Несогласованность некоторых норм в новых законах

(Женетль С. З.)

("Арбитражный и гражданский процесс", N 9, 2003)

Текст документа

НЕСОГЛАСОВАННОСТЬ НЕКОТОРЫХ НОРМ В НОВЫХ ЗАКОНАХ

С. З. ЖЕНЕТЛЬ

Женетль С. З., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Одной из составных частей административной юстиции в Российской Федерации является Кодекс об административных правонарушениях РФ. В июле 2002 г. вступил в силу новый КоАП РФ, который должен был, как предполагалось, решить все вопросы материального и процессуального характера, регулирующие административные правонарушения, и, таким образом, снять противоречия норм старого КоАП РСФСФ новым правоотношениям и преобразованиям перестроечного периода и Конституции РФ.

Процессуальные нормы по рассмотрению административных правонарушений должны регламентироваться Административным процессуальным кодексом. Конституция РФ в п. 2 ст. 118, перечисляя виды судопроизводств, посредством которых осуществляется судебная власть в Российской Федерации, конкретизирует их, указывая: конституционный, гражданский, административный и уголовный. Но проект административного процессуального кодекса РФ находится еще в стадии обсуждения. Хотя целесообразность одновременного принятия с иными процессуальными законами и административного является очевидной, а комплексное решение судебной реформы обеспечило бы минимизацию пробелов в законодательстве, этого не случилось.

Поэтому процессуальное регулирование дел об административных правонарушениях законодатель распределил между иными действующими в соответствии с законодательством о судебной системе видами судопроизводств. Новеллой в данном случае явилась подведомственность арбитражным судам дел об административных правонарушениях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Соответственно и в Арбитражный процессуальный кодекс, вступивший в силу с сентября 2002 года, включен ряд статей, предусматривающих рассмотрение административных правонарушений.

КоАП РФ является специальным законодательным актом регулирования нарушений, вытекающих из административных прав и обязанностей. Материальные и процессуальные нормы в КоАП РФ граничат с нормами УК и УПК РФ, но в силу небольшой общественной опасности включены в компетенцию гражданских судов. Процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях можно отнести к квазисудебным, поскольку процессуальные нормы, предусмотренные КоАП РФ, распространяют свое действие не только на суды общей юрисдикции и арбитражные суды, но и на все административные и контрольные органы, уполномоченные рассматривать их. Имеются попытки взять рассмотрение дел об административных правонарушениях управленческими структурами в процессуальные рамки, в связи с чем дважды предлагались для внесения в Думу законопроекты "Об административных процедурах". Однако они не касаются вопросов административного правонарушения. Кроме того, усеченные процессуальные нормы, содержащиеся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, не предусматривают полного объема стадий гражданского и арбитражного процесса. Поэтому его положения должны применяться во взаимосвязи с нормами ГПК РФ и АПК РФ - основных процессуальных законов и не противоречить им.

Останавливаясь на анализе соответствия норм, регулирующих ответственность за административные правонарушения в новых законах, следует отметить достаточное количество вопросов, возникших за столь короткий срок действия АПК РФ и КоАП РФ. Наличие противоречий и нечеткости прописанных в законе положений осложняет практику их применения и требует внесения уточнений и изменений в новые законы.

Понятно, что причины неслаженности некоторых норм кроются в существенных изменениях, внесенных в КоАП РФ, как, например: увеличение числа субъектов судебной административной юрисдикции, компетенции судов, изменение порядка производства по делам об административном правонарушении и др. Ранее данная категория дел рассматривалась районными и городскими судами. Теперь дела об административных правонарушениях рассматривают мировые судьи, судьи районных судов, гарнизонных военных, арбитражных судов в соответствии с их компетенцией. Кроме того, постановление судьи по делу об административном правонарушении и решение судьи по жалобе на постановление по делу могут быть обжалованы в вышестоящий суд. Немаловажным моментом явилось и существенное увеличение количества составов правонарушений, подведомственных исключительно судам. Так, из 8 видов административных взысканий, предусмотренных КоАП РФ, 5 находятся в исключительной компетенции судов. Разумеется, трудно в одном нормативном акте, содержащем как материальные, так и процессуальные нормы, нормы, регулирующие рассмотрение дел как судебными органами, так и управленческими структурами, не допустить ошибок и несогласованностей с иными законами. Практика будет подкидывать все новые факты указанных обстоятельств, а пока остановимся лишь на нормах, регламентирующих полномочия прокурора. Кстати, определение компетенции прокурора в КоАП РФ также является новеллой.

К нормам, регламентирующим процессуальную деятельность прокурора в арбитражном процессе по административным правонарушениям, относятся ст. ст. 4, 52, 125, 202 - 204, 207, 292, 293 АПК РФ и ст. ст. 7.24, 15.10, 25.11, 28.4, 30.1 - 30.3, 30.10, 30.11 КоАП РФ.

Согласно ст. 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, рассмотрение которого отнесено к подведомственности арбитражного суда, т. е. по основаниям, перечисленным в п. 1 ст. 28.4, а при осуществлении функций, указанных в ст. 1 Закона "О прокуратуре РФ", - по любому другому административному правонарушению, ответственность за которое предусматривает КоАП РФ. Законодатель отметил также исключительное право прокурора по возбуждению производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 7.24 и 15.10 КоАП РФ.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении (заменяющее протокол) вместе с заявлением о привлечении к административной ответственности прокурор направляет в арбитражный суд, которым дело рассматривается с его участием или без него, но при обязательном извещении.

Анализ ст. 52 АПК РФ, общей нормы, регулирующей деятельность прокурора в арбитражном процессе, позволяет сделать вывод о ее неполноте. В перечне оснований, по которым прокурор может обратиться в арбитражный суд с заявлениями (п. 1 ч. 1 ст. 52 АПК), вопросы рассмотрения дел об административных правонарушениях не указаны. Не содержится данная категория дел и среди оснований, предусмотренных в п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, для обращения прокурора в арбитражный суд с иском. Между тем глава 25 АПК РФ посвящена данной проблеме.

Особенная часть АПК РФ, восполняя пробел, допущенный в общей части, в ст. ст. 202, 203, 204 регламентирует рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности. В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства. Аналогичный вывод следует и из ст. 125 АПК РФ, к которой отсылает ст. 204 АПК, где указывается на подчинение порядку обращения в суд требований, предъявляемых к исковым заявлениям. Содержание ст. 207 АПК РФ также подтверждает общеисковой порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Следовательно, исковой порядок обязателен и для прокурора при обращении в суд для привлечения к ответственности за административные правонарушения, поэтому форма обращения в арбитражный суд, указанная как "заявление", должна быть уточнена и обозначена как "исковое заявление". В статье 28.8 КоАП РФ вообще не указывается форма обращения прокурора в суд и лишь отражена необходимость направления постановления (протокола) об административном правонарушении.

Поскольку нормы, регламентирующие компетенцию прокурора, в КоАП РФ должны корреспондировать аналогичным нормам в АПК РФ, а в нормах АПК РФ, как в разделе особенной части, так и в общих положениях, все формы действия прокурора должны быть регламентированы четко и полно, представляется необходимым внесение указанных корректив в оба закона.

Другим таким примером, вызывающим разночтения, можно назвать ст. 30.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Форма обращения прокурора в арбитражный суд при оспаривании им постановленного судом решения, не вступившего в законную силу, должна соответствовать его статусу в процессе, обозначенному ст. 40 АПК РФ. Кодекс РФ об административных правонарушениях в ст. 25.11 и ст. 30.10 указывает на "протест". Разъясняя обозначенную в рассматриваемой статье компетенцию прокурора в арбитражном судопроизводстве, одни комментаторы считают, что имеет место форма реагирования прокурором на правовой акт, предусмотренная ст. 23 Закона "О прокуратуре Российской Федерации". Иные считают, что предоставленное прокурору право опротестования не вступивших в законную силу постановлений об административном правонарушении и последующих решений вышестоящих инстанций по жалобам на эти постановления касается процессуального порядка и имеет форму "протеста". Между тем порядок обжалования процессуальных документов для всех участников процесса един, в том числе и для прокурора, имеющего тот же статус, что и стороны. Поэтому на "последующие решения по жалобам на постановление" прокурором должно приноситься "представление", как того требует АПК РФ. Следует иметь в виду, что ст. 23 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" предоставляет прокурору альтернативные действия: либо принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавшему его, либо обратиться в суд, но уже в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Исходя из того что ст. 30.10 указывает на "постановление" и "последующие решения по жалобам на это постановление" и ст. 30.1 КоАП РФ, на которую делается ссылка, то имеет место реагирование прокурором как во внесудебные органы, так и в судебные инстанции. Форма обращения в обоих случаях различна, что должно быть четко отражено в правовой норме.

Законодатель отдельно отразил в ст. 292 АПК РФ действия прокурора по оспариванию судебного акта в порядке надзора, указав форму, в которую необходимо облечь обращение, - представление. Относится ли эта форма обращения прокурора в суд кассационной инстанции, Арбитражный процессуальный кодекс не указывает. Если учесть, что и в кассационной инстанции, и в надзорной инстанции оспаривается судебный документ, уже вступивший в законную силу, то встает вопрос, не должна ли форма обращения прокурора в суд в указанных случаях быть одинаковой. Кроме того, не совпадают указанная в АПК РФ и КоАП РФ формы обращения в суд Генерального прокурора РФ и его заместителей о пересмотре судебных актов в порядке надзора в Высший Арбитражный Суд. Так, п. 4 ст. 4 АПК РФ предусматривает, что это обращение должно быть в форме представления, а в ст. 30.11 КоАП РФ те же действия определены законодателем как опротестование.

Кроме того, надо определиться, какой документ должен выносить суд апелляционной инстанции - "постановление" или "решение". Поскольку "постановление" арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и должно исполняться, то представляется правильным последнее.

Примером, допускающим различные толкования в правоприменительной деятельности, можно назвать вопросы обжалования постановления. В соответствии с ч. 4 ст. 30.11 КоАП вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ. Как следует из ст. ст. 4, 52, 292 АПК РФ, представление о пересмотре в порядке надзора судебного акта вправе направить в Высший Арбитражный Суд РФ Генеральный прокурор РФ и его заместители.

Между тем круг лиц, которые могут опротестовать постановление суда, вступившее в законную силу, предусмотренный ч. 2 ст. 30.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях, значительно шире, чем указанный в АПК РФ. Эта компетенция распространяется также и на прокуроров субъектов РФ и их заместителей. Эта несогласованность в законах вызывает массу вопросов у правоприменителей. Необходимость унифицирования в обоих законах как круга субъектов, так и формы обращения прокурора не вызывает сомнения.

Требует приведения в соответствие с нормами АПК РФ не только КоАП РФ, но и Закон "О прокуратуре Российской Федерации", п. 1 ст. 35 и п. п. 1, 3 ст. 36 относительно процессуальной формы обращения прокурора или его заместителя в вышестоящие суды.

Не вызывает удивления то, что в давно принятые законы надо вносить изменения, приводя их в соответствие с новыми законами. Но когда почти одновременно подготовленные законы имеют столь очевидные несогласованности, это наводит на мысль, что экспертиза законопроектов проводится на недостаточно качественном уровне. Это подтверждается бесконечно вносимыми изменениями и дополнениями в законы вскоре после их принятия. Представляется, что конечную экспертизу принимаемых законов должны проводить высококвалифицированные профессионалы, специализирующиеся по исследуемой тематике, теоретики и практики, одновременно привлекаемые к этому на определенный период, с определением рабочего места именно в законодательном органе и за определенную плату. Только так, по нашему мнению, можно получить качественный нормативный акт.

Название документа