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур) и их заместители, а также прокуроры районного звена. Следовательно, осуществлять надзорную деятельность в данной сфере не вправе заместители Генерального прокурора РФ (они назначаются на должность Советом Федерации Федерального собрания РФ), а также прокурорские работники в прокуратурах регионального и районного звеньев (полномочиями по их назначению на должность наделены прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры) <12>. -------------------------------- <12> Проблему можно устранить, заменив словосочетание "назначаемые им" на "подчиненные ему".
Определив необязательность наличия с точки зрения законодателя информации о нарушении (несоблюдении) Конституции РФ, попытаемся "привязать" к этой деятельности предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре и нормами ряда других законодательных актов полномочия прокурора. Теорией прокурорского надзора выработан подход, согласно которому надзорные полномочия прокурора делятся на две основные группы: а) полномочия по выявлению нарушений закона; б) полномочия по устранению нарушений закона (отдельные авторы в эту группу включают также полномочия по предупреждению нарушений закона). В пункте 1 ст. 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Полагаем, что формально все названные полномочия, кроме выделенных нами, могут применяться прокурорами в рамках проверки, т. е. при выявлении фактов несоблюдения Конституции РФ. Вместе с тем, учитывая то обстоятельство, что целью надзорного процесса является в том числе и принятие мер по устранению нарушений законов, можно сделать вывод, что реагировать на выявленные нарушения Конституции РФ согласно нормам Закона о прокуратуре прокурор фактически не вправе, поскольку п. 2 и 3 ст. 22 данного Закона начинаются словами "прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом" и "прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона". Приведем положения ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Однако и здесь речь идет о нарушениях не собственно норм Основного Закона, а положений законодательных актов федерального и регионального уровня, устанавливающих административную ответственность. Безусловно, указанные обстоятельства не свидетельствуют о полном отсутствии у прокуроров рычагов реагирования в связи с выявленными фактами несоблюдения Конституции РФ. В этом смысле следует обратить внимание на ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Закон N 82-ФЗ), в которой говорится, что в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. И здесь, исходя из логики законодателя, правом реагирования на выявленные нарушения кроме руководителя прокурорской системы наделены только прокуроры субъектов РФ. Прокурору фактически дозволяется отойти от общепринятой и закрепленной в ст. 24 Закона о прокуратуре схемы, согласно которой должен соблюдаться законодательно предписанный месячный срок на устранение нарушений. В рассматриваемом случае прокурор управомочен самостоятельно устанавливать срок устранения нарушений Конституции РФ, что следует признать неправильным, особенно с учетом ч. 2 ст. 42 Закона N 82-ФЗ: "В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев" <13>. Наконец, в ч. 1 ст. 44 этого же Закона установлено, что основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются в том числе неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ. При этом в ч. 3 данной статьи закреплено, что Генеральный прокурор РФ вносит в суд заявление о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения, а прокурор соответствующего субъекта РФ - заявление о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения в порядке, предусмотренном Законом о прокуратуре <14>. Пожалуй, самой интересной нормой в рассматриваемом контексте является ч. 1 ст. 38 Закона N 82-ФЗ, устанавливающая, что прокуратура РФ осуществляет "надзор за соблюдением законов общественными объединениями", т. е. не оговаривает конституционную обусловленность предмета надзора. -------------------------------- <13> Полагаем, что, несмотря на двусмысленность термина "решение" (его можно рассматривать и как синоним понятия "волеизъявление", и как наименование документа), его использование целесообразно в качестве заголовка акта прокурорского реагирования по примеру протеста, представления и т. д. <14> Закон о прокуратуре не содержит норм, корреспондирующих рассматриваемой. Порядок обращения в суд регламентируется положениями ГПК РФ.
Аналогичный пример законодательной нестыковки в предмете надзора и пределах реагирования можно увидеть и в Федеральном законе от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", согласно ст. 25 которого надзор за соблюдением законодательства РФ субъектами осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляет прокуратура РФ в порядке, установленном законодательством РФ <15>. В то же время на основании ч. 2 ст. 11 названного Закона прокурор соответствующего субъекта РФ вправе внести в совет Общественной палаты представление для принятия решения о прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии в случае неоднократных нарушений общественной наблюдательной комиссией Конституции РФ. -------------------------------- <15> Обращает на себя внимание, с одной стороны, широкий подход в употреблении термина "законодательство", поскольку это далеко не всегда совокупность сугубо законодательных актов, а с другой - ограничение рамок надзора только вопросами исполнения федеральной нормативной базы, в то время как Закон о прокуратуре подразумевает проверки исполнения в том числе требований законов субъектов РФ.
В связи с этим обращает на себя внимание упомянутая выше ч. 1 ст. 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в том числе Конституции РФ. Однако с учетом отсутствия в данном Законе положений о специальных актах прокурорского реагирования приходится констатировать, что у прокурора фактически отсутствуют инструменты, с помощью которых можно ставить вопрос об устранении выявленных нарушений. Закон о прокуратуре также не располагает рычагами воздействия на нарушителей конституционных норм. Т. Ашурбеков отмечает, что "составная часть работы по надзору за соблюдением Конституции - обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ (выделено мной. - А. В.)" <16>. Но в данном случае, по нашему мнению, речь идет не о надзоре за соблюдением Конституции РФ, а скорее о такой общенадзорной составляющей, как надзор за законностью правовых актов. Кроме того, далеко не все органы, чьи акты не прошли судебную проверку на конституционность, поднадзорны органам прокуратуры. -------------------------------- <16> Ашурбеков Т. Указ. соч. С. 5.
Проведенное нами исследование показало, что в целом можно согласиться с формулировкой п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, позиционирующего прокуратуру РФ как систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ, и это в принципе распространяется на сферу надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку прокурор согласно ст. 28 Закона о прокуратуре вправе внести представление об устранении нарушений прав и свобод (включая конституционно закрепленные). Однако применительно к надзору за исполнением законов включение в предмет прокурорской деятельности вопросов соблюдения Конституции РФ поднадзорными органами имеет в законодательном плане неконкретизированный и противоречивый характер. С одной стороны, до предмета надзора не дотягивают прокурорские полномочия, что наглядно проявляется в самом Законе о прокуратуре, а с другой - в отдельных отраслевых законодательных актах наделение прокуроров правом применения актов реагирования на факты нарушений Основного Закона не согласуется с более узким по содержанию предметом надзора. В связи с этим представляется необходимым внести корректировки в действующие нормы с учетом возлагаемых на органы прокуратуры общественных ожиданий. Кроме того, в рамках проводящейся в настоящее время работы по подготовке проекта нового Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" следует четко установить пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, а также решить вопрос о наделении прокуроров полномочиями, позволяющими в бесспорном порядке осуществлять полноценную надзорную деятельность. Это позволит избежать на практике ненужных спекуляций и исключить коррупциогенный фактор в нормах, регламентирующих надзорный процесс.
Библиографический список
Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. N 7. Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. N 7. Борисов А. Б. Большой юридический словарь. М., 2010. Винокуров А. Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 11. Куленко О. И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. Ленин В. И. О "двойном" подчинении и законности // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958 - 1965. Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. N 5. Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3. Савенков А. Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. Сеченова Р. Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. N 7. Холиков К. Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. 2011. N 1. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2011.
Название документа