Стратегия развития следственных органов
(Цветков Ю. А.) ("Российский следователь", 2013, N 10) Текст документаСТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ СЛЕДСТВЕННЫХ ОРГАНОВ <*>
Ю. А. ЦВЕТКОВ
Цветков Юрий Анатольевич, заведующий кафедрой менеджмента следственных органов Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье анализируются наиболее актуальные вопросы стратегического управления следственными органами, связанные с выбором альтернатив их развития, формулировкой миссии, определением сфер внешней экспансии и прогнозированием тех вызовов и угроз, которые могут возникнуть на пути их развития.
Ключевые слова: управление, миссия, экспансия, конфликт, угрозы.
The article analyzes the most pressing issues of strategic management of investigative agencies including but not limited to choosing development alternatives, mission statement, identifying areas of external expansion and forecasting challenges and threats that may occur in the process of their development.
Key words: management, mission, expansion, conflict, threats.
В результате отделения следственных органов от прокуратуры впервые в российской истории возникло самостоятельное следственное ведомство - Следственный комитет Российской Федерации. В сфере правоприменения сложилась новая реальность, которая диктует необходимость выбора между тремя стратегическими альтернативами развития системы предварительного следствия.
Стратегические альтернативы
Первая альтернатива - это преобразование Следственного комитета в единый следственный орган при одновременном упразднении всего "ведомственного" следствия, т. е. следственных подразделений органов внутренних дел, безопасности и наркоконтроля. Вторая альтернатива - это многополярное следствие, которое при наличии Следственного комитета как органа расследования общеуголовных преступлений предполагает не только сохранение существующих, но и возможность создания новых узкоспециализированных следственных подразделений в структуре практически каждого органа исполнительной власти. Эта же альтернатива может быть реализована и путем создания противовеса Следственному комитету в лице института судебных следователей, к компетенции которых будет отнесено расследование уголовных дел в отношении самих следователей и иных лиц особого правового статуса. И третья альтернатива - перемещение центра тяжести с предварительного следствия на судебное. В рамках данной альтернативы, которую активно поддерживают представители прокуратуры, предполагается трансформация всех следственных подразделений из органов предварительного в органы полицейского расследования, которое будет заканчиваться выдвижением обвинения прокурором в суде. Поскольку борьба между первой и второй альтернативами развития следственных органов ведется давно и аргументы в пользу обеих хорошо известны, стоит остановиться лишь на последней альтернативе, поскольку она была озвучена совсем недавно <1>. -------------------------------- <1> Самарина А. Засадный полк Юрия Чайки // Независимая газета. 2013. 27 февраля.
Необходимо сразу же внести определенность: данная альтернатива представляет собой американскую модель уголовного судопроизводства и не может быть органично реализована в отрыве от других ее составляющих. Судебное следствие в США - это не "междусобойчик" прокурора и судьи, подыгрывающего стороне обвинения. Ключевым элементом американского судебного следствия является жюри присяжных, которому отводится решающая роль не только при рассмотрении дела по существу практически по всем категориям дел, но также и на стадии принятия решения о предании суду. В связи с этим встает вопрос о профессиональной и психологической готовности нынешних прокуроров к работе в условиях подлинной состязательности. Далее, прокуроры (атторнеи) в США на местном уровне и уровне штатов - это выборная должность. Готовы ли наши прокуроры к тому, чтобы пройти горнило выборов и заручиться мандатом доверия на управление уголовным преследованием непосредственно от граждан, а не узкого круга руководителей? Но даже если имплементировать американскую модель в российскую правовую систему в усеченном виде, то где гарантии того, что ее реализация не приведет к полному параличу уголовного судопроизводства? Ведь в настоящее время основной кадровый костяк российских судов составляют женщины, весь предшествующий юридический опыт которых приобретен на низших должностях в судебной системе. Они не только не имеют следственных навыков, позволяющих провести полноценное судебное следствие, но и в целом плохо представляют себе всю полноту, сложность и разнообразие той юридической жизни, которая кипит за стенами судов. Еще более удручающее положение с профессиональной подготовленностью государственных обвинителей, многие из которых вступают в процесс вообще без какого-либо предшествующего опыта работы, прямо с институтской скамьи. Высшим пилотажем для них считается в ситуации, когда события в судебном заседании развиваются не так, как на предварительном следствии, догадаться заявить ходатайство об оглашении ранее данных показаний, после чего спросить допрашиваемого, признает ли он принадлежность ему подписи в оглашенном протоколе. Поэтому, прежде чем выдвигать предложения о кардинальной перестройке всей системы уголовного судопроизводства, необходимо хотя бы в общих чертах представлять себе те опасности, которые несет в себе такая перестройка, в т. ч. и для ее авторов.
В чем состоит миссия Следственного комитета?
В соответствии с классической доктриной теории управления разработка стратегии развития организации начинается с определения ее миссии. "Харизма лидера - не самое главное. Самое главное - это миссия лидера. Поэтому первостепенная задача лидера - продумать и определить миссию возглавляемой им организации", - утверждает патриарх менеджмента П. Друкер <2>. Традиционно миссию организации определяют как основную причину ее создания и цель ее деятельности. Однако если исходить из этого посыла, то мы попадем в тупик. В качестве такой цели постулировалось отделение функций надзора от функций расследования преступлений. При таком способе определения миссия окажется где-то далеко за пределами самого Следственного комитета и не будет иметь к его деятельности непосредственного отношения. В Федеральном законе от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" сформулированы восемь задач, стоящих перед СК России: от оперативного и качественного расследования преступлений до определения порядка формирования и представления статистических отчетов и отчетности о следственной работе. Очевидно, что установленный законодателем перечень содержит разноуровневые и разнонаправленные задачи, причем как общего, так и частного порядка, и никакой миссии в этом наборе шаблонных деклараций, естественно, не просматривается. -------------------------------- <2> Друкер Питер Ф. Менеджмент в некоммерческой организации: принципы и практика. М., 2007. С. 21.
Существует и другой подход - определить миссию через фундаментальные интересы потребителя того "продукта", который производит организация <3>. Кто же выступает таковым по отношению к Следственному комитету? Во-первых, это государство в лице Президента Российской Федерации, который был инициатором создания СК России как одного из ключевых инструментов реализации своей базовой политической функции гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Стратегическое управленческое решение об образовании самостоятельного следственного органа не в последнюю очередь было обусловлено давлением общественного мнения, не удовлетворенного состоянием дел в правоохранительной сфере. Таким образом, миссию СК России следует усматривать также и в удовлетворении возросших запросов общества на создание такой системы уголовного судопроизводства, которая в условиях дефицита справедливости будет отвечать фундаментальной потребности общества в восстановлении социальной справедливости. Третьим потребителем производимого следственными органами "продукта" безусловно является потерпевший, интересы которого связаны с возмещением ущерба, причиненного ему преступлением. -------------------------------- <3> Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 2012. С. 243.
Подойдя вплотную к определению миссии СК России, необходимо сделать две важные оговорки. Не должны формулироваться миссии утопичные, заведомо неосуществимые, такие, например, как достижение неотвратимости наказания. Формулировка такой миссии приведет лишь к лакировке статистических показателей раскрываемости преступлений, в т. ч. и посредством сокрытия их от учета. В то же время "выбор слишком узкой миссии ограничивает возможности менеджмента изучить при принятии решения все имеющиеся альтернативы" <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 243.
Итак, миссия Следственного комитета состоит в укреплении российской государственности, восстановлении социальной справедливости и возмещении ущерба, причиненного потерпевшему, путем профессионального, независимого и оперативного расследования преступлений. Четко сформулированная миссия организации создает предпосылки для выбора одного из трех базовых вариантов ее развития: рост, стагнация или сокращение <5>. Выбор в пользу первой стратегической альтернативы - создание на базе Следственного комитета единого органа предварительного следствия - диктует необходимость выбора и первого варианта - рост, который предполагает ясное определение основных направлений внешней экспансии организации. -------------------------------- <5> Там же. С. 256 - 257.
Сферы внешней экспансии
Первой и основной сферой внешней экспансии Следственного комитета, обеспечивающей устойчивый рост системы, является поглощение подследственности иных следственных органов. С января 2011 г. к подследственности СК России было отнесено расследование налоговых преступлений, а с января 2012 г. - тяжких и особо тяжких преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних. Однако данный процесс не должен замедлиться и растянуться, как это предполагается в одном из проектов долгосрочного плана развития СК России, до 2020 г. В соответствии с основным правилом корпоративного стратегического планирования на основе Бостонской матрицы (модель BCG), чем больше доля структурного хозяйствующего подразделения на рынке, тем ниже - в результате относительной экономии от объема производства - удельные издержки и выше прибыль <6>. Если экстраполировать данное правило на деятельность Следственного комитета, то существование последнего с точки зрения экономической целесообразности будет оправданным только при условии существенного расширения категории расследуемых им уголовных дел. И промедление в этом вопросе может обернуться невосполнимой утратой стратегической инициативы. Ведь, как сказал бессмертный Сунь-Цзы, "то, что позволяет быстроте бурного потока нести на себе камни, есть ее мощь" <7>. -------------------------------- <6> Кравченко А. И., Тюрина И. О. Социология управления. М., 2008. С. 854 - 855. <7> Сунь-Цзы. Трактат о военном искусстве / Искусство стратегии: древнекитайские трактаты / Под ред. Н. И. Конрада. М., 2006. С. 90.
Второй сферой внешней экспансии следственных органов должно стать расширение объема процессуальных полномочий и возрастание роли следователя в судебном производстве. Следователь вступает в правовые отношения с судом при осуществлении судебного контроля на досудебной стадии, а также по окончании предварительного расследования после направления уголовного дела с утвержденным обвинительным заключением в суд. Если роль следователя и формы его участия в судебных слушаниях в рамках судебного контроля более или менее регламентированы законодательством, то в стадии рассмотрения уголовного дела по существу следователь вправе выступать лишь в роли свидетеля, что явно не соответствует его правовому положению как полноценной стороны обвинения. Следственный комитет должен бороться за право следователя именно в статусе следователя по собственной инициативе либо по ходатайству прокурора принимать участие в судебном производстве по направленному им в суд уголовному делу со стадии предварительного слушания и до окончания рассмотрения дела по существу, высказывать свое мнение по всем возникающим при рассмотрении уголовного дела вопросам, оказывать содействие государственному обвинителю в представлении доказательств и обжаловать судебные постановления. Следственный комитет при последовательной реализации первой из числа названных выше альтернатив занимает позицию монопольного потребителя результатов оперативно-розыскной деятельности при наличии нескольких органов, осуществляющих такую деятельность и конкурирующих между собой за право быть поставщиком своей продукции. Следует умело и с максимальной выгодой для интересов следствия воспользоваться всеми преимуществами такого положения с тем, чтобы диктовать свои стандарты качества оперативно-розыскных мероприятий и оказывать определяющее влияние на формирование оперативно-розыскной политики в целом. Заметным шагом в этом направлении стало решение коллегии СК России от 24.09.2012 о подготовке законодательной инициативы, направленной на наделение следователя и руководителя следственного органа полномочиями по изучению дел оперативного учета и даче указаний о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Однако надо двигаться дальше и найти наиболее универсальное решение проблемы оперативного сопровождения следствия. Таким решением видится автоматическая привязка возникновения обязанности конкретного органа исполнительной власти осуществлять оперативное сопровождение к самому факту возбуждения уголовного дела о каждом без исключения преступлении, которая должна прекращаться только после направления уголовного дела в суд. Такое правило исключило бы весьма распространенную ситуацию, когда по самой широкой категории уголовных дел следователь остается по существу один на один со своим делом. Правовая идеология российского общества и государства в значительной степени формируется в недрах юридической науки, которая также должна стать одной из приоритетных сфер внешней экспансии СК России. Законодательство предусматривает создание в системе Следственного комитета научных и образовательных учреждений <8>, что позволяет развивать юридическую науку, прицельно заточенную под решение проблем следствия. Фактически речь идет о создании новых образовательных и научных отраслей - следственного менеджмента, следственной психологии и т. д. Однако законодательный ресурс по освоению данной сферы внешней экспансии почти не реализован: в настоящее время в системе СК России действует лишь один образовательный орган - Институт повышения квалификации, а вопрос о создании площадки для пропаганды следственного взгляда на решение тех или иных научных проблем, т. е. своего научно-практического журнала, находится лишь в стадии проработки. Однако амбициозность стратегических задач Следственного комитета предполагает как одно из условий их реализации наличие в его структуре мощного научно-образовательного учреждения, название которого должно стать таким же узнаваемым брендом, как названия лучших юридических вузов России, а на его базе должна возникнуть авторитетная научная школа, с мнением которой будет считаться юридическая общественность страны. -------------------------------- <8> Часть 3 ст. 12 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 15.
Во внешней экспансии Следственному комитету стоит раздвинуть горизонт своего внимания в области terra incognita, стремиться осваивать ранее никем не освоенные сферы и занимать пока никем не занятые ниши. Одной из таких ниш является противодействие коррупции. Эксперты Большого правительства выступили с инициативой создания самостоятельного ведомства - Федерального бюро по противодействию коррупции, которое сосредоточило бы в себе всю полноту информационно-аналитических, контрольных, оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных полномочий в сфере противодействия коррупции <9>. Председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев в ответ на эту инициативу предложил создать специализированную структуру в рамках уже существующего правоохранительного ведомства <10>. Почему бы именно Следственному комитету не перехватить инициативу в этом направлении и не стать базовым органом государства в сфере противодействия коррупции? -------------------------------- <9> URL: http://большоеправительство. рф/search. <10> URL: http://blog-medvedev. livejournal. com/84380.php.
Прогнозирование основных вызовов и угроз
Преимуществом стратегического планирования перед иными формами планирования является учет возможных угроз и сценариев неблагоприятного для организации развития событий <11>. Предпримем и мы попытку спрогнозировать такие сценарии в развитии следственных органов. -------------------------------- <11> Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989. С. 18.
Основной угрозой, которая возникает в деятельности практически каждой развивающейся организации, является постепенная подмена ее целей-заданий целями системы. Если в целях-заданиях конкретизируется миссия организации, то в целях системы - стремление организации обеспечить свою целостность и сохранить свое равновесие во взаимодействии со средой <12>. Непосредственным исполнением целей-заданий в следственных органах занимаются следователи, а целей системы - иные подразделения, обеспечивающие деятельность следователей и существование самой системы. В случае подмены целей-заданий целями системы организация начинает работать не на выполнение своей миссии, а на саму себя, на свое самовоспроизводство. Симптомом такой подмены является разрастание бюрократического аппарата, который в стремлении оправдать свое существование порождает такие виды деятельности, которые, не имея прямой связи с целями-заданиями, тяготеют к доминированию над всей системой. -------------------------------- <12> Пригожин А. И. Методы развития организаций. М., 2003. С. 27 - 30.
Характерный пример последствий указанного выше процесса привел один из слушателей института. В сентябре 2012 г. на территории Д-ского района Б-ой области пропала девочка 11 лет, в связи с чем было возбуждено уголовное дело по п. "в" ч. 2 ст. 105 УК РФ. Для расследования уголовного дела была создана следственная группа в составе 8 человек: троих следователей Д-ского следственного отдела, руководителя названного отдела, его заместителя, двоих следователей-криминалистов, а также следователя по особо важным делам областного следственного управления. Кроме того, в Д-ский район для оказания практической помощи на месте были откомандированы инспектор отдела процессуального контроля и следователь-криминалист областного следственного управления, а также следователь-криминалист Главного управления криминалистики СК России. Примерно 95% всех следственных действий, включая около 1 тыс. допросов, выполнили трое следователей районного отдела. Руководитель следственной группы допросил только одного человека. Руководитель следственного отдела принимал участие в работе межведомственного совещания, а его заместитель ежедневно составлял справки о проделанной работе. Следователи-криминалисты передопросили ряд свидетелей, ранее допрошенных следователями. При этом каждый считал необходимым внести свой вклад в руководство теми самыми тремя следователями, которые выполняли основной объем работы и при этом вынуждены были лавировать между восемью "руководителями", стараясь каким-то образом исполнить их зачастую взаимоисключающие указания. В итоге, хотя труп девочки и был найден, преступление так и осталось нераскрытым. Вторым стратегическим вызовом, стоящим перед следственными органами, может стать, в терминах военной науки, отрыв авангарда от арьергарда, иными словами, скорость внешней экспансии перестанет соответствовать внутренним возможностям системы по освоению и переработке нового "продукта". Весьма поучителен исторический пример Александра Македонского, необъятная империя которого от Адриатики до Ганга развалилась сразу же после его смерти. В данном случае необходима трезвая оценка внутренней среды организации и соответствия ее структуры возрастающему уровню сложности задач. Создание самостоятельного следственного органа впервые в нашей стране заложило предпосылки для того, чтобы следователь ощутил себя не придатком какого-либо ведомства, а центральной, системообразующей фигурой. Предполагалось, что такое положение следователей способствует укреплению их командного духа и усилит мотивацию их профессионального роста. Однако, как и любая молодая и бурно развивающаяся организация, Следственный комитет не миновал своих "болезней роста", обусловленных преимущественно чисто объективными предпосылками. В результате выделения Следственного комитета из системы прокуратуры некоторые опытные следователи не были готовы разорвать связь с материнской организацией и остались в системе прокуратуры. Нестабильность положения и условий работы в ситуации стремительного развития новой организации стала причиной большой текучести кадров, которая в первый год работы составила около 50%. В настоящее время кадровая ситуация стабилизировалась, однако следователи нового поколения, которые свою следственную деятельность начали в СК России, а не в других органах, еще не стали базой для формирования следственной элиты. Кадровый костяк Следственного комитета, его элитную страту (работники региональных и центрального аппаратов и руководители следственных органов) по-прежнему составляют кадры с хорошей прокурорской "закваской". Именно эти - прокурорские - кадры в настоящее время в значительной степени определяют облик, аппаратные и управленческие традиции, ментальность и общий дух органов СК России, что, безусловно, является конкурентным преимуществом новой организации, поскольку именно прокурорское следствие всегда составляло элиту следственных органов. Вопрос же о том, каким станет облик СК России, когда в нем будут доминировать кадры, взращенные в его недрах, и как будет разрешаться неизбежный конфликт между старой (прокурорской) и новой (чисто следственной) элитами, остается одним из самых интересных с точки зрения стратегического прогнозирования. Другой опасной угрозой стратегического уровня по-прежнему остается угроза контрреформы. Основной идеологический стержень контрреформы - ликвидация монополии Следственного комитета на осуществление предварительного следствия. Наша же позиция - установление монополии СК России на регулярное следствие при наличии в качестве разумного противовеса элементов нерегулярного следствия в виде парламентского и общественного расследования. Источниками явных контрреформистских тенденций являются органы прокуратуры, ведомства, обладающие своими следственными подразделениями либо претендующие на таковые, а равно те ведомства, которые имеют в своей структуре подразделения дознания и стремятся усилить их путем поглощения категории дел, по которым предварительное следствие обязательно. Однако не меньшую опасность представляют неявные контрреформистские тенденции, которые могут исходить изнутри самой системы. Такой эффект известен как внутреннее сопротивление системы, оказываемое ею процессу развития, из-за перегрузок стратегического характера. Согласно закону планирования Грешема - Саймона, обыденная, повторяющаяся, знакомая с давних пор текущая операционная деятельность стремится вытеснить новую, эпизодическую стратегическую деятельность <13>. Внутрисистемные контрреформистские силы могут быть представлены "старыми" элитами, которые видят угрозу стабильности своего положения в расширении сфер внешней экспансии, поскольку такое расширение, с одной стороны, усиливает фактор флуктуации системы, а с другой стороны, открывает каналы для вливания новой элиты, которая может создать конкуренцию элите старой. Основная роль в подавлении внутрисистемных контрреформистских тенденций, согласно указанному закону, должна отводиться высшему менеджменту, который и осуществляет постановку стратегических задач. -------------------------------- <13> Ансофф И. Указ. соч. С. 274.
Название документа