Проблемы реформирования нотариата в Российской Федерации

(Казаневич И. Л.) ("Нотариус", N 2, 2002) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ НОТАРИАТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И. Л. КАЗАНЕВИЧ

Казаневич И. Л., начальник отдела правовой помощи Управления Министерства юстиции РФ по Ханты - Мансийскому автономному округу.

С момента принятия в 1993 году Основ законодательства Российской Федерации о нотариате остаются неразрешенными многие вопросы, возникшие не только из-за пробелов, но и коллизий между нормами основного закона о нотариате. Ввиду различных подходов к принципиальным вопросам, отсутствия единства во мнениях субъектов РФ, противоречий в смежных отраслях законодательства авторами Концепции совершенствования законодательства о нотариате предложено идти по пути поэтапных внесений изменений в основной закон о нотариате. В ее основе - положения о необходимости четкого определения публично - правового статуса нотариуса; регламентации взаимоотношений нотариуса и нотариальной палаты; разделения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере нотариата; обеспечении доступности нотариальной помощи; закреплении функций по государственному контролю в сфере нотариата <*>. Вопросы, безусловно, затронуты принципиально необходимые и устранят целый ряд разногласий, возникающих при толковании отдельных норм закона. Тем не менее хотелось бы обратить внимание и на другие существенные моменты. -------------------------------- <*> Хышиктуев О. В. Перспективы развития нотариата в Российской Федерации // Современное право. 2001. N 11. С. 8.

В отличие от иных органов нотариальные органы не имеют четкого законодательного определения собственной системы. Большинство авторов, в основном из числа практикующих нотариусов, объединяя публично - правовое предназначение нотариата, выраженное в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, представляют модель системы нотариата состоящей из государственных органов (просто органов) и должностных лиц (нотариусов и иных лиц, имеющих право выполнения нотариальных функций) <*>. При этом полномочия нотариуса, предоставленные ему по занимаемой должности, рассматриваются как публично - властные, а функции нотариата, обеспечивающие законность и правомерность юридических действий участников гражданского оборота, указанные авторы отождествляют с правоохранительными функциями государственных органов. -------------------------------- <*> Зайцева Т. И., Галеева Р. Ф., Ярков В. В. Настольная книга нотариуса. В двух томах. М: Издательство БЕК, 2000. Т. 1. С. 1.

Попытки придать нотариату новый облик, найти место во властной среде, в принципе, положительно противопоставлены другой крайности - стиранию граней между нотариальной и предпринимательской деятельностью. К сожалению, изложенные выводы не всегда основываются на действующих нормах российского законодательства. На основании анализа разных точек зрения можно сделать вывод о неоднозначности толкования норм основного закона о нотариате. Это приводит к разнообразию их применения и в целом негативно влияет на процесс развития уникального по своей форме правозащитного института. Воспользовавшись методом исключения, попытаемся определить иные направления в организации российского нотариата. Государственный нотариат не рассматривается, т. к. его существование ограничивается сроком переходного периода.

Государственная власть и нотариат

Власть, по словарю С. И. Ожегова, определяется как право и возможность распоряжаться кем-, чем-нибудь, подчинять своей воле. Исследуя процессы развития и функционирования государства, особенности его механизма (государственного аппарата), многие авторы признают "живучесть" принципа разделения властей. Данный принцип нашел конституционное закрепление и в Российской Федерации, разделив государственную власть на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В широком смысле понятие "власть", т. е. систему подчинения, при которой воля одних лиц является императивно обязательной для других лиц, рассматривать нет необходимости. Нотариат не является носителем важнейших элементов власти, которыми наделены ее ветви: правом законодательной инициативы, правом контроля (надзора) за деятельностью других органов власти, правом принуждения. Нормы законодательства, предоставляющие нотариусам право совершать исполнительные надписи, обеспечивать доказательства путем допроса свидетелей, осмотра письменных и вещественных доказательств, назначения экспертизы, налагать запреты на отчуждение имущества, взыскивать имущество, алименты на основании нотариально удостоверенного соглашения, позволяют заявить о соотношении указанных нотариальных действий с функциями правосудия. Совершая указанные нотариальные действия, нотариусы не осуществляют превентивное (предупредительное) правосудие, а подменяют его. Будет ли оставлено указанное право нотариусам - решать законодателю. Период судебной реформы не закончен. Метод правового регулирования нотариатом пока еще исходит от влияния надстроечных факторов общества на организацию нотариальной деятельности. Принимая основы о нотариате, законодатель закрепил элементы нотариата латинского типа, опираясь на старые традиции государственного нотариата - системы государственных учреждений (государственных нотариальных контор) и уполномоченных должностных лиц. Следует указать, что реализация этих положений приводит к нарушению конституционных прав граждан. К примеру, взыскание неуплаченного физическим лицом в срок налога, уплата которого является конституционной обязанностью каждого, производится в судебном порядке <*>. Правоотношения же, возникающие между субъектами в результате нотариального удостоверения соглашений об исполнении обязательств, относятся к гражданско - правовым и должны разрешаться в порядке гражданского судопроизводства. -------------------------------- <*> Статьи 45, 48 Налогового кодекса Российской Федерации.

Представляется, что при наличии письменного согласия должника погасить долговые обязательства совершенные нотариальные действия следует рассматривать как удостоверение (свидетельствование) признания должником своей неправоты. Поэтому в перечень видов нотариальных действий необходимо внести соответствующие изменения. Правильная оценка природы и механизма публично - правового регулирования во многом зависит от формирования современного правопонимания <*>. Сопоставляя нормы законодательства на стыке реформ, происходящих в России, следует отметить, что метод государственного регулирования нотариатом по способу воздействия на управляемые объекты значительно отличается от жесткого административного регулирования времен командно - административной системы. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Публично - правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.

Нотариат не включен в структуру федеральных органов исполнительной власти <*>, но презюмируется в системе Минюста России как "иные органы и учреждения юстиции" <**>. На основании действующих норм сформулировать определение нотариата как службы, органа или учреждения достаточно сложно. Вероятно, в процессе нормотворчества положение нотариата будет конкретизировано. -------------------------------- <*> Указ Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 г. N 867. <**> Положение о Министерстве юстиции РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 954.

С принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, очевидно, придется пересмотреть взгляды на статус нотариуса как представителя власти. Ранее сомнения на этот счет в литературе уже высказывались <*>. В примечании к статье 2.4 Кодекса об административных правонарушениях, в отличие от Уголовного кодекса РФ, не раскрывшего данное понятие, представитель власти определен как должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. По уголовному и административному законодательству нотариус не является должностным лицом, следовательно, он не является представителем власти. -------------------------------- <*> Жуйков В. Нотариат как институт превентивного правосудия: общие цели, принципы и полномочия // Российская юстиция. 1998. NN 6, 7.

Правозащитная и правоохранительная деятельность

Юридические исследования правозащитных функций нотариата в основном направлены на выявление его общих признаков с правоохранительными органами. Нормативное определение понятий "правоохранительные органы" и "правоохранительная деятельность" отсутствует. Тем не менее об исследованиях в данной области вышло достаточно большое количество публикаций. В систему правоохранительных органов авторы включают органы, оказывающие юридическую помощь. В силу публично - правового предназначения нотариат действительно имеет ряд отдельных признаков, которые можно сопоставить с иными формами организации и деятельности так называемых правоохранительных структур. Но систематизация (группировка) по отдельным элементам не должна носить абсолютный характер. Нотариат как правозащитный институт имеет принципиально отличительные от иных правоохранительных органов черты, не позволяющие ему находиться (условно) в их общей системе. Прежде всего по способу организации, финансированию и роду деятельности. Публичность, корпоративность по профессиональному признаку, самоуправление и самофинансирование органов нотариата, оказание квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, наиболее характерны для нотариата и адвокатуры. Обязанность соблюдать тайну (нотариальную или адвокатскую) в целях защиты прав и законных интересов обратившихся за помощью лиц, а не публичных интересов (к примеру, тайна следственных действий) также характерны для правозащитных институтов. Правоохранительные институты от правозащитных следует различать как охранника и защитника; как правовую охрану (охрана закона в рамках закона) и защиту конкретных прав лица; как охрану имущества (вещи) и защиту прав на данное имущество; как оборону, охрану границы территории государства и защиту Отечества. Последний пример дан без учета норм Федерального закона "О государственной границе" от 1 апреля 1993 г. N 4730-1. В соответствии со статьей 3 настоящего Закона защита государственной границы является частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации; охрана государственной границы является составной частью защиты государственной границы; меры по охране государственной границы рассматриваются в настоящем законе как пограничные меры, которые входят в систему мер безопасности. При таком смешении понятий "защита" и "охрана" действительно нелегко найти различие между этими институтами. Тем не менее различия имеются, в первую очередь на конституционном уровне. В целях защиты прав, свобод и законных интересов каждого государство принимает охранительные (полицейские) нормы и обеспечивает их исполнение мерами принудительного характера. Без возможности обеспечить мерами принуждения управленческие решения государственная власть представляет собой пустую абстракцию. Для этого государство создает милитаризированные службы, органы, наделенные полицейскими полномочиями <*>. К задачам указанных органов и служб относятся выявление, предупреждение и пресечение правонарушений. -------------------------------- <*> Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 34/169 от 17 декабря 1979 г.).

При наличии указанных законом обстоятельств полицейские органы предпринимают действия, направленные на вытеснение явлений, угрожающих охраняемым государством объектам, непосредственно (задержание, составление протокола и т. д.). У правозащитных органов, в отличие от правоохранительных, главный признак государственного органа власти - метод принуждения - отсутствует. Вступая в публично - правовые отношения с обратившимся за помощью лицом, нотариус не имеет возможности применять к данному лицу уголовные, административные или дисциплинарные меры воздействия. Отказ от совершения нотариального действия имеет отдельные специальные признаки и не является методом принуждения в известном смысле. Заслуживает внимания точка зрения о публично - правовых функциях нотариата, которые относятся к особому роду деятельности и содействуют органам власти в реализации их полномочий путем придания документам доказательственной силы в сфере бесспорной юрисдикции <*>. -------------------------------- <*> Подробнее, в части бесспорной юрисдикции, см.: Ярков В. В. Там же. Т. 1. С. 4.

Концепция развития системы нотариата в Российской Федерации

Недооценка и игнорирование правил законодательной техники предоставили возможность индивидуального восприятия содержания юридического текста отдельных статей Основ законодательства Российской Федерации о нотариате и породили споры при определении правового статуса нотариуса, нотариальной конторы, нотариальной палаты и т. д. Целостность любой системной структуры проявляется во внешних связях, отношениях, а устойчивость ее элементов зависит главным образом от ее системной и функциональной характеристик. Если функциональная характеристика нотариата, пусть своеобразно, очерчена законодателем, то споры обусловлены именно отсутствием четкой регламентации системы нотариата. Искать выход из создавшейся ситуации можно двумя способами: методами поиска нестандартного решения или по аналогии. Предлагается для обсуждения несколько возможных вариантов.

Вариант 1

Систему нотариата в Российской Федерации составляют нотариальные палаты субъектов Российской Федерации. В данном случае законодательно закрепляются публично - властные (по отношению к нотариусам) полномочия нотариальных палат, имеющих статус юридического лица. По аналогии с адвокатурой образца 1980 года Минюст России: - дает согласие на образование нотариальной палаты в субъекте Российской Федерации; - ведет Реестр нотариальных палат; - регистрирует устав Федеральной нотариальной палаты Российской Федерации, состоящей из представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации. По аналогии с учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним количество нотариусов или нотариальных контор (структура нотариальной палаты) определяется решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вариант устраняет споры о том, что первично - нотариус или нотариальная палата. Представляется, что нотариальная палата.

Вариант 2

Систему нотариата в Российской Федерации составляют нотариальные конторы. Вариант устраняет пробел в сложившейся практике, обязывает нотариусов иметь помещение для совершения нотариальных действий, повышает статус нотариальных контор, оправдывает необходимость ведения Министерством юстиции РФ Реестра нотариальных контор и функцию территориальных органов Министерства юстиции РФ по обеспечению деятельности нотариальных контор, финансируемых за счет бюджетных средств.

Вариант 3

Систему нотариата в Российской Федерации составляют нотариусы и уполномоченные должностные лица консульских учреждений. Вариант предусматривает на территории Российской Федерации систему единого типа внебюджетного нотариата. В дотационных районах, в которых деятельность нотариуса экономически нерентабельна, по совместному решению территориального органа юстиции и нотариальной палаты нотариусу можно разрешить заниматься иной деятельностью, целью которой не является извлечение прибыли (адвокат, служащий органов местного самоуправления по контракту и т. п.). Предоставление права должностным лицам консульских учреждений совершать нотариальные действия соответствует сложившейся международной практике.

Вариант 4

Систему нотариата в Российской Федерации составляют нотариусы. В данном случае закрепляется единый принцип осуществления нотариальной деятельности, в т. ч. за территорией Российской Федерации. Органами нотариата являются нотариальные палаты. Нотариусы по согласованию с Минюстом и МИДом России по контракту работают в консульских учреждениях.

Вариант 5

Систему нотариата в Российской Федерации составляют нотариусы и уполномоченные должностные лица. Компетенция указанных лиц и порядок совершения нотариальных действий устанавливаются в соответствии с законом. Правовое положение нотариуса, уполномоченного должностного лица органа местного самоуправления и консульского учреждения следует закрепить в отдельных статьях закона о нотариате (органы исполнительной власти в систему нотариата совершенно не вписываются). Вариант закрепляет статус нотариуса (а не нотариальной конторы - офиса) как субъекта правоотношений, но нотариальная деятельность в данном случае не носит исключительный характер, т. к. отдельные нотариальные действия вправе совершать и иные лица. В соответствии со статьей 15.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, нотариусы либо должностные лица, уполномоченные совершать нотариальные действия, привлекаются к административной ответственности. Из содержания данных норм можно сделать вывод, что российский законодатель выбрал пути, предложенные в вариантах 3 и 5. Тем не менее не исключается и комплексный подход к определению системы нотариата в Российской Федерации. В любом случае последнее слово остается за законодателем.

Название документа