Анализ новой редакции Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"
(Курманов М. М.) ("Современное право", N 5, 2003) Текст документаАНАЛИЗ НОВОЙ РЕДАКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ АДВОКАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И АДВОКАТУРЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
М. М. КУРМАНОВ
М. М. Курманов, депутат Государственного Совета Республики Татарстан.
В соответствии с п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ адвокатура находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В каком оптимальном соотношении необходимо зафиксировать компетенцию Российской Федерации и компетенцию ее субъектов в этой сфере? Прежде чем ответить на этот вопрос, отметим позицию В. В. Гошуляка, который считает, что "статья 72 Конституции РФ имеет серьезные недостатки, связанные прежде всего с отсутствием четкости в разграничении компетенции между федеральным центром и регионами по предметам совместного ведения. Данная статья содержит не разграничение, а, по существу, лишь перечень предметов, подлежащих разграничению. Указание на предметы совместного ведения не может определить компетенцию федеральных и компетенцию региональных органов государственной власти. Следовательно, ст. 72 Конституции РФ нуждается в дополнительном разграничении компетенции РФ и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения. Это, в свою очередь, может быть сделано принятием соответствующих федеральных законов по каждому предмету совместного ведения, разграничивающих компетенцию центра и регионов в каждом конкретном вопросе. В этом случае механизм разграничения компетенции будет универсален для всех субъектов Федерации" <*>. -------------------------------- <*> Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 69.
В решениях Конституционного Суда РФ по п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ закрепляется положение: полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения должны распределяться таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов РФ и ее субъектов <*>. -------------------------------- <*> См.: Определения Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 N 92-О; от 21.12.2000 N 252-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П.
Принятый Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Закон об адвокатуре) произвел разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам адвокатуры и частично разрешил эту проблему. Но не сбылись ли при этом опасения Д. Н. Козака, высказанные им при обсуждении формулировки ст. 12 Федерального закона от 24.06.99 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в наст. время - в ред. от 20.05.2002), которая, по его мнению, "не препятствует федеральному законодателю распределять все полномочия по предметам совместного ведения в пользу федеральных органов государственной власти" <*>? -------------------------------- <*> Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5. С. 10.
Какие полномочия достались субъектам Российской Федерации? Они имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты в следующих случаях: 1) при определении порядка и условий материально-технического обеспечения юридической консультации, выделения служебных и жилых помещений для адвокатов, направленных для работы в юридической консультации, а также оказания финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридической консультации (п. 3 ст. 24 Закона об адвокатуре); 2) при установлении перечня документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также для порядка представления указанных документов (п. 2 ст. 26 Закона об адвокатуре); 3) при определении порядка избрания представителей в квалификационную комиссию при адвокатской палате субъекта Российской Федерации (далее - квалификационная комиссия) и установлении требований, предъявляемых к ним (подп. 3 п. 2 ст. 33 Закона об адвокатуре). Квалификационная комиссия создается для приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов. Она создается на два года в составе 13 членов, при этом от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в нее входят два представителя (менее 1/6 всего состава комиссии). Эти представители не могут быть депутатами, государственными или муниципальными служащими. Порядок избрания таких представителей и требования, предъявляемые к ним, определяются законами субъекта Федерации. Так, например, соответствующие законы приняты в республиках Удмуртия, Татарстан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Алтай, в Краснодарском, Ставропольском краях, в Москве, Липецкой, Ивановской, Иркутской, Волгоградской, Астраханской, Вологодской областях. Ограничения, установленные Законом об адвокатуре, дополнены законами субъектов Федерации и другими требованиями. К примеру, возраст представителей в квалификационной комиссии колеблется от 25 до 35 лет. Устанавливается, что представителями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие юридическое образование, не совершавшие порочащих их поступков. В некоторых субъектах Федерации выдвигаются также требования к стажу работы по юридической специальности. Есть и некоторые другие общепризнанные ограничения (в квалификационную комиссию не могут входить лица, состоящие на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере, имеющие неснятую или непогашенную судимость и др.). В Кабардино-Балкарии, Ставропольском крае, Калининградской области выдвигается требование постоянного или преимущественного проживания на территории данного субъекта Федерации. В Калининградской области кандидатом может быть выдвинуто только лицо, занимающееся научной или преподавательской деятельностью по юридической специальности. Предложения по кандидатурам могут вносить депутаты, общественные объединения, коллегиальные органы высших учебных заведений, постоянные комитеты (комиссии) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, представительные органы местного самоуправления, высшие должностные лица субъекта Федерации, граждане, правозащитные организации, уполномоченный по правам человека субъекта Федерации, органы государственной власти. В Белгородской области таким правом наделены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы в соответствии с уставом области. Анализ порядка назначения представителей, предусмотренного в законах субъектов Федерации, показал, что для более демократичного подхода в Законе об адвокатуре необходимо закрепить перечень субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов именно от общественности (общественных объединений, органов местного самоуправления, депутатов, трудовых коллективов, собраний граждан по месту жительства, региональных отделений политических партий), а субъектам Федерации предоставить право расширения этого перечня. Предварительное рассмотрение материалов по предложенным кандидатурам проводится в профильных комитетах (комиссиях) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, в результате чего эти комитеты могут рекомендовать или не рекомендовать их избрание. Комитет, рассматривая предложения по кандидатурам, проверяет соблюдение установленного порядка выдвижения кандидатов, порядка оформления предложений по кандидатурам, устанавливает соответствие выдвигаемых кандидатур требованиям, определенным Федеральным законом (Законом об адвокатуре) и законом субъекта Федерации. Практически во всех рассмотренных законах субъектов Федерации избрание осуществляется на заседании парламента. Этот путь более демократичен, позволяет именно законодательному (представительному) органу субъекта Федерации определить свой выбор на альтернативной основе. Заседание квалификационной комиссии правомочно, если на нем присутствует не менее 2/3 всего состава квалификационной комиссии, т. е. не менее девяти членов. Решение о приеме квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, принимается простым большинством голосов членов квалификационной комиссии, участвующих в заседании. Такой же порядок голосования предусматривается при заключении о наличии или об отсутствии в действиях (бездействии) адвоката нарушения норм кодекса профессиональной этики адвоката, о неисполнении или ненадлежащем исполнении им своих обязанностей (пункты 6, 7 ст. 33 Закона об адвокатуре). В Законе об адвокатуре не предусмотрены основания прекращения полномочий представителей. Напомним, субъект Федерации определяет своим законом только порядок избрания и устанавливает требования, предъявляемые к представителям. Не приведет ли это к полной зависимости представителей от законодательного органа? На наш взгляд, может сложиться мнение, что в любой момент законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации может прекратить полномочия представителей. В этом случае должны быть гарантии не ниже уровня предусмотренных для представителей общественности - членов квалификационной коллегии судей (их полномочия могут досрочно прекратить только в случаях совершения ими порочащего поступка, а также систематического неисполнения обязанностей). Необходимо также перечислить основания подачи письменного заявления о добровольном сложении полномочий представителей: прекращение гражданства Российской Федерации, выезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, назначение (избрание) судьей и т. п. Федеральный законодатель оставил без внимания и вопросы взаимоотношений законодательного (представительного) органа субъекта Федерации с избранными представителями. Не ясно, допускается ли контроль за исполнением полномочий представителей, должны ли они выполнять поручения избравшего органа. На наш взгляд, поручения они выполнять не должны, к тому же это нереально, так как узнать мнение коллегиального законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации по всем вопросам заседания квалификационной комиссии не представляется возможным, да и нет необходимости в этом. Полагаем, что осуществлять контроль можно только за посещаемостью представителями заседаний комиссии. В случае систематического неисполнения ими обязанностей можно поставить вопрос о прекращении их полномочий. В федеральном законодательстве при описании порядка создания аналогичных комиссий (коллегий) используются различные подходы и термины. Так, например, в Федеральном законе от 24.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (далее - Закон об органах судейского сообщества) близкий по целям, значениям, действиям коллективный орган был назван квалификационной коллегией судей субъекта Федерации, в которую законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации назначают представителей общественности. В Законе же об адвокатуре аналогичный орган называется комиссией, те же действия называют избранием, избираемые называются представителями. Какие из терминов более точные? Обратимся к Словарю русского языка С. И. Ожегова: комиссия - группа лиц или орган из группы лиц со специальными полномочиями при учреждении, организации; коллегия - группа должностных лиц, образующих административный, совещательный или распорядительный орган. Таким образом, допустимы оба термина. Тем более что в судах субъектов Федерации уже есть судебные коллегии по гражданским, уголовным делам. Также и в адвокатуре есть коллегия адвокатов. На наш взгляд, термин "комиссия" более обоснован и удобен. Есть различия и в определении правомочности заседаний: в квалификационной коллегии - если на ее заседании присутствует более половины членов, а в квалификационной комиссии - если присутствует не менее 2/3 состава. Решение квалификационной коллегии и квалификационной комиссии считается принятым, если за него проголосовало более половины членов, принимавших участие в заседании, однако складывается из разных чисел. Сравнительный анализ Закона об адвокатуре, Закона об органах судейского сообщества и законов субъектов Федерации позволяет сделать следующие выводы и предположения: 1. Федеральный законодатель обязал субъекты Российской Федерации принять законы, определяющие порядок избрания представителей и устанавливающие предъявляемые к ним требования. Субъекты Федерации установили различные дополнительные требования, кроме закрепленных в Законе об адвокатуре, наделили правом выдвижения кандидатов депутатов, высших должностных лиц, прокуроров, председателей судов, собрания, сходы, органы местного самоуправления, общественные объединения и др., предусмотрели основания прекращения полномочий представителей, не имея на это права. Федеральный законодатель в данном случае должен был закрепить исчерпывающий перечень требований к кандидатам, определить субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатур. Основания, процедура прекращения полномочий представителей остались вне поля зрения федерального законодателя и никак не закреплены в Законе об адвокатуре. Для обеспечения независимости и самостоятельности представителей, справедливости принимаемых ими решений в Законе об адвокатуре необходимо закрепить перечень оснований прекращения их полномочий, не подлежащий расширению законодательством субъектов Федерации. 2. Законом об адвокатуре не определены основания и формы взаимоотношений представителей с законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации. 3. В аналогичных законах (создании квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации) федеральный законодатель непоследователен: употребляются разные термины; не соблюдается пропорция, позволяющая субъектам Российской Федерации выражать свои интересы. Напомним: два представителя - это 1/6 состава комиссии, а представители общественности в квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации составляют 1/3 состава. Считаем, что в Закон об адвокатуре необходимо внести изменения и дополнения.
Название документа