Государственный и частный нотариат: проблемы и противоречия
(Фельцан А. Е.) ("Нотариус", 2014, N 2) Текст документаГОСУДАРСТВЕННЫЙ И ЧАСТНЫЙ НОТАРИАТ: ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
А. Е. ФЕЛЬЦАН
Фельцан Алексей Евгеньевич, аспирант Московского государственного университета культуры и искусств, кафедра правоведения, кандидат юридических наук.
Статья посвящена рассмотрению различных юридических коллизий и особенностей, связанных с реализацией непосредственных функций государственного и частного нотариата. Рассмотрена специфика осуществления трудовой деятельности нотариусов в зависимости от того, к какой из категорий они принадлежат. Показаны недостатки и преимущества обоих видов нотариальной практики.
Ключевые слова: государственный, частный, проблемы, нотариат.
Problems and contradictions of public and private notaries A. E. Feltsan
Feltsan Alexey Evgenyevich, postgraduate student of Moscow State University of Culture and Arts, Department of Law.
The article discusses various legal conflicts and features associated with the implementation of the direct functions of notaries public and private. The specificity of the work of notaries depending on which of the categories they belong to. Showing the advantages and disadvantages of both types of notarial practice.
Key words: public, private, problems, notary.
Нотариусы вносят важный вклад в беспрепятственное функционирование и развитие общества. Неслучайно в этой связи в статусе и деятельности нотариусов выделяют публично-правовые элементы. Правовое государство должно обеспечить своим гражданам стабильность, поэтому им должны быть созданы такие условия, которые бы позволяли не только эффективно разрешать правовые споры, но и предотвращать их уже на стадии возникновения, в том числе с использованием альтернативных средств, таких, как посредничество и медиация. В российской литературе получили распространение термины "частный нотариат" и "частный нотариус". Они же присутствуют в законодательстве о нотариате ряда государств СНГ (Украина, Казахстан). Однако характеристика нотариата как "частного" вызывает критику среди разных авторов: по мнению А. Г. Олейновой, термин "частный нотариус" не соответствует используемому в странах латинского нотариата термину "свободный нотариус", что приводит к смешению нотариальной деятельности с частной предпринимательской <1>. По мнению ряда авторов, "анализ сущности нотариальной деятельности как правовой формы, ее юридически-властного характера, задач и функций нотариата приводит к выводу, что нотариат частным быть не может. Он всегда орган публичный. Термин "частный" относится не к нотариату, а к организационным формам деятельности нотариуса" <2>. Как отмечает В. Герасимов, "значительные препятствия на пути использования преимуществ нотариата коренятся и в неверном понимании сущности латинского нотариата. Слово "частный", благодаря советской пропаганде ставшее ругательным, вводит в заблуждение не только граждан, но порой и представителей власти. На самом деле нотариат латинского типа представляет собой уникальнейшую систему сочетания интересов граждан, государства и нотариусов-профессионалов в лучшем смысле слова. Термин "частный" в сочетании с термином "нотариус" означает отсутствие затрат государственной казны на обеспечение законных прав граждан, а также персональную ответственность и заинтересованность нотариуса в результатах этого благого дела" <3>. В Основах законодательства Российской Федерации о нотариате используется термин "частнопрактикующий нотариус". Деление нотариата на государственный и частнопрактикующий было принято неоднозначно нотариусами, которые остались работать в государственных нотариальных конторах <4>. Основами законодательства о нотариате установлены единые требования для занятия должности нотариуса, однако ряд субъектов Российской Федерации при переходе с должности нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, на должность частнопрактикующего нотариуса стали чинить препятствия вразрез с действующим законодательством, что повлекло за собой судебные процессы. -------------------------------- <1> Олейнова А. Г. История становления законодательства о нотариате в России: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2004. С. 22. <2> Комаров В. В., Баранкова В. В. Нотариат и нотариальный процесс. Харьков: Консум, 2000. С. 51. <3> Герасимов В. Потенциал нотариата не востребован // Российская юстиция. 2000. N 1. С. 32. <4> Азнаев А. М. Правовое регулирование перехода нотариусов государственных нотариальных контор на частнопрактикующую деятельность и еще раз о необходимости существования единого нотариата // Нотариус. 2007. N 6.
Правовая неурегулированность организационных вопросов деятельности нотариата, противоречивость действующих правовых норм порождают попытки ряда политиков регионального масштаба восполнить пробелы правового регулирования законами субъектов РФ. Как правило, такие законы противоречат Конституции РФ, федеральному законодательству и ничего, кроме вреда, не приносят <5>. Вероятно, что разработчики Основ законодательства РФ о нотариате 1993 г., а за ними и законодатели совершили ошибку, допустив совместное сосуществование двух антагонистических систем нотариата в одной стороне: агонизирующего, несмотря на чиновничью опеку, государственного и свободного нотариата латинской школы. Последний исторически сложился в демократических странах с рыночной экономикой. До Октябрьского переворота 1917 г. этот нотариат, или почти такой же, был, как известно, и у нас в России. Сейчас он просто возрождается. Каждому времени и каждой формации должны соответствовать присущие им органы и структуры <6>. Сейчас представляется крайне важным сформировать правильное мнение о небюджетном нотариате у глав администрации субъектов РФ, убедить в неэффективности государственного нотариата. Представить объективный анализ, сравнить результаты. Государственный нотариат по характеру задач и функций не отличается от частнопрактикующего. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате закрепляют единые требования к кандидату на должность нотариуса, единый порядок назначения его на должность. Из равного статуса государственных и частнопрактикующих нотариусов есть только два исключения. -------------------------------- <5> Клячин Е. Н. Семинар президентов и вице-президентов. Доклад // Нотариальный вестник. 2006. N 1. С. 58, 59. <6> Елизарьев Г. Деление нотариата на государственный и частный противоестественно // Нотариальный вестник. 1997. N 4. С. 4.
Во-первых, в соответствии со ст. 36 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате только государственные нотариусы ведут наследственные дела, выдают свидетельства о праве на наследство и принимают меры к охране наследственного имущества. Во-вторых, деятельность государственных нотариусов финансируется из средств государственного бюджета, следствием чего является то, что в соответствии со ст. 17 Основ законодательства РФ о нотариате ответственность за действия государственных нотариусов несет государство. Нотариус, занимающийся частной практикой, осуществляет свою деятельность на принципе самофинансирования и отвечает за свои действия всем принадлежащим ему имуществом, т. е. несет полную материальную ответственность за законность совершаемых им нотариальных действий. Государственный нотариат функционирует как традиционная бюрократическая структура. В такой системе нотариусы - это чиновники (агенты), которые получают заработную плату вне зависимости от результатов своей деятельности и не несут имущественной ответственности за нарушение норм права при ее осуществлении, в отличие от частного нотариата. Модель работы частного нотариата создает стимул для эффективного осуществления полномочий, поскольку он зависит от результатов своей деятельности и несет в том числе и имущественную ответственность за некачественную работу. В такой системе личный интерес нотариуса сопряжен с общественным интересом. Сегодня преимущества частного нотариата стали очевидны: уменьшились очереди, изменилось отношение к посетителю и соблюдению законодательства, уменьшилось количество злоупотреблений должностным положением. Таким образом, повышение качества обслуживания и соблюдение законности постепенно образуют равновесный баланс интересов всех сторон: нотариуса, граждан и государства. Следует отметить, что ст. 17 Основ предусматривает, что нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, в случае совершения действий, противоречащих законодательству, несет ответственность в установленном законом порядке. Кроме определения субъектов ответственности за причиненный вред ГК РФ устанавливает также и органы, к которым предъявляются требования о возмещении убытков и которые выступают от имени государства и его субъектов при возмещении убытков. Таким органом согласно ст. 1069 ГК РФ является соответствующая казна: казна Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что нотариус - чиновник и может не очень задумываться при совершении того или иного нотариального действия: в худшем случае ему грозит увольнение с работы. Отсутствие личной ответственности порождает халатное отношение к работе и приводит к значительному снижению профессионального уровня нотариуса. Именно это является самой страшной бедой для гражданина, который из-за ошибок нотариуса может потерять все, что имеет, а возместить понесенные убытки не сможет. Совсем другое дело - негосударственный нотариус. Основы законодательства о нотариате в ст. 17 устанавливают обязанность нотариуса, занимающегося частной практикой, умышленно разгласившего сведения о совершенном нотариальном действии или совершившего нотариальное действие, противоречащее законодательству РФ, возместить причиненный вследствие этого ущерб. В той же статье закреплено, что в других случаях ущерб возмещается нотариусом, если он не может быть возмещен в ином порядке. Следует отметить, что в данном случае законодатель, очевидно, имеет в виду причинение вреда неумышленными действиями нотариуса, например допущение ошибки вследствие неправильного толкования закона <7>. Под иным порядком возмещения ущерба следует понимать его возмещение страховой компанией. Этот вывод позволяет сделать содержание ст. 18 Основ, предусматривающей обязательное заключение нотариусом договора страхования своей деятельности. При отсутствии такого договора нотариус, занимающийся частной практикой, не вправе приступать к выполнению своих обязанностей. Объектом страхования в данном случае является гражданская ответственность нотариуса перед клиентом. Выплата страхового возмещения производится при наступлении страхового случая в порядке, предусмотренном ст. 1072 ГК РФ, устанавливающей субсидиарную ответственность причинителя вреда в случае недостаточности страхового возмещения, т. е. в случае, если размер страхового возмещения недостаточен для того, чтобы полностью возместить причиненный вред, нотариус возмещает разницу между страховым возмещением и фактическим размером ущерба. Как было указано выше, если страховой случай наступил в результате умышленных действий нотариуса, страховая компания освобождается от возмещения ущерба, все убытки возмещаются самим нотариусом. Кроме возмещения убытков гражданин, которому причинен вред неправомерными действиями нотариуса, вправе потребовать от него компенсации морального вреда. Институт экономически независимого нотариата латинского типа является в странах с романо-германской системой права одним из гарантов стабильности гражданско-правовых отношений. Все его функции выполняют частные нотариусы, действующие по принципу латинского нотариата. Государство, гарантирующее силой принуждения исполнение судебных решений, не в состоянии нести ношу правовой ответственности за действия нотариусов, удостоверяющих гражданско-правовые сделки и факторы, имеющие юридическое значение. Государства с развитой экономикой стараются избежать риска незапланированных расходов, в том числе в виде имущественной ответственности в гражданско-правовых отношениях <8>. В настоящее время мы живем в мире, в котором существует активная тенденция к либерализму, что означает открытость экономических рынков, процессы глобализации. Именно в этих условиях приходится работать нотариусам большинства стран мира. По ряду объективных обстоятельств нотариат стал отделяться от государства. -------------------------------- <7> Шарафетдинов Н. Ф. У бюрократической модели нотариата нет будущего! // Нотариус. 2012. N 6. <8> Плахин Ю. В. Частный нотариат: вне закона // Нотариус. 2000. N 5. С. 72.
На сегодняшний день существует и активно действует Международный союз латинского нотариата, который объединяет 70 государств, включая Россию. В настоящее время нотариусы работают в постоянной конкурентной среде со своими коллегами по юридическому сословию, прежде всего с адвокатами, и это характерно не только для России, такая ситуация существует во Франции, Германии и других странах, более того, мы сегодня наблюдаем мощное наступление англо-американской системы права, экспорт которой нагляден в отмене обязательной нотариальной формы ипотеки. В связи с этим для усиления правозащитных и правоохранительных функций нотариата России необходим высокий профессионализм нотариусов, который на деле доказывает преимущества нотариата латинского типа для нашей страны. Нотариус, относящийся к системе латинского нотариата, обеспечивает в своей деятельности единые стандарты предупреждения споров, безопасности и юридической техники, как в других государствах мира, объединяющих более 3 млрд. человек. Нотариальная деятельность в международном аспекте усиливается возможностью придания нотариальному акту как судебному решению исполнительной силы за рубежом, что предусмотрено Брюссельской и Луганской конвенциями и предварительным проектом Гаагской конвенции от 30 октября 1999 г. о международной подсудности споров и признании и исполнении иностранных решений <9>. Говоря о сущности нотариата, необходимым видится разрешение вопроса двойственной природы нотариата, причем публично-правовая составляющая проявляется в самой деятельности нотариуса (совершение действий от имени Российской Федерации), вне зависимости от способа организации нотариата (государственный или частный). Думается, что такая двойственность мешает правильному пониманию нотариата, который государством, видимо, оценивается лишь как некий бюрократический механизм <10>. На самом же деле нотариат служит защите прав и законных интересов, обеспечению бесспорности правоотношений в будущем. Но, пожалуй, одна из самых главных особенностей - это правоприменительная составляющая деятельности нотариуса. Нотариальная функция не сводится к простой фиксации воли лиц, механического удостоверения, в первую очередь нотариус - правоприменитель. -------------------------------- <9> Брюссельская конвенция по вопросам юрисдикции и принудительного исполнения судебных решений в отношении гражданских и коммерческих споров от 27 сентября 1968 г. (извлечение). <10> Румянцева В. Г., Тутинас А. В. Институт нотариальной деятельности: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2009. N 6. С. 7.
Таким образом, современный отечественный нотариат - это орган негосударственной бесспорной гражданской юрисдикции <11>. Тем не менее было бы неправильным относить нотариат к органам "превентивного правосудия" <12>. Да и сам термин "превентивное правосудие" несостоятелен. Учеными всегда подчеркивалось, что при всей степени схожести различие между судом и нотариатом видится в предмете их компетенции <13>. Правосудие призвано разрешать именно социальный конфликт, отправление правосудия - это средство разрешения указанного конфликта, следовательно, в бесспорных ситуациях правосудие не осуществляется <14>. К нотариату применим, скорее, термин "процесс", но не "правосудие". -------------------------------- <11> Колганова С. В., Мохов А. А., Рабочий П. В. Отечественный нотариат: понятие и сущность // Нотариус. 2007. N 5. С. 2 - 10. <12> Сычев О. М. Гражданско-правовой статус нотариусов, занимающихся частной практикой, и нотариальных палат в Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 2009. <13> Жуйков В. М. Нотариат как институт превентивного правосудия: общие цели, принципы и полномочия // Российская юстиция. 1998. N 6-7. С. 33. <14> Прокудина Л. А. Процессуальная форма и осуществление правосудия в России // Современное право. 2010. N 10. С. 94 - 97.
В современной России одновременно существуют две параллельные системы нотариата - государственного и внебюджетного. С одной стороны, подобное положение в части остаточного существования государственного нотариата порождает ряд негативных последствий, среди которых можно назвать: - неприспособленность государственного нотариата к условиям современного гражданского оборота и рынка; - незаинтересованность нотариусов государственных нотариальных контор в результатах своей работы; - нерешенность вопроса об имущественной ответственности государственных нотариусов; - необходимость дополнительного бюджетного финансирования государственного нотариата <15>. -------------------------------- <15> Шагиев Б. В. Нотариат и адвокатура как правозащитные органы России // Нотариус. 2012. N 5.
Кроме того, это создает ситуацию неопределенности как у потребителя правовых услуг, предоставляемых нотариусами, так и у самих членов профессионального сообщества. В свою очередь, это ведет к недопониманию в обществе публично-правового характера нотариальной деятельности независимо от единства стандартов осуществления нотариата как в системе государственного, так и, неверно иногда именуемого, "частного" нотариата. По последним данным, государственные нотариусы осуществляют свою деятельность лишь в малочисленных населенных пунктах, где необходимо оказывать правозащитную помощь гражданам, но востребованность в которой не так велика, как в крупных мегаполисах страны. Поэтому, с другой стороны, необходимость института государственного нотариата видна невооруженным глазом. Ведь при искоренении данного института вряд ли у частных нотариусов возникнет заинтересованность в осуществлении правоприменительной и правозащитной деятельности в отдаленных местностях. Конечно, сфера государственного нотариата имеет ряд недостатков. Определенно было бы проще искоренить данный институт и дать свободу внебюджетным его формам, оставив часть наших граждан, пусть и не столь значительную, без квалифицированной юридической помощи. Но если не оставлять этот вопрос без внимания и приложить немного усилий, наше государство смогло бы усовершенствовать государственный нотариат: - модернизировать нотариальные конторы в сфере информационных технологий, оснастить необходимыми современными правовыми базами, которыми в закрытом доступе владеют правоохранительные органы; - ввести систему поощрений за активность и надлежащее выполнение своих обязанностей, возложенных на них государством, с целью проявления интереса к результатам своей деятельности; - разрешить вопрос об имущественной ответственности государственных нотариусов <16>. -------------------------------- <16> Там же.
Нельзя не отметить и то, что современные реалии социально-экономического развития государства и общества требуют перехода к более активной модели нотариата, которая не ограничилась бы возложением на нотариусов лишь удостоверительных функций. В рамках активной модели перед нотариатом ставится задача по комплексному оказанию юридической помощи всем заинтересованным участникам гражданского оборота на равных условиях. Решение данной задачи имеет большое значение по многим причинам. Во-первых, для населения уменьшится перенасыщение административными барьерами на пути реализации своих гражданских прав и свобод. Нотариус станет лицом, которое является адресатом волеизъявления заинтересованного лица и одновременно от которого данное лицо получает желаемый результат. Юридическое сопровождение сделки со стороны беспристрастного независимого лица, наделенного публичными функциями, позволяет, с одной стороны, ее участникам беспрепятственно и оперативно достигать своих целей, а с другой стороны, государству следить за соблюдением законности гражданского оборота. Во-вторых, это позволит в наибольшей степени использовать тот потенциал, который скрывает в себе нотариат. В рамках активной модели нотариата будет видна вся полезность профессии нотариуса. Следует признать, что именно "половинчатость" нотариальных функций позволяет многим сомневаться в необходимости нотариата как такового, рассматривать нотариусов лишь в качестве неизбежного зла и одного из многих административных барьеров <17>. -------------------------------- <17> Там же.
Таким образом, российский нотариат - это система организации нотариальной деятельности, связанной с совершением и свидетельствованием актов, обеспечивающих правовую защищенность граждан и договорную свободу на территории Российской Федерации, а государственный нотариат является формой организации нотариальной деятельности, предусматривающей выполнение публичных удостоверительных функций специально созданным для этого государственным органом. Государственные нотариусы обладают статусом государственных служащих, получают заработную плату, не несут личной имущественной ответственности за совершение нотариальных действий.
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 23.07.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.10.2013). 2. Гражданский процесс / Под ред. М. К. Треушникова. М.: Городец, 2007. 3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ). 4. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1; ред. от 05.04.2013). 5. Азнаев А. М. Правовое регулирование перехода нотариусов государственных нотариальных контор на частнопрактикующую деятельность и еще раз о необходимости существования единого нотариата // Нотариус. 2007. N 6. 6. Брюссельская конвенция по вопросам юрисдикции и принудительного исполнения судебных решений в отношении гражданских и коммерческих споров от 27 сентября 1968 г. (извлечение). 7. Герасимов В. Потенциал нотариата не востребован // Российская юстиция. 2000. N 1. С. 32. 8. Елизарьев Г. Деление нотариата на государственный и частный противоестественно // Нотариальный вестник. 1997. N 4. С. 4. 9. Жуйков В. М. Нотариат как институт превентивного правосудия: общие цели, принципы и полномочия // Российская юстиция. 1998. N 6-7. С. 33. 10. Клячин Е. Н. Семинар президентов и вице-президентов. Доклад // Нотариальный вестник. 2006. N 1. С. 58, 59. 11. Колганова С. В., Мохов А. А., Рабочий П. В. Отечественный нотариат: понятие и сущность // Нотариус. 2007. N 5. С. 2 - 10. 12. Комаров В. В., Баранкова В. В. Нотариат и нотариальный процесс. Харьков: Консум, 2000. С. 51. 13. Олейнова А. Г. История становления законодательства о нотариате в России: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2004. С. 22. 14. Плахин Ю. В. Частный нотариат: вне закона // Нотариус. 2000. N 5. С. 72. 15. Прокудина Л. А. Процессуальная форма и осуществление правосудия в России // Современное право. 2010. N 10. С. 94 - 97. 16. Румянцева В. Г., Тутинас А. В. Институт нотариальной деятельности: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2009. N 6. С. 7. 17. Сычев О. М. Гражданско-правовой статус нотариусов, занимающихся частной практикой, и нотариальных палат в Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 2009. 18. Шагиев Б. В. Нотариат и адвокатура как правозащитные органы России // Нотариус. 2012. N 5. 19. Шарафетдинов Н. Ф. У бюрократической модели нотариата нет будущего! // Нотариус. 2012. N 6.
Название документа