Суд и прокуратура: проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы
(Прокудина Л. А.) ("Арбитражный и гражданский процесс", N 5, 2002) Текст документаСУД И ПРОКУРАТУРА: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В УСЛОВИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
Л. А. ПРОКУДИНА
Л. А. Прокудина, кандидат юридических наук, доцент.
Проводимая в России судебно-правовая реформа выдвинула необходимость научной разработки ее основных направлений. Определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность и правопорядок в стране, породило серьезные дискуссии, расколовшие и ученых, и практических работников на два противоположных лагеря. Существо данной полемики сводится к вопросу о дальнейшем существовании прокурорского надзора. Одна часть научной общественности, а также политические деятели, депутаты Государственной Думы выступают за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, мотивируя недопустимостью государственного вмешательства в частные дела. Обосновывается этот подход ссылками на то обстоятельство, что в России прокуратура представляет собой рудимент советской тоталитарной системы, является тормозом общественного прогресса; в других странах, в первую очередь развитых, прокуратура не выполняет функции, подобные прокуратуре России, в связи с чем последняя не способна вписаться в демократическое общество. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею. Решение проблем становления и развития судебной системы в России нередко напрямую связывается с ограничением функций органов прокуратуры <*>. -------------------------------- <*> В. М. Жуйков. Право человека и власть закона. М., 1995; В. Похмелкин. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм. Российская юстиция. 2001. N 5 и др.
Противоположная сторона убеждена в необходимости сохранения прокуратуры как многофункционального органа правоохраны и проведения реформирования ее институтов и структур в целях усиления защиты прав и свобод граждан, укрепления законности путем определения новых приоритетов в задачах и формах ее работы. По их мнению, дальнейшее реформирование прокуратуры должно осуществляться в соответствии с потребностями российского общества и государства, а не в угоду зарубежным экспертам и "учителям". Этот процесс должен учитывать отечественные традиции, уровень социально-экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения, развития судебной власти и других элементов правовой системы государства. Для достижения этой цели необходимо максимально использовать положительно зарекомендовавшие себя на практике формы и методы прокурорской деятельности <*>. -------------------------------- <*> Бойков А. Д., Скворцов К. Ф., Рябцев В. П. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры. М., 1998; Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации. Автореферат докт. дисс. М., 2001.
На современном этапе произошли серьезные изменения концептуального подхода к определению взаимоотношений суда и прокуратуры, отразившиеся в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в действующем ГПК РСФСР (с изменениями от 07.08.2000). Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период также исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости судебной власти и базируется не на надзоре прокурора за рассмотрением гражданских дел, а на профессиональном взаимодействии прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения. Основные аспекты взаимодействия прокуратуры и суда проявляются во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда, во взаимодействии прокуратуры с ветвями судебной власти. Исходя из этой концепции раздел Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 18.11.95 назван "Участие прокурора в рассмотрении дел судами". При разработке концепции взаимодействия суда и прокуратуры учитывались задачи, стоящие перед этими органами, которые во многом совпадают. К числу стоящих перед судебной властью задач относятся следующие <*>: -------------------------------- <*> См. Топорнин Б. Н. Развитие судебной власти в России: общие подходы // Судебная реформа: проблемы и перспективы. М., 2001. С. 16 - 20.
Во-первых, судебная власть обеспечивает защиту конституционных прав и свобод гражданина. Реализация аналогичной задачи осуществляется и прокуратурой, чем объясняется выделение законодателем надзора за соблюдением прав и свобод человека в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры (глава 2 ФЗ "О прокуратуре РФ"). Анализ статистических данных позволяет сделать вывод, что количество обращений граждан в прокуратуру, которая в ряде случаев имеет возможность защитить нарушенные права человека самостоятельно присущими ей методами либо обратиться в поддержку интересов гражданина в суд; и обращений граждан непосредственно в суд сопоставимы. Например, только в 2000 году прокуратурой было разрешено более 1,2 миллиона обращений граждан. В том же году судами общей юрисдикции было рассмотрено около 5 миллионов гражданских дел, арбитражными судами - более 0,5 миллиона дел. В современных условиях реформирования судебной власти, наличия организационных, финансовых и иных проблем, значительной загруженности судей, подчас их слабой компетентности, не следует отказываться от положительно зарекомендовавшего себя института рассмотрения прокуратурой жалоб и обращений граждан, в том числе с использованием прокурором судебных способов защиты нарушенных прав. Одной из предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" мерой реагирования прокурора на выявленные нарушения закона является обращение прокурора в суд (общей юрисдикции или арбитражный) с иском или заявлением в защиту государственных или общественных интересов, проявляющихся, как правило, в защите права конкретного субъекта (гражданина или юридического лица). Прокуроры обязаны инициировать возбуждение производства по гражданскому делу в суде, когда спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов. Выступать в защиту чужих интересов прокурор обязан в первую очередь, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение (ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре РФ"). При реализации данного полномочия прокуроры используют его как эффективный способ устранения в судебном порядке нарушений законов, пресечения правонарушений, защиты прав граждан и охраняемых законом интересов организаций. Прокуроры действенно используют предоставленные им полномочия. Так, в 2001 году ими всего по Российской Федерации было предъявлено свыше 287 тысяч исков в порядке гражданского судопроизводства, более 97% которых из числа рассмотренных признаны судами общей юрисдикции обоснованными и удовлетворены. Закон не требует от прокурора аргументации государственных и общественных интересов, поэтому он вправе определить эти обстоятельства по своему внутреннему убеждению на основе сложившейся практики и имеющихся по этим вопросам рекомендаций. С учетом современных изменений и усложнений отношений в сфере гражданского оборота появляется необходимость защиты интересов большого количества граждан, пострадавших от нарушений их прав и охраняемых законом интересов со стороны одного субъекта. Это повлекло появление в гражданском производстве нового вида исков - групповых исков, или исков в защиту неопределенного круга лиц. Одним из преимуществ подобного иска вместе с серьезной экономией времени и средств, затраченных на защиту значительного количества пострадавших, является достижение социального эффекта, поскольку одновременно защищается как публичный интерес (например, пресекается незаконная деятельность какой-либо компании, предприятия, предпринимателя), так и частноправовые интересы (возможность последующего взыскания ущерба в пользу конкретных пострадавших). В российском законодательстве впервые возможность защиты неопределенного круга лиц была введена Законом РФ "О защите прав потребителей" (ст. 46). При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда о признании деятельности незаконной. В случае обращения пострадавших потребителей с исками о возмещении ущерба, причиненного этими незаконными действиями, суд должен принимать в качестве преюдициальных факты как наличия незаконных действий, так и совершения их вполне конкретными субъектами. Эти обстоятельства, естественно, облегчают позицию истца, который обязан доказать лишь наличие причинной связи между незаконными действиями и наступившим ущербом, а также размер последнего. После Закона РФ "О защите прав потребителей" возможность предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц предусматривается в ст. 26 Федерального закона "О рекламе" в случае нарушения рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе, признания недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой; в ст. 80 ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" при заявлении требований об ограничении, приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Сейчас в ч. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" содержится нечеткая формулировка подобного полномочия прокурора. В ней, в частности, предусмотрено право прокурора обратиться в соответствующий судебный орган с иском в интересах потерпевших, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан. Подобное положение не позволяет сделать однозначный вывод о наличии или отсутствии у прокурора возможности предъявить иск в защиту неопределенного круга лиц, поэтому в ряде регионов работники прокуратуры эффективно используют эту меру <*>, в других - воздерживаются от этого. -------------------------------- <*> См.: Костюков С. Защита прав неопределенного круга лиц. Законность. 2000. N 5. С. 27 - 29.
Представляется, что в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" следует более четко сформулировать данное полномочие по инициированию прокурорами гражданских дел в защиту нарушенных прав неопределенного круга лиц. В этом найдет свое дальнейшее развитие правозащитная функция прокуратуры. Во-вторых, задачей судебной власти выступают охрана конституционных устоев государства, его единство и целостность, установленный в нем правопорядок. В современных же условиях право, представляющее фундамент целостности федеративного государства, само страдает непоследовательностью. Сейчас существует большое количество нормативных актов, которые подчас противоречат, дублируют друг друга, принимаются под давлением узкогрупповых или ведомственных интересов. В подобных условиях создаются возможности для произвольного выбора и использования тех правовых актов, которые устраивают "узкочастные" интересы определенных групп или отдельных субъектов хозяйствования, при "воздействии" на судью или иной правоприменительный орган, который по своему, а иногда и не по собственному усмотрению, может выбирать норму, представляющуюся ему наиболее приемлемой. Как указывается в юридической литературе, законы не всегда вполне адекватно выражают право, поэтому следует различать правовые и неправовые законы, которые не должны приниматься законодателем и применяться судами <*>. -------------------------------- <*> См.: Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. N 4.
Подобное положение дел безусловно должно подвергнуться позитивным изменениям в сторону как необходимости уважения и соблюдения федеральной и региональной компетенции, взаимного соответствия и непротиворечия законов друг другу, так и по вертикали: закон - подзаконный акт. В этих условиях судебный контроль за состоянием российской правовой системы стал первоочередной задачей правосудия. Весьма существенную роль в этой деятельности оказывают органы прокуратуры как важнейшие государственные органы правоохраны и обеспечения законности. Прокуратура, осуществляя функции надзора за соблюдением и исполнением законов, т. е. за правоприменением, обладает огромным фактическим материалом, позволяющим проанализировать и выявить "слабые места" и противоречия современного правового поля, чтобы своевременно исправить подобные "дефекты". Для устранения выявленных разногласий между актами местного законотворчества и федеральными законами прокуроры используют такую меру реагирования, как протест. В частности, в 1999 году по протестам прокуроров было отменено и изменено свыше 92 тысяч незаконных правовых актов <*>. -------------------------------- <*> См.: Состояние законности в Российской Федерации (1998 - 1999 годы) / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2000. С. 12.
Однако часто эта мера прокурорского реагирования оказывается неэффективной. Тогда прокуроры обращаются с соответствующими заявлениями в суды общей юрисдикции или в отдельных случаях в арбитражные суды. Современный перечень полномочий прокуроров, к сожалению, не позволяет им инициировать конституционное судопроизводство, хотя при осуществлении основной надзорной функции прокуратуры накапливается значительный объем фактического материала, дающего основание ставить вопросы о соответствии федеральных законов (чаще - их отдельных норм) положениям Конституции РФ. В научной юридической литературе неоднократно выдвигались предложения о наделении прокуратуры правом обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующими заявлениями и участия в их рассмотрении <*>. Давно назрела необходимость положительного решения этой проблемы. -------------------------------- <*> См.: Б. В. Андреев, В. Г. Бессарабов. Прокуратура в политической системе современной России. М., 1999. С. 29 - 30; А. Д. Бойков, К. Ф. Скворцов, В. П. Рябцев. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 23 - 24.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятом 6 октября 1999 года, детализируются вопросы судебного контроля за соответствием правовых актов органов представительной и исполнительной властей, а также их должностных лиц закону, уточняется круг нормативных актов, которые вправе опротестовывать прокурор. В частности, указывается, что правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию прокурором или его заместителем в установленном порядке (ст. 27). Существуют определенные проблемы в этой области, и вызваны они отсутствием регламентирования процедуры рассмотрения этих дел в гражданском процессуальном законодательстве. Однако по сложившейся практике рассматриваются эти заявления прокуроров по правилам разрешения дел, вытекающих из административно-правовых отношений (гл. 22 ГПК РСФСР), с изъятиями и дополнениями, установленными законами Российской Федерации. Применение подобной процедуры рекомендовано Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 27.04.93 г. N 5 (с изменениями от 21.12.93 и 25.10.96) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". При этом к подведомственности арбитражных судов относятся только дела о признании недействительными ненормативных актов, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. В качестве исключения к компетенции арбитражных судов отнесены споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию (ст. 13 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 14.04.1995), а также обжалование нормативных актов налоговых органов (ст. 138 НК РФ). Предоставленные законом полномочия по предъявлению в суд заявлений о признании правовых актов недействительными прокуроры используют достаточно эффективно. Так, в 2001 году прокуроры Российской Федерации предъявили в суды свыше 7,5 тысяч подобных заявлений, которые в 85% случаев из числа рассмотренных удовлетворены. Генеральным прокурором Российской Федерации в указании от 5 мая 2000 года N 93/7 "О применении статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года" прокурорам предложено в случае необоснованного отклонения протестов незамедлительно обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о проверке соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Федеральному закону. В заявлениях должен ставиться вопрос о признании таких актов противоречащими Федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению. Однако в этой важной сфере существуют серьезные проблемы, одна из которых связана с необходимостью четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и образуемых в настоящее время конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, определением порядка обращения соответствующих прокуроров в эти уставные суды. Другая проблема заключается в необходимости разработки и законодательного закрепления процедуры рассмотрения этих вопросов в судах общей юрисдикции. Определенные шаги в этом направлении предприняты в проекте ГПК РФ, где этой процедуре посвящена самостоятельная глава 27 "Производство по делам об оспаривании нормативных актов". В этой главе предусмотрено, что в случае удовлетворения заявления суд признает нормативный акт недействующим и обязывает средство массовой информации, в котором нормативный акт был ранее опубликован, опубликовать в установленный судом срок сообщение о судебном решении (ст. 260 проекта). В-третьих, судебная власть призвана воздействовать на экономические отношения своими средствами, защищая интересы отдельного человека, предпринимателя и общества. Как показало развитие социально-экономических отношений России, абсолютизация саморегулирования рыночной экономики весьма негативно сказалась на общественной жизни, поэтому необходим научно обоснованный анализ роли и пределов государственного регулирования экономики. Судебная власть обеспечивает соблюдение определенных правовыми нормами прав и обязанностей участников экономических отношений. В реализации этой задачи важную помощь суду оказывает прокуратура. Последняя присущими ей методами выявляет нормативные акты, противоречащие Конституции РФ, и способствует их устранению, предъявляет в суды заявления и иски в защиту нарушенных прав конкретных лиц, когда при этом затронуты государственные или общественные интересы <*>. -------------------------------- <*> Подробнее см.: Л. А. Прокудина. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе как один из факторов государственно-правового регулирования предпринимательства // Предпринимательство: пределы государственно-правового вмешательства. Материалы конференции. М., 2001. С. 163 - 167.
Участие прокурора в арбитражном процессе рассматривается как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской деятельности. Генеральный прокурор РФ в Приказе от 24.10.96 N 59 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" ориентирует подчиненных ему прокуроров использовать обращения с исками в арбитражные суды в целях оперативного и реального устранения правонарушений, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и затрагивающих государственные и общественные интересы, а также для возмещения причиненного ущерба, привлечения виновных к установленной законом ответственности. Гражданский оборот в современных условиях характеризуется значительной степенью самостоятельности управомоченных лиц по осуществлению гражданских прав, которые сами должны заботиться о своих правах, исполнении своих обязанностей. В связи с этим возрастает роль и более последовательно реализуется в арбитражном процессе принцип диспозитивности, выражающийся в большей самостоятельности организаций, предприятий, индивидуальных предпринимателей в защите своих нарушенных прав. В этих случаях прокуроры проявляют особую взвешенность при подготовке исков для того, чтобы не подменять инициативу и самостоятельность субъектов хозяйствования. Прокуроры достаточно эффективно используют предоставленные им законом полномочия. Так, в 2001 году ими было предъявлено в арбитражные суды около 11 тысяч исковых заявлений, подавляющее большинство которых вытекало из гражданско-правовых отношений. Среди них наиболее часто были представлены иски об изменении, расторжении или исполнении договоров, а также иски о неисполнении обязательств в пользу государства. Из числа рассмотренных исковых заявлений свыше 91% были признаны судом обоснованными, либо производство по делам прекращено ввиду добровольного удовлетворения требований, предъявленных прокурором. Осуществляя правосудие - государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов, суд становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека. Реализуя определенные в Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) приоритетные цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура самостоятельно, а также во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию. Активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности - важная гарантия законности и эффективности судопроизводства.
Название документа