Содержание деятельности органов российской прокуратуры в сфере экстрадиции: организационно-правовые особенности
(Рассказов С. С.) ("Юридический мир", 2013, N 5) Текст документаСОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ЭКСТРАДИЦИИ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ
С. С. РАССКАЗОВ
Рассказов Сергей Сергеевич, аспирант Российской академии адвокатуры и нотариата.
В статье раскрывается и анализируется содержание правоприменительной деятельности органов прокуратуры в сфере экстрадиции. Выявляются организационно-правовые особенности данной деятельности в Российской Федерации. Обосновывается вывод о необходимости совершенствования деятельности органов российской прокуратуры путем принятия специального Федерального закона "Об общих принципах осуществления экстрадиции в Российской Федерации".
Ключевые слова: организационно-правовая деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, функции органов прокуратуры, стадии правоприменительного процесса.
Contents of activity of the agencies of the Russian procurator's office in the sphere of extradition: organizational-law peculiarities S. S. Rasskazov
The article reveals and analyses the contents of law-application activity of the agencies of the procurator's office in the sphere of extradition; detects organizational-law peculiarities of this activity in the Russian Federation; substantiates the conclusion regarding the necessity of improvement of activity of the agencies of procurator's office by the way of adoption of special Federal law "On general principles of effectuation of extradition in the Russian Federation".
Key words: organizational-law activity of the agencies of the procurator's office of the Russian Federation, functions of the agencies of procurator's office, stages of law-application process.
В теории прокурорского надзора содержание деятельности прокуратуры принято определять через выполняемые ею функции. Функция прокуратуры - это "ключевая правовая категория, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры" <1>. -------------------------------- <1> См.: Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2003. С. 34.
Впервые термин "функции прокуратуры" законодательно закреплен Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <2>, относящим к числу таковых надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российского государства; уголовное преследование за совершение преступлений; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами; участие в правотворческой деятельности. -------------------------------- <2> См.: Ведомости СНД ВС и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.
Наряду с дефиницией "функции прокуратуры" существует тесно связанное понятие "направление деятельности органов прокуратуры". Семантически слово "направление" означает линию развития, путь движения <3>, что не является кругом деятельности, т. е. функциональным назначением. -------------------------------- <3> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. М., 2004. С. 389.
По своей значимости выделяются постоянные и динамичные направления, конкретизирующие определенные приоритеты с учетом различных факторов политического, социально-экономического характера, а также состоянием правовой, криминогенной ситуации в стране или отдельных регионах. К числу постоянных приоритетов относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом, а именно: - соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления; - надзор за исполнением законов, прежде всего, государственными органами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов; - соблюдение прав и свобод человека и гражданина; - международное сотрудничество. К основным направлениям динамичного характера относятся меры, направленные на решение актуальных для конкретного места и времени задач. Например, в последние годы особую актуальность приобрела борьба с коррупцией, терроризмом, экстремизмом, правонарушениями в кредитно-финансовой сфере <4>. -------------------------------- <4> См., напр.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 декабря 2007 г. N 194 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму"; Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности"; Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 мая 2010 г. "Об усилении прокурорского надзора в сфере реализации национальной стратегии противодействия коррупции".
Следует подчеркнуть, что важным условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность ее функций и направлений. Ярким примером такого взаимодействия является осуществление правоприменительной деятельности в сфере экстрадиции, где ведущая и организационная роль возложена на органы российской прокуратуры, обладающие широкими, фактически дискреционными полномочиями по данному вопросу. Как правильно отмечает А. А. Власов, "современные тенденции правового развития государства требуют не ослабления, а, напротив, усиления прокурорских функций" <5>. -------------------------------- <5> См.: Власов А. А. Участие прокурора в судебном разбирательстве: Учебно-практическое пособие. Ульяновск: Ульяновский дом печати, 2002. С. 9.
Анализ правоприменительной деятельности органов прокуратуры в указанной сфере позволяет сделать вывод о том, что данная деятельность, на наш взгляд, носит комплексный характер и представляет собой взаимосвязь и взаимообусловленность таких ее функций и направлений, как: - уголовное преследование, осуществляемое согласно ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ прокурором в форме надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. В указании от 18 октября 2008 г. N 212/35 <6> Генеральная прокуратура Российской Федерации определила сущность данного вида деятельности и средства ее осуществления. Такими средствами являются: -------------------------------- <6> См.: указание Генеральной прокуратуры РФ от 18 октября 2008 г. N 212/35 "О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговора и передачи лиц, совершивших общественно опасные деяния, для проведения принудительного лечения" (с изменениями и дополнениями от 22.04.2011) // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". Версия от 26.02.2013.
- соблюдение международных договоров при разрешении споров, связанных с рассмотрением ходатайств других государств об экстрадиции; - надзор за законностью избрания меры пресечения в виде заключения под стражу или домашнего ареста для обеспечения возможности выдачи лица, а также продления срока выдачи лица; - получение у задержанных лиц объяснений о целях их прибытия в Российскую Федерацию, месте и времени проживания и регистрации, гражданстве, предоставлении убежища, обстоятельствах и мотивах уголовного преследования, возможных препятствиях для их выдачи; - проверка подлинности документов, имеющихся у задержанных лиц, установление их личности и гражданства; - истребование заключений паспортно-визовых служб органов внутренних дел и консульских учреждений и т. д. Указанные средства есть не что иное, как уголовное преследование, с той лишь разницей, что оно осуществляется по требованию других государств, но может завершаться как соответствующими компетентными органами других государств, так и органами российской прокуратуры в случае отказа в выдаче; - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; - участие в рассмотрении дел судами; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. С этой точки зрения в законодательстве Российской Федерации при осуществлении уголовного преследования, в том числе и экстрадируемого лица, предусмотрены следующие гарантии: - запрет пыток и иных действий, имеющих целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащихся под стражей (ст. 4 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" <7>); -------------------------------- <7> См.: СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759; 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7056.
- запрет осуществления действий и принятия решений, унижающих честь участника уголовного судопроизводства, а также запрет обращения, унижающего его человеческое достоинство или создающего опасность для его жизни и здоровья (ст. 9 УПК РФ); - уголовная ответственность за принуждение к даче показаний, соединенное с применением насилия, издевательств или пытки (ч. 2 ст. 302 УК РФ) и др.; - международное сотрудничество. Взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ от имени Российского государства в сфере экстрадиции осуществляется с компетентными органами более чем 70 государств. В рамках двусторонних межведомственных соглашений и договоренностей сотрудничество осуществляется, в частности, путем обмена опытом работы, нормативными правовыми актами и методическими материалами, проведения семинаров, конференций и других совместных мероприятий. Соглашения последних лет предусматривают возможность проведения консультаций на этапах подготовки и исполнения конкретных запросов о выдаче и правовой помощи по уголовным делам. Необходимо отметить, что в узком смысле слова органы российской прокуратуры осуществляют правоприменительную деятельность в сфере экстрадиции в двух направлениях: по рассмотрению запросов о выдаче лиц для уголовного преследования или исполнения приговора и по направлению в компетентные органы иностранных государств запросов об экстрадиции. Безусловно, каждое из указанных направлений имеет различия в целях и процедурах осуществления, субъектном составе, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих правовых средств. Вместе с тем в процессе применения данных направлений органами прокуратуры в сфере экстрадиции с учетом положений общей теории права можно, на наш взгляд, выделить прохождение следующих стадий реализации: 1. Установление фактических оснований экстрадиции. На данной стадии исследуются и анализируются фактические обстоятельства, необходимые для реализации экстрадиции, а именно наличие экстрадиционного преступления. При этом установление таких фактических обстоятельств должно быть обеспечено всесторонним и полным их исследованием с помощью проведения органами прокуратуры экстрадиционной проверки. 2. Юридическая оценка установленным фактическим обстоятельствам. На указанной стадии дается правовая квалификация экстрадиционного события, возможность применения норм международного и национального законодательства в сфере экстрадиции в отношении лиц по поступившим запросам о выдаче от иностранных государств либо, при направлении органами прокуратуры запросов об экстрадиции, решение вопросов о коллизии запросов о выдаче, поступивших от нескольких иностранных государств. 3. Принятие решения по делу - завершающая и основная правоприменительная стадия, сопровождающаяся вынесением органами прокуратуры индивидуально-правового акта (принятие решения о выдаче (отказа в выдаче)), который и послужит основой для возможности привлечения лиц к уголовной ответственности или исполнения приговора. Учитывая изложенное, правоприменительная деятельность органов прокуратуры в сфере экстрадиции, на наш взгляд, представляет собой осуществляемую в специально установленных формах государственно-властную деятельность по реализации норм международного и национального права в целях привлечения лиц к уголовной ответственности или исполнения приговора. Одной из особенностей указанной деятельности является то, что в Российской Федерации вся полнота ответственности по выдаче лиц для уголовного преследования или исполнения приговора возложена на Генеральную прокуратуру Российской Федерации, которая обладает исключительной компетенцией в указанной экстрадиции. Для эффективной реализации данной деятельности в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации создано специализированное Управление экстрадиции Главного управления международно-правового сотрудничества в составе четырех отделов <8>. -------------------------------- <8> См.: Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. N 67 // Законность. 2008. N 7.
Сношения зарубежных правоохранительных органов и судов непосредственно с федеральными и региональными правоохранительными органами и судами, а также прокуратурами субъектов Федерации по вопросам выдачи недопустимы <9>. -------------------------------- <9> См.: информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 21 декабря 2000 г. N 36/985-00 "О порядке применения положений европейских конвенций об оказании помощи по уголовным делам и выдаче" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. Т. 2. Тула, 2004.
Однако при осуществлении экстрадиционной деятельности задействованы и иные уровни системы прокуратуры Российской Федерации. Так, например, прокуроры субъектов Российской Федерации обязаны принимать меры к задержанию и заключению лиц в целях выдачи; обеспечивать осуществление соответствующего надзора за своевременным исполнением решений о выдаче; давать оценку полноте и достоверности проверок, проведенных в нижестоящих прокуратурах; осуществлять контроль за сроками производства следственных и иных процессуальных действий и своевременностью обжалования незаконного либо необоснованного судебного постановления, вынесенного в ходе рассмотрения уголовного дела в отношении лица, выданного иностранным государством на время, а также за сроками возвращения выдавшему государству. В свою очередь, прокуроры городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуратур обязаны проводить экстрадиционные проверки, принимать меры к освобождению из-под стражи лиц, в отношении которых принято решение об отказе в выдаче, а также лиц, в отношении которых в установленный международно-правовым актом срок не поступил запрос о выдаче; обязаны предоставлять материалы, необходимые для направления в иностранное государство запроса о выдаче лица, и т. д. Таким образом, несмотря на то что исключительными полномочиями по организации и направлению иностранным государствам запросов о выдаче и рассмотрению поступивших из-за рубежа обращений наделена Генеральная прокуратура Российской Федерации, необходимо принимать во внимание также роль и значение правоприменительной деятельности нижестоящих прокуратур. Необходимо отметить, что вопросы взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с нижестоящими прокуратурами, осуществляющими связанные с экстрадицией процедуры на местах, находят свое отражение лишь в ведомственных подзаконных актах. Безусловно, указанное обстоятельство затрудняет процедуру правоприменительной деятельности органов российской прокуратуры, иных компетентных органов, задействованных в указанной сфере (суд, Интерпол, МВД и т. д.), а также влечет усложнение реализации данного процесса. В этой связи в целях совершенствования деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в сфере экстрадиции, ускорения и упрощения ее применения в современных условиях развития общества представляется своевременным принятие специального Федерального закона "Об общих принципах осуществления экстрадиции в Российской Федерации", направленного на систематизацию и упорядочение норм отраслей права, регулирующих рассматриваемый институт.
Название документа