Понятие и сущность правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы Минюста РФ
(Зубарев С. М.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2003) Текст документаПодготовлен для системы КонсультантПлюс
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕФОРМЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ МИНЮСТА РФ <*>
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 ноября 2003 года
С. М. ЗУБАРЕВ
Сергей Михайлович Зубарев, канд. юрид. наук, доцент, зам. заведующего кафедрой правового обеспечения управления Государственного университета управления.
Процесс реформирования уголовно-исполнительной системы (УИС) начался в конце 80-х гг. прошлого века под воздействием изменений в социально-политическом развитии нашего общества. Исправительно-трудовая политика и соответствующее законодательство, практика его исполнения вошли в противоречие с объективными потребностями социального развития. В этот период были предприняты попытки реформы системы исполнения наказаний сначала со стороны МВД Союза, а затем МВД России. В силу объективных и субъективных причин осуществить намеченные преобразования не удалось. Одной из них следует считать отсутствие должного правового обеспечения реформирования как на стадии разработки концептуальных и законодательных подходов, так и их осуществления. Современный этап реформирования УИС связан с приведением деятельности системы в соответствие с предписаниями новых УК РФ и УИК РФ, ее функционированием в рамках Министерства юстиции России. Указанные обстоятельства обусловливают объективную потребность в изучении и анализе правового обеспечения реформирования УИС, определяют особую актуальность его совершенствования в нынешних условиях развития уголовно-исполнительной системы. Без определения понятия и сущности правового обеспечения реформирования УИС невозможно сформулировать его цель и задачи на перспективу, что в свою очередь не позволяет эффективно осуществлять реформу уголовно-исполнительной системы, рассчитывая на социально значимые результаты. Для понимания сущности правового обеспечения принципиальным является общетеоретическое положение о том, что "право выступает в форме (1) идей, представлений; (2) юридических предписаний (велений или установлений), исходящих от государства, и (3) действий или отношений, в которых реализуются идеи, принципы и предписания права" <*>. И если правовые идеи и представления имеют большее значение на этапе выработки концептуальных подходов к организации правового регулирования, то юридические предписания и действия субъектов правоотношений по их реализации оказывают непосредственное влияние на эффективность правового обеспечения, по сути, формируют его. -------------------------------- <*> Теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М.: Право и закон, 1996. С. 101.
В юридической литературе, несмотря на довольно частое применение термина "правовое обеспечение", содержание данного понятия в достаточной степени не разработано <*>. Одним из наиболее значимых трудов, посвященных постановке и рассмотрению данной проблемы, является пособие В. А. Козбаненко <**>. Автор теоретически обосновал разграничение базовых юридических категорий "правовые основы", "правовое регулирование", "правовое обеспечение", выявил сущность и содержание этих терминов, показал особенности их использования в сфере государственного управления. При этом под правовым обеспечением В. А. Козбаненко предлагает понимать систему социально-правовых элементов и юридически значимых мер (средств, приемов и способов), влияющих на формирование и реализацию права. Эта система образуется из таких элементов, как: нормы права и его принципы, объективированные в законах, подзаконных нормативных и иных правовых актах; правовые отношения; акты применения норм права; акты реализации прав и обязанностей; государственно-правовые институты; оргструктуры; организационно-правовые меры, средства, приемы, методы, формы и другие элементы юридического опосредования социально значимых явлений, процессов и отношений <***>. В целом поддерживая высказанный автором подход к определению анализируемого понятия, некоторые его сущностные положения требуют уточнения и дальнейшего развития применительно к различным сферам общественных отношений. -------------------------------- <*> Большинство авторов определяют его как совокупность юридических норм, предназначенных регламентировать какую-то отдельную сферу деятельности (См., например: Правовое обеспечение предпринимательства. Учебное пособие / Под ред. М. П. Ринга. М.: МИЭПП, 1996; Шитова И. С. Правовое обеспечение деятельности акционерного общества: Монография. М., 2001; и др.) <**> Козбаненко В. А. Правовое регулирование и правовое обеспечение государственного управления: сущность и содержание: Учебно-метод. пособие. М.: ИПК госслужбы, 2002. <***> Там же. С. 20.
На наш взгляд, понятие "правовое обеспечение" необходимо рассматривать в широком и узком смысле слова. В широком смысле этим термином охватывается весь процесс выработки средств юридической регуляции и использования их в практической деятельности субъектов права для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений. Важнейшими элементами здесь выступают: во-первых, правотворчество, т. е. непосредственная деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению и отмене юридических норм. Вследствие этого в правовых нормах наиболее полно выражаются общественные интересы и те закономерности, в рамках которых они будут действовать. Во-вторых, правоприменение как комплексная властная деятельность по реализации правовых норм. Эта форма реализации права определяется законом и подзаконными актами в тех сферах общественных отношений, где особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей сторон, государственный контроль за развитием отношений, внесение в это развитие элементов устойчивости, стабильности, определенности. Такое положение, несомненно, распространяется на сферу исполнения уголовных наказаний, тем более что учреждения и органы, исполняющие наказания, являются субъектами правоприменения. В-третьих, правовая культура субъектов права, применительно к личности каждого гражданина, означает сочетание знания и понимания права с осознанным исполнением его предписаний. При таком подходе правовое обеспечение обладает комплексным характером. С учетом этого профессор Ю. А. Тихомиров выделяет следующие элементы правового обеспечения всей системы государственного управления и процесса функционирования отдельных ее сфер: а) издание правовых актов с учетом общественных потребностей; б) изучение правовых актов всеми работниками при вступлении в должность и в процессе их деятельности; в) правовое воспитание как средство повышения правовой культуры и профессиональной квалификации работников; г) правильное применение юридических норм для оптимального решения задач управления и хозяйствования; д) анализ практики применения законодательства, правовых актов; е) контроль за соблюдением законности, предотвращение и устранение ее нарушений, применение поощрительных или наказательных мер воздействия к гражданам, должностным лицам; ж) совершенствование законодательных и иных актов, изменение, отмена устаревших <*>. Эта позиция Ю. А. Тихомирова нами в основном разделяется, но следует все же отметить некоторые отступления в логике структурирования элементов, выделение их составляющих в качестве самостоятельных. Так, изучение правовых актов является составной частью правового воспитания, а совершенствование законодательства предусматривает обязательное издание правовых актов. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 66.
Исходя из проведенного анализа общетеоретических положений, можно сформулировать следующее определение. Под правовым обеспечением реформы уголовно-исполнительной системы в широком смысле следует понимать оптимальное сочетание правотворчества и правоприменения, позволяющее стабильно и единообразно исполнять уголовные наказания в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы. Соответственно элементами правового обеспечения являются: а) правотворчество, т. е. создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, отвечающей потребностям реформирования уголовно-исполнительной системы; б) правовое воспитание как целенаправленная деятельность по формированию у персонала и осужденных правовой культуры, позволяющей адекватно воспринимать и сознательно соблюдать или исполнять новые правовые нормы; в) эффективное правоприменение, представляющее собой процесс оформления, осуществления и охраны правовых норм, обеспечивающих реорганизацию УИС; г) контрольная деятельность субъектов права, направленная на проверку, изучение и анализ осуществления правового обеспечения реформы и выработку мер по устранению имеющихся трудностей и недостатков. В более конкретном смысле, по нашему мнению, правовое обеспечение реформы уголовно-исполнительной системы представляет собой совокупность международных, нормативных правовых и прочих актов Российской Федерации, регулирующих организацию и деятельность уголовно-исполнительной системы в условиях ее преобразования. Эта совокупность включает законы и подзаконные акты, а также смешанные (содержащие одновременно и нормы права, и конкретные индивидуальные предписания) и правоприменительные акты. Она носит системный характер, все ее элементы иерархично расположены и закономерно связаны таким образом, что изменение одного из них ведет к определенным изменениям и преобразованиям других. С нашей точки зрения, на современном этапе реформирования УИС особое значение приобретает формирование и развитие правового обеспечения в его узком (нормативном) смысле. Правовое обеспечение в таком понимании во многом совпадает с понятием правового регулирования, поэтому правомерно говорить о его нормативной подсистеме. Соответственно правовое обеспечение реформы уголовно-исполнительной системы в узком (нормативном) смысле составляют: международные правовые акты в области прав человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями; Конституция РФ; уголовно-исполнительное законодательство и другие федеральные законы, регулирующие отдельные направления деятельности УИС; нормативные правовые акты Президента и Правительства России; межведомственные нормативные правовые акты; ведомственные нормативные правовые акты; решения и разъяснения высших судебных инстанций по вопросам применения нормативных правовых актов в сфере исполнения уголовных наказаний. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут входить в рассматриваемую систему в случае заключения соответствующих договоров между ними и органами государственной власти Российской Федерации. Правовое обеспечение реформы уголовно-исполнительной системы базируется на положениях международных правовых актов и Конституции Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> Если в статье не указаны данные официальной публикации нормативных правовых актов, то это означает, что они использованы в действующей редакции по информационным базам СПС "КонсультантПлюс" по состоянию на 15 ноября 2003 г.
Международные правовые акты в области прав человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями занимают особое место в системе правового обеспечения реформы УИС. Во-первых, они выступают одним из основных факторов, определивших реформирование уголовно-исполнительной системы на современном этапе. Во-вторых, в указанных документах содержатся основные права человека и международные стандарты обращения с различными категориями осужденных, а в соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В-третьих, предписания международных договоров, о чем указывает ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, уже сегодня являются частью ее правовой системы и реально обеспечивают реформирование уголовно-исполнительной системы. В настоящее время имеется достаточно много научной и учебной литературы, посвященной различным международным актам об обращении с осужденными, при этом авторы, как правило, основное внимание уделяют подробной характеристике универсальных или региональных специализированных стандартов и проблемам их реализации в России <*>. Такой подход, безусловно, оправдан, но для настоящего исследования интерес представляют прежде всего обязательные нормы международных правовых актов, определяющие естественные права человека, которые не могут нарушаться при исполнении уголовных наказаний. К таким "абсолютным" правам следует отнести право на жизнь, свободу и безопасность личности, запрет пыток, право на свободу мысли, совести и религии и др. -------------------------------- <*> См., например: Пономарев П. Г. Международно-правовые стандарты обращения с осужденными и национальные варианты их реализации. Рязань, 1994; Уткин В. А. Европейские тюремные правила и проблемы их реализации. Томск: ТГУ, 1996; Уткин В. А. Международные стандарты обращения с осужденными и проблемы их реализации. Томск: ТГУ, 1998; Уголовно-исполнительное право: Учебник / Под ред. В. И. Селиверстова. М.: Юриспруденция, 2003; Уголовно-исполнительное право России: Учебник / Под ред. А. И. Зубкова. М.: Норма, 2001; и др.
Право на жизнь закреплено в ст. 3 Всеобщей декларации прав человека, ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 2 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, является неотъемлемым, все остальные права и свободы человека, в том числе и осужденного, производны от права на жизнь. Главные принципы указанной международной нормы состоят в том, чтобы защитить человека от любого умышленного лишения жизни государством, а также в обязанности государства обеспечить принятие и применение законов, предусматривающих суровое наказание за преступления против жизни, осуществлении эффективных превентивных и охранительных мер в случае возникновения опасности для жизни человека. По общему правилу право на жизнь предполагает, что государство должно принимать все меры к тому, чтобы человеческая жизнь даже в условиях отбывания уголовного наказания оставалась вне опасности. На реализацию этих принципов направлены положения Конституции России (ч. 1 ст. 20), уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. Так, ст. 13 УИК РФ закрепляет право осужденных на личную безопасность, согласно которому при возникновении главным образом угрозы жизни осужденного администрация учреждения, исполняющего наказания в виде ареста, ограничения свободы или лишения свободы, обязана незамедлительно перевести осужденного в безопасное место или принять иные меры, устраняющие угрозу личной безопасности осужденного. При этом не имеет значения, от кого исходит угроза - от других осужденных, персонала и др. Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод допускает исключения из общего правила. Прежде всего это касается смертной казни, законно назначенной по приговору суда за совершение преступления. Но данное положение в связи с вступлением в силу Протокола N 6 относительно смертной казни к Конвенции и его ратификацией большинством европейских государств фактически не действует. Россией в настоящее время указанный документ подписан, но не ратифицирован, поэтому возможность применения смертной казни после введения на всей территории Российской Федерации судов присяжных сохраняется. Кроме того, ч. 2 ст. 2 Конвенции определяет ситуации, при которых разрешается лишение человека жизни (для защиты любого лица от противоправного насилия, для осуществления законного задержания или предотвращения побега, для подавления бунта или мятежа), и условия, которые должны соблюдаться при этом. Главными из них являются абсолютная необходимость и соразмерность применения силы для достижения законных целей в обозначенных ситуациях. Эти положения в полной мере относятся как к случаям правомерной необходимой обороны осужденных, так и к действиям государственных органов по преодолению чрезвычайных ситуаций в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Право быть свободным от пыток и от бесчеловечного или унижающего достоинство обращения является одним из самых главных прав человека, так как оно связано с личной неприкосновенностью и человеческим достоинством личности. Запрет пыток зафиксирован в ст. 5 Всеобщей декларации прав человека, ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Последняя норма относится к разряду неприкосновенных положений Конвенции. В ч. 2 ст. 15 Конвенции, которая позволяет государствам отступать от своих обязательств по Конвенции в случае чрезвычайных обстоятельств, сказано, что ни при каких обстоятельствах государство не может отступать от своих обязательств по ст. 3. Права, охраняемые в перечисленных нормах, защищаются также двумя другими международными актами - Конвенцией Организации Объединенных Наций против пыток и другого жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1984 г.) и Европейской Конвенцией о предупреждении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.). Основной областью применения указанных статей являются места предварительного заключения, а также учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, связанные с изоляцией осужденного от общества. В ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах подчеркивается, что все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности. Это связано с тем, что подозреваемый, обвиняемый или осужденный менее других граждан защищен от произвола государства в лице сотрудников правоохранительных органов и имеет большую вероятность стать объектом пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего его достоинство обращения. Поэтому в отечественном законодательстве содержатся надежные гарантии прав личности в этой сфере. Конституция РФ в ч. 2 ст. 21 определяет: "Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию". Это конституционное положение получило развитие в принципах гуманизма уголовного и уголовно-исполнительного законодательства (ст. 7 УК РФ, ст. 8 УИК РФ), а также в ч. 2 ст. 12 УИК РФ, где осужденным гарантируется вежливое обращение со стороны персонала и неприменение к ним жестоких и унижающих человеческое достоинство видов обращения. Право человека на признание его правосубъектности установлено в ст. 6 Всеобщей декларации прав человека, ст. 16 Международного пакта о гражданских и политических правах и означает, что "каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности". Важными свойствами правосубъектности являются ее признание и гарантированность государством, т. е. обеспечиваемая соответствующими государственными органами способность лица иметь субъективные права и юридические обязанности, а также способность независимо их осуществлять. Особое значение имеет обеспечение рассматриваемого права в условиях исполнения уголовных наказаний, где только в постсоветские годы лица, отбывающие наказания, на законодательном уровне и в правоприменительной практике действительно стали признаваться субъектами права <*>. Сегодня осужденные, являясь гражданами государства, обладают правами и свободами человека и гражданина, которые в соответствии со ст. 2 Конституции РФ представляют собой высшую ценность. В ч. 2 ст. 10 УИК РФ определяется, что при исполнении наказания осужденным гарантируются права и свободы граждан Российской Федерации с ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации. Осужденные не могут быть освобождены от выполнения своих гражданских обязанностей, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. -------------------------------- <*> В нормативных правовых актах советского периода, регламентирующих исполнение уголовных наказаний (ИТК РСФСР 1924 г. и 1933 г., Положении об исправительно-трудовых лагерях 1930 г. и др.), не было специальных норм, устанавливающих правовое положение осужденных. В ИТК РСФСР 1970 г. до 1992 г. содержалась всего лишь одна статья (ст. 8), определяющая правовое положение лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы и исправительных работ.
Право на свободу мысли, совести и религии согласно ст. 18 Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах, а также ст. 9 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод включает, в частности, свободу исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, отправлять или не отправлять религиозные обряды. Конституция РФ дает основу для правового регулирования отношений, связанных с осуществлением осужденными свободы мысли, совести и религии. Ст. 28 Конституции гарантирует это право всем гражданам, в том числе и отбывающим уголовные наказания. На его реализацию направлены положения ст. 14 УИК РФ, которая регламентирует осуществление права на свободу совести и свободу вероисповедания осужденными к лишению свободы, ограничению свободы, аресту и смертной казни. Для осужденных, отбывающих наказания, не связанные с изоляцией от общества, каких-либо особенностей в осуществлении данного права гражданина нет. Таким образом, важнейшие права человека, закрепленные в международных правовых актах, оказывают действенное влияние на правовое обеспечение реформы УИС, определяя принципы и направления формирования как всей правовой системы новой России, так и векторы развития уголовно-исполнительного законодательства. Конституция Российской Федерации впервые закрепила приоритет прав и свобод человека и гражданина, а их признание, соблюдение и защиту объявила обязанностью государства (ст. 2). В силу статьи 18 Конституции Российской Федерации они являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. Эти положения полностью распространяются и на лиц, отбывающих уголовные наказания. Поэтому смысл правового обеспечения реформы УИС состоит в формировании системы нормативных правовых актов, которые надежно обеспечивают реализацию конституционных прав и свобод осужденных и исполнение ими возложенных на них обязанностей. Закономерно, что основу правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы прежде всего составляют личные (естественные), политические и социально-экономические права осужденных. К личным (естественным) правам и свободам в соответствии со ст. 20 - 28 Конституции РФ относятся: право на жизнь; охрану достоинства личности; свободу и личную неприкосновенность; неприкосновенность частной жизни; личную и семейную тайну; защиту своей чести и доброго имени; тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; неприкосновенность жилища; свободное определение и указание своей национальной принадлежности; пользование родным языком, свободный выбор языка общения, обучения и творчества; свободное передвижение по территории Российской Федерации; выбор места пребывания и жительства; свободу совести и вероисповедания. Политические права закреплены в ст. 29 - 33 Конституции РФ. Это право на свободу мысли, слова и получения информации; на объединение; на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований; на участие в управлении делами государства; на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Социально-экономические права устанавливаются в ст. 34 - 44 Конституции РФ, к ним относятся: право на предпринимательскую деятельность; частную собственность, в т. ч. на землю; свободный труд; отдых; защиту материнства, детства и семьи; социальное обеспечение; жилище; охрану здоровья и медицинскую помощь; благоприятную окружающую среду; образование; свободу творчества. Уголовные наказания являются наиболее строгой формой реализации юридической ответственности, мерами государственного принуждения, которые заключаются в существенном лишении или ограничении прав и свобод осужденного. Поэтому институт прав и свобод осужденных может рассматриваться только в совокупности с системой конституционных ограничений. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исполнение наказаний связано с ограничением таких социальных ценностей и благ осужденного, как свобода передвижения, свобода общения, право на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайна переписки, право на неприкосновенность жилища и др., а также особенностями реализации остальных прав и свобод. Изъятия и ограничения, специфика их осуществления в этом случае устанавливаются Конституцией РФ, уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации <*>. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции не имеют права избирать и быть избранными граждане, отбывающие уголовные наказания в виде лишения свободы. -------------------------------- <*> Подробней см.: Минязева Т. Ф. Правовой статус личности осужденных в Российской Федерации. М.: Норма, 2001. С. 52 - 106.
Кроме того, в систему правового обеспечения реформы УИС входят юридические гарантии, определенные в ст. 45 - 54 Конституции РФ, которые обеспечивают реализацию прав и свобод осужденных. Это судебная защита, международно-правовая защита, получение квалифицированной юридической помощи, запрет на повторное осуждение и придание обратной силы закону, отягчающему ответственность за совершенное преступление, право на пересмотр приговора, помилование или смягчение наказания, гарантии при отправлении правосудия по новому уголовному делу (презумпция невиновности, рассмотрение дела судом присяжных, освобождение от обязанности свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников), право на компенсацию причиненного ущерба вследствие злоупотребления властью и возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Конституция России устанавливает основные обязанности осужденных, в частности платить законно установленные налоги (ст. 57) и сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Помимо норм Конституции, закрепляющих правовое положение осужденных, при определении системы правового обеспечения реформы УИС большое значение имеет конституционное положение (п. "о" ст. 71), согласно которому уголовно-исполнительное законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации. Это обусловлено как важностью регулируемых этим законодательством общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов Федерации и самой Федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, в едином порядке исполнения уголовных наказаний на всей территории страны. Из смысла данной статьи следует, что принятие и реализация законодательных актов в пенитенциарной сфере возлагаются только на федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, а именно на Президента Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственную Думу), Правительство Российской Федерации в лице Министерства юстиции и его структурного подразделения - уголовно-исполнительной системы. Представляется оправданным вывод М. Г. Мойсеенко о том, что "конституционная формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т. п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти" <*>. Рассмотренные положения исключают возможность не только издания субъектами Федерации основополагающих законодательных актов по регулированию исполнения наказаний, но и "создания "на местах" конкретных структур исполнительной власти, к которым относятся органы и учреждения, исполняющие уголовные наказания, в том числе наказания в виде лишения свободы". Соответствующими полномочиями субъектов Федерации, по мнению Г. А. Туманова и С. М. Петрова, наделяет статья 73 Конституции <**>. -------------------------------- <*> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура", 1996. С. 296. <**> Туманов Г. А., Петров С. М. Конституция Российской Федерации и реформирование уголовно-исполнительной системы // Совершенствование законодательства и практики учреждений, исполняющих наказания, на основе Конституции РФ. М., 1995. С. 4.
Кроме того, юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права. Эта позиция нашла отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов Кабардино-Балкарской Республики, касающихся статуса судей. В частности, указывалось, что республики в составе Российской Федерации не могут принимать законодательные акты в сфере исключительных федеральных полномочий; федеральные законы, принятые в сфере ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию исключительного федерального ведения; положения республиканского закона, воспроизводящего нормы федерального закона, не имеют самостоятельного юридического значения <*>. Данные положения в полной мере относятся как к законотворческой деятельности других субъектов Российской Федерации, так и к правовому обеспечению деятельности уголовно-исполнительной системы. -------------------------------- <*> Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. N 6. С. 29 - 39.
Вместе с тем закрепленное в Конституции важное для совершенствования правового обеспечения реформы УИС право Федерации на основе соглашений передавать субъектам Федерации осуществление части своих полномочий (ч. 2 ст. 78) делает теоретически возможным делегирование некоторых функций по организации исполнения наказаний субъектам Федерации. Но, во-первых, это позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти сохраняют за собой право контролировать, как реализуются переданные ими субъекту полномочия. Во-вторых, реализация данного права возможна при наличии ссылки в федеральном законе. Например, ст. 88 УИК РФ предусматривает возможность увеличения органами государственной власти субъектов Федерации размера средств, разрешенных для расходования осужденным, перевыполняющим нормы выработки или образцово выполняющим установленные задания на тяжелых работах и т. д. В-третьих, заключенные в 90-е годы договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации не содержат статей, касающихся вопросов правового регулирования исполнения уголовных наказаний. Из 24 Договоров только 8 (с Республиками Башкортостан, Татарстан, Удмуртией, Краснодарским и Хабаровским краем, Калининградской, Ростовской, Свердловской областью) содержали упоминания о разграничении полномочий в указанной сфере <*>. В большинство соглашений между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимодействии в борьбе с преступностью, обеспечении законности и правопорядка, общественной безопасности были включены нормы общего характера, определяющие степень участия субъектов Федерации в исполнении наказаний. Так, например, в Соглашении с администрацией Хабаровского края от 24 июля 1996 г. в п. "е" ст. 2 отмечалась необходимость "проведения согласованных мероприятий по развитию и укреплению производственной базы учреждений уголовно-исполнительной системы с учетом особенности их размещения на территории Хабаровского края" <**>. Как видно из данной статьи и аналогичных норм других соглашений, речь шла о сотрудничестве только в развитии производственной базы учреждений и органов уголовно-исполнительной системы региона, а не о передаче каких-то полномочий. В настоящее время таких соглашений не заключается. -------------------------------- <*> См.: Сборник Договоров и Соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М.: Издание Государственной Думы, 1997. <**> Там же. С. 371.
Уголовно-исполнительное законодательство, обладая высшей юридической силой, занимает ведущее место в системе правового обеспечения реформы УИС. Принятие закона дает толчок нормотворчеству, разработке различных подзаконных актов, предопределяет их связь и соотношение. Закон влияет на применение этих актов и возникновение соответствующих уголовно-исполнительных правоотношений, на основе закона организуется формирование у осужденных и персонала правового сознания и правовой культуры. В связи с этим следует согласиться с выводом Ю. А. Тихомирова о том, что необходимо оценить закон как основу правообразования и правоприменения и одновременно как юридический "полюс притяжения" других видов нормативных актов для его реализации <*>. -------------------------------- <*> Как применять закон: (Практическое пособие). М.: Известия, 1993. С. 32.
Действие любого закона представляет собой сложный и длительный процесс. В нем можно выделить разные стадии, начиная от зарождения идеи и ее оформления в научной концепции будущего закона до оценки его эффективности. Для практической реализации закона применяется комплекс средств. По мнению специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения, к ним относятся: а) юридические средства - издание актов "во исполнение закона", отмена и изменение актов; правильное применение норм закона для решения различных задач, изменение способа решения вопросов, освоение новых полномочий, более эффективное стимулирование труда, применение санкций и т. д.; б) социально-психологические средства - информированность, знание закона, разъяснение и правовая пропаганда, типология правомерного и неправомерного поведения, влияние межличностных и межгрупповых отношений; в) организационно-управленческие средства - изменение функций, полномочий, взаимоотношений, центров принятия решений, потоков информации, структур, кадровые перемены; контроль за реализацией закона (проверки, анализ информации и т. д.); г) материально-финансовые средства - затраты, стимулирование, режим использования ресурсов <*>. Согласно этой позиции, на наш взгляд, можно сделать вывод, что именно принятие и реализация нового уголовно-исполнительного законодательства являются стержнем не только правового обеспечения реформы УИС, но и всего механизма ее осуществления. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Действие закона. М.: Известия, 1992. С. 50.
Для выяснения сущности правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы, по нашему мнению, необходимо определить содержание уголовно-исполнительного законодательства. В теоретической юриспруденции и отраслевой науке данное понятие, как правило, рассматривается в двух значениях. Во-первых, когда этим термином обозначается система нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов), регулирующих весь комплекс общественных отношений, возникающих по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия <*>. В России среди нормативных правовых актов высшей юридической силой обладают законы. Во-вторых, под законодательством подразумеваются собственно законы, их совокупность, регулирующая исполнение всех видов уголовных наказаний <**>. Такой подход получил официальное закрепление в новом УИК РФ, где ч. 1 ст. 2 гласит: "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и других федеральных законов". Из смысла данной статьи следует, что иные нормативные правовые акты по вопросам исполнения наказаний не охватываются понятием "законодательство". Поэтому, на наш взгляд, сущность правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы совпадает с содержанием уголовно-исполнительного законодательства в широком смысле понятия. -------------------------------- <*> См.: Уголовно-исполнительное право: Учебник / Под ред. И. В. Шмарова. М.: БЕК, 1996. С. 32; Стручков Н. А. Курс исправительно-трудового права. Проблемы Общей части. М., 1984. С. 110; Уголовно-исполнительное право: Учебник / Под ред. В. И. Селиверстова. М., 2003. С. 34; и др. <**> При этом дефинициями являются следующие: Закон - это нормативно-правовой акт, "принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны" // Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М., 1995. С. 182. Или: "Закон - это нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения" // Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 111.
Статья 2 УИК РФ содержит указание на то, что в уголовно-исполнительное законодательство могут входить и другие федеральные законы. В связи с этим А. И. Сычев предлагает всю совокупность законодательных актов, имеющих отношение к исполнению и отбыванию наказаний, условно разделить на три группы: "1) Уголовно-исполнительное законодательство, непосредственно регулирующее общественные отношения, возникающие в процессе исполнения и отбывания уголовного наказания; 2) Федеральное законодательство, составляющее правовую основу отдельных видов деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы; 3) Законодательные акты, дополняющие процесс правового регулирования конкретных общественных отношений, к которым отсылает Уголовно-исполнительный кодекс" <1>. К первой группе помимо УИК РФ этот автор относит Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" <2> и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" <3>. Ко второй - Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности", Закон РФ "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. N 1253-1 (в настоящее время ФКЗ от 30 мая 2001 г. (в ред. от 30.06.2003) N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"), Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности". К третьей - Кодекс законов о труде РФ (Трудовой кодекс РФ), Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (ГПК РФ), Кодекс об административных правонарушениях РСФСР (КоАП РФ) и др. Подобная позиция требует некоторого уточнения. На наш взгляд, в первую группу помимо УИК РФ необходимо включить Закон РФ от 21 июля 1993 г. (ред. от 09.03.2001, с изм. от 24.12.2002) N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", Федеральный закон от 8 января 1997 г. (ред. от 10.01.2002) N 2-ФЗ "О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" <4>, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. (ред. от 10.01.2003) N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", а также законодательные акты, принятие которых прямо предусмотрено УИК РФ, в том числе: об общественном контроле за обеспечением прав человека в учреждениях и органах, исполняющих наказания, и о содействии общественных объединений их деятельности; о социальной помощи лицам, отбывшим наказание, и контроле за их поведением; о помиловании и др. -------------------------------- <1> Уголовно-исполнительное право: Курс лекций. Общая часть / Под ред. В. С. Епанишникова. Уфа: УЮИ МВД РФ, 1997. С. 16 - 17. <2> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316; СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3613. <3> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759. <4> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 197; СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 130.
В настоящее время в Государственной Думе обсуждается проект Федерального закона N 11807-3 "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности". Этот Закон призван урегулировать общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействием общественных объединений их деятельности. Это, к сожалению, значительно сужает предмет Закона, распространяя его действие исключительно на учреждения, обеспечивающие изоляцию правонарушителей от общества, тогда как ч. 2 ст. 23 УИК РФ предусматривает осуществление общественного контроля за всеми учреждениями и органами, исполняющими наказания. Вне общественного контроля остается исполнение уголовных наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, и институт условного осуждения, которые уже сегодня по масштабам применения в отношении граждан сопоставимы с количеством лиц, находящихся в условиях изоляции, а с введением новых уголовных наказаний в виде обязательных работ и ограничения свободы получат еще большее распространение <*>. В частности, по прогнозам специалистов, только количество осужденных к обязательным работам - наказание, вводимое в 2004 году, - может составить 75 - 80 тысяч <**>. Поэтому представляется целесообразным внесение соответствующих изменений в законопроект. -------------------------------- <*> По состоянию на 1 января 2003 г. в 748 ИК содержалось 720798 осужденных, в 354 СИЗО и ПФРСИ, тюрьмах и ПФРТ - 145387, в 1879 УИИ состояло на учете 640954 осужденных. См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ в 2002 году: Ежегодный статистический сборник. Тверь, 2003. С. 57. <**> См.: Калинин Ю. Курсом обновления // Преступление и наказание. 2003. N 7. С. 6.
Условно к уголовно-исполнительному законодательству в узком понимании можно отнести ФЗ от 15 июля 1995 г. (ред. от 30.06.2003) N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", так как на администрацию следственного изолятора наряду с реализацией мер пресечения в виде заключения под стражу также возложено исполнение лишения свободы (ст. 16 УИК РФ) в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию СИЗО. Представленная совокупность, по нашему мнению, и представляет собой собственно уголовно-исполнительное законодательство. Остальные перечисленные нормативные акты не могут входить в уголовно-исполнительное законодательство, так как имеют другой предмет правового регулирования, хотя отдельные их положения содержат указания на особенности реализации излагаемых в них предписаний относительно лиц, содержащихся в следственных изоляторах, осужденных или сотрудников уголовно-исполнительной системы. Так, положения Трудового кодекса РФ регулируют отношения между работником и работодателем, возникающие во всех сферах трудовой деятельности. Они же регламентируют условия труда осужденных к лишению свободы, но только в части, не противоречащей нормам УИК РФ. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (ред. от 04.07.2003) N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*> установил особенности реализации указанных прав гражданами, находящимися в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Эти особенности конкретизированы в Постановлении Правительства РФ от 2 июля 2003 г. N 391 <**>, где определяется, что для участия в выборах или в референдуме гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, не имеющим паспорта гражданина РФ или заменяющего его документа, администрацией указанных мест содержания выдается справка по форме, определяемой совместно Минюстом РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и Минобороны РФ. Форма такой справки и порядок ее получения утверждены совместным распоряжением этих органов федеральной исполнительной власти от 25 сентября 2003 г. <***>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2711. <**> Постановление Правительства РФ от 02.07.2003 N 391 "О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме" // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2812. <***> Распоряжение Минюста РФ N 292, МВД РФ N 724, Минобороны РФ N 1, ФСБ РФ N 23 от 25.09.2003 "Об утверждении формы справки, выдаваемой для участия в выборах или в референдуме гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых" // Российская газета. 08.10.2003. N 202.
В связи с этим представляется более правильным говорить о включении законодательных актов, относящихся ко второй и третьей группе, не в уголовно-исполнительное законодательство, а в систему правового обеспечения функционирования уголовно-исполнительной системы. Это подтверждается архитектоникой Федерального закона от 21 июля 1998 года (ред. от 18.12.2001) N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы" <*>, которым были уточнены положения 21 федерального законодательного акта, касающиеся различных аспектов деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, но относящихся к различным отраслям права. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3613.
Особенностью федерального законодательства в сфере исполнения уголовных наказаний является наличие единого общефедерального акта - Уголовно-исполнительного кодекса. Кодекс - законодательный акт сводного характера, как правило, охватывающий всю основную массу (или его важнейшую часть) нормативного материала соответствующей отрасли и на основе единых принципов достаточно детально, непосредственно и полно регулирующий определенную сферу однородных стабильных общественных отношений <*>. УИК РФ - это закон, рассчитанный на длительный период действия и излагающий в систематизированном виде конкретные правовые нормы, регулирующие исполнение всех видов наказаний. По сути дела, для регламентации каждого их отдельного вида, закрепленного в Кодексе, мог бы быть издан отдельный закон. Связь между этими потенциальными законами в Кодексе доведена до такой степени совершенства, что позволяет говорить о Кодексе как о своеобразном отраслевом своде нормативных предписаний, пронизанном едиными подходами, обобщениями, принципами. -------------------------------- <*> Как готовить: законы (Научно-практическое пособие). М.: Известия, 1993. С. 21.
Очевидно, что такая форма федерального закона в пенитенциарной сфере представляется наиболее рациональной. Достаточная степень согласованности, взаимоувязанности предписаний в Кодексе и в то же время его компактность в сочетании с высокой полнотой правового регулирования выгодно отличают его от иных форм законодательных актов. Принятие нового Уголовно-исполнительного кодекса оказало позитивное влияние не только на уровень правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы, но и на реальную обстановку в ее учреждениях и органах. Проведенное нами в 1998 году в Академии управления МВД России, РИПК МВД РФ, в органах управления и подразделениях УИС социологическое исследование показало, что 81,9% опрошенных экспертов (ученых, начальников ОВД, руководящих работников учреждений, территориальных и центрального органов УИС) признали изменения, которые произошли после вступления в законную силу УИК РФ в подразделениях уголовно-исполнительной системы, положительными, 78% респондентов возможность устранения пробелов и неточностей в уголовно-исполнительном законодательстве связывали с внесением изменений и дополнений в Кодекс. По этому пути пошел и законодатель, о чем свидетельствует пятилетний опыт совершенствования законодательства в пенитенциарной сфере. С момента принятия и по сентябрь 2003 г. федеральными законами в УИК РФ изменения и дополнения вносились восемь раз. Кодекс был дополнен статьями 77.1 и 77.2, корректированию подверглась сорок одна статья. В зависимости от объема поправок, их влияния на процесс исполнения (отбывания) уголовных наказаний все нововведения можно разделить на две группы - технико-коллизионного и концептуального характера. Первые призваны улучшить внутреннее единство и согласованность норм Кодекса, устранить законодательные пробелы и противоречия, выявленные, как правило, правоприменительной практикой, и заключаются в совершенствовании отдельных правовых норм или институтов УИК РФ. Например, Федеральным законом от 19 июня 2001 г. N 85-ФЗ ст. 24 УИК РФ была дополнена ч. 2, в которой указывается, что Уполномоченный по правам человека в РФ имеет право при проведении проверок по жалобам беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Тем самым был устранен пробел в УИК РФ, т. к. ФКЗ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" подобное полномочие содержит. На совершенствование института взысканий, применяемых к осужденным, лишенным свободы, направлены изменения и дополнения в ст. ст. 114, 116, 120, 132 УИК РФ, внесенные ФЗ от 11 июня 2003 г. N 75-ФЗ. Вторая группа включает изменения и дополнения, обеспечивающие решение одной злободневной проблемы правового регулирования исполнения уголовных наказаний посредством одновременного совершенствования нескольких институтов УИК РФ. В этом случае одним законодательным актом корректируются нормы различных институтов Кодекса, вносимые в него изменения отличаются системностью и взаимосвязанностью. На значительную гуманизацию уголовных наказаний направлены новации Федерального закона от 9 марта 2001 г. N 25-ФЗ. Данным Законом были внесены существенные изменения и дополнения в 33 статьи УИК РФ, регламентирующие условия отбывания разных видов уголовных наказаний. Так, законодатель сократил сроки для условно-досрочного освобождения осужденных от отбывания наказания в виде исправительных работ, ограничения по военной службе, ограничения свободы, содержания в дисциплинарной воинской части и лишения свободы. Закономерно, что основное внимание уделено смягчению условий отбывания наказания в виде лишения свободы. В частности, в Законе увеличены нормы расходования денег на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости лицам, содержащимся в исправительных колониях всех видов режимов (ст. 121, 123, 125), тюрьмах (ст. 131), работающим в районах Крайнего Севера (ст. 88) и др. Приняты меры по обеспечению общеобразовательного и культурного уровня лиц, лишенных свободы. Теперь, с учетом имеющихся возможностей, администрация исправительного учреждения будет оказывать содействие осужденным не только в получении среднего (полного) общего образования, но и высшего профессионального образования (ч. 4 ст. 108), а также кроме кинофильмов демонстрировать видеофильмы (ч. 1 ст. 94). Дальнейшей дифференциации и индивидуализации исполнения указанного наказания способствует расширение видов исправительных учреждений за счет образования колоний-поселений для лиц, совершивших умышленные преступления небольшой или средней тяжести, ранее не отбывавших лишение свободы (ч. 3 ст. 74). Заметно гуманизированы условия отбывания лишения свободы в отношении женщин и несовершеннолетних. Для этих категорий осужденных сняты ограничения в получении посылок, передач и бандеролей (ст. 90), существенно повышены суммы денежных средств, которые они могут расходовать на приобретение продуктов, предметов первой необходимости (ст. 121, 123, 133). Кроме того, исключен перевод осужденных женщин в порядке изменения условий отбывания наказания из исправительной колонии в тюрьму (ст. 78), отсрочка отбывания наказания может быть предоставлена осужденным женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет (ст. 177, 178). В воспитательных колониях упразднены виды режимов (ст. 132), а условия отбывания наказания в них значительно смягчены (ст. 132 - 137). При этом в целях закрепления результатов исправления, завершения среднего (полного) общего образования или профессиональной подготовки осужденные, достигшие возраста 18 лет, могут быть оставлены в воспитательной колонии до окончания срока наказания, но не более чем до достижения ими возраста 21 года (ст. 139). Принятие настоящего Закона является примером комплексного решения важного для правоприменительной практики вопроса. Очевидно, что и в дальнейшем наиболее перспективным путем развития законодательства об исполнении уголовных наказаний останется совершенствование формы УИК РФ как сводного закона прямого действия, содержащего конкретные правовые нормы и предусматривающего механизм реализации закрепленных в нем норм. В то же время необходимо ускорить принятие ряда законов, предусмотренных Уголовно-исполнительным кодексом РФ. Данные законодательные акты должны дополнять и развивать отдельные положения УИК, т. е. подлежащие дополнительному регулированию конкретные аспекты отношений в сфере исполнения уголовных наказаний. При этом вряд ли обоснованно, ввиду разницы в предметах, инкорпорировать эти законы в Кодекс в виде самостоятельных глав или разделов. Таким образом, ядро правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы составляет уголовно-исполнительное законодательство, другие федеральные законы, содержащие нормы, касающиеся отдельных видов деятельности УИС по реализации поставленных перед ней задач. Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, не исключает издания подзаконных актов Президентом и Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами. При этом, однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Характерной особенностью подзаконных нормативных актов является издание их на основе и во исполнение закона. Нормативные правовые акты Президента и Правительства России. Кардинальные изменения организационного порядка, новый этап реформирования уголовно-исполнительной системы следует отнести ко времени принятия Указов Президента от 8 октября 1997 г. N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ" и от 28 июля 1998 г. N 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы МВД РФ в ведение Министерства юстиции РФ", согласно которым уголовно-исполнительная система МВД РФ с входящими в ее состав центральным и территориальными органами, учреждениями, предприятиями, организациями и имуществом, используемым ею в своей деятельности, с 1 сентября 1998 г. была передана в ведение Министерства юстиции России. Эти документы ознаменовали начало формирования правового обеспечения реформы УИС в рамках Минюста и повлекли за собой принятие многочисленных нормативных правовых актов. Важную роль не только в совершенствовании механизма реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации по осуществлению помилования, но и в обеспечении участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественности в контроле за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, призван сыграть Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. N 1500 "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации". Этим Указом изменен порядок рассмотрения ходатайств осужденных и лиц, имеющих судимость, о помиловании. Вместо Комиссии по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации на территориях субъектов Российской Федерации были образованы региональные комиссии, персональный состав которых утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Согласно Указу в состав комиссии входят не менее 11 человек - граждан Российской Федерации, имеющих высшее образование, пользующихся уважением у граждан и имеющих безупречную репутацию. Предусмотрено, что не менее двух третей членов Комиссии по вопросам помилования на территории субъекта Российской Федерации представляют общественность. Члены комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах, а ее состав обновляется на одну треть один раз в два года. Указом предусмотрено расширение пределов деятельности Комиссий. На них возложены не только предварительное рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, отбывающих наказание в учреждениях УИС Минюста России, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, и подготовка заключений по материалам о помиловании для дальнейшего представления высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В Указе на Комиссию по вопросам помилования на территории субъекта Российской Федерации возложено выполнение новых задач, связанных с осуществлением общественного контроля за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта Российской Федерации указов Президента Российской Федерации по вопросам помилования и за условиями содержания осужденных. Дополнительно Комиссии должны осуществлять подготовку предложений о повышении эффективности деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, иных государственных органов, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, по вопросам помилования осужденных, а также социальной адаптации лиц, отбывших наказание. В целом позитивно оценивая стремление Президента РФ к превращению Комиссий в орган общественного контроля в сфере исполнения уголовных наказаний, к сожалению, надо признать, что реализация этих задач на практике может столкнуться с проблемами, в первую очередь ввиду отсутствия в Указе предписаний, раскрывающих соответствующие задачам полномочия членов Комиссии. На наш взгляд, анализируемый нормативный акт имеет временный характер, его положения должны послужить основой ФЗ "О помиловании". Компетенцию Комиссии по осуществлению общественного контроля за условиями содержания осужденных и подготовке предложений по вопросам социальной адаптации лиц, отбывших наказания, целесообразней отразить в соответствующих федеральных законах, проекты которых уже разработаны и находятся в Государственной Думе. Кроме того, осуществление общественного контроля за условиями содержания осужденных в современных условиях затруднительно из-за отсутствия упоминания Комиссии по вопросам помилования на территории субъекта Российской Федерации в качестве контрольного органа в уголовно-исполнительном законодательстве (ст. 19 - 24 УИК РФ, ст. 38 Закона РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"). Особую значимость в новых условиях реформирования УИС приобретают нормативные правовые акты Правительства России. Целесообразно выделить две группы правительственных решений по вопросам исполнения уголовных наказаний. Одна из них включает постановления, направленные на обеспечение жизнеспособности уголовно-исполнительной системы, ее нормальное функционирование на современном этапе реформы. Другая группа состоит из нормативных актов, принятие которых делегировало Правительству уголовно-исполнительное законодательство. Нормативные правовые акты первой группы принимаются по текущим вопросам деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, когда требуется решение проблемы на правительственном уровне. Много таких проблем возникло с передачей УИС в Министерство юстиции. Председатель Правительства России в выступлении на Всероссийском совещании руководителей органов юстиции в декабре 1997 года отмечал: "Мы обязаны сохранить кадровый потенциал УИС, а это 300 с лишним тыс. сотрудников, гарантировать им в будущем все льготы и привилегии, которыми они пользуются сегодня. Исключительно важно не растерять по дороге из МВД в Минюст материально-техническую базу системы" <*>. Для того чтобы этого не произошло, следовало найти наиболее эффективные решения, и об этом свидетельствует Постановление Правительства РФ от 30 октября 1998 г. N 1254 "Вопросы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ" <**>, распространившее действие нормативных правовых актов Правительства России, регулирующих деятельность учреждений, органов, предприятий и подразделений уголовно-исполнительной системы МВД РФ, на УИС Минюста. Выполнение данного Постановления, безусловно, сыграло роль стабилизирующего фактора в сложный для системы исполнения уголовных наказаний период. В связи с возложением на учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, функции конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу, Правительство РФ 5 апреля 1999 г. приняло соответствующее Постановление <***>, которое определило порядок и условия выполнения этой новой для уголовно-исполнительной системы задачи. -------------------------------- <*> Черномырдин В. С. Новый статус и задачи Минюста России // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1998. N 1. С. 9. <**> СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5516. <***> Постановление Правительства РФ от 05.04.1999 N 366 "О порядке и условиях выполнения учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации функции конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу" // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1818.
29 августа 2001 г. Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002 - 2006 годы". Выполнение этой программы должно дополнительно ввести 45,7 тыс. мест для подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах, 1863 места в исправительных колониях, 215 тыс. кв. м жилой площади для сотрудников УИС, привлечь к труду не менее 40 тысяч неработающих осужденных <*>. -------------------------------- <*> См.: Чайка Ю. Министерство юстиции и российская государственность - понятия неразделимые // Хозяйство и право. 2002. N 9. С. 7 - 9.
В 2002 году Правительством России принято четыре постановления по вопросам государственной поддержки деятельности УИС. Так, в Постановлении Правительства РФ от 3 октября 2002 г. N 732 "О Федеральной целевой программе "Дети России" на 2003 - 2006 гг.", в рамках подпрограммы "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", планируется целевое выделение воспитательным колониям 42 млн. рублей для приобретения автотранспорта, промышленного и коммунально-бытового оборудования <*>. -------------------------------- <*> Ежегодный доклад Министерства юстиции РФ Президенту РФ "О состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, а также по обеспечению содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, их охраны, этапирования и конвоирования в 2002 году" // Материалы к Всероссийскому совещанию руководителей территориальных органов уголовно-исполнительной системы и образовательных учреждений Министерства юстиции России по подведению итогов в 2002 г. и задачах на 2003 г. М., 2003. С. 4.
Вторая группа нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию Правительства Российской Федерации, делегирована ему уголовно-исполнительным законодательством. Это обусловлено исполнением Правительством России функций высшего органа исполнительной власти, в частности планирования, распределения и расходования средств федерального бюджета. Закономерно, что в соответствии со ст. 6 ФЗ "О введении в действие УИК РФ" Правительству России было поручено подготовить и утвердить Положения об уголовно-исполнительных инспекциях, о дисциплинарной воинской части, об арестных домах, об исправительных центрах. В настоящее время приняты Положение о дисциплинарной воинской части (утверждено Постановлением Правительства РФ от 4 июня 1997 г.) и Положение об уголовно-исполнительных инспекциях (утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 729 <*>). В последнем документе определены задачи и функции уголовно-исполнительных инспекций (УИИ) по исполнению уголовных наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, и контролю за условно осужденными, а также установлен норматив штатной численности сотрудников УИИ в размере 0,6 процента среднегодовой численности осужденных, состоящих на учете в этих инспекциях. -------------------------------- <*> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. N 729 "Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности" // СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2947.
На Правительство РФ возложена разработка документов, указанных в ст. 99, 110, 142, 181 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, касающихся минимальных норм питания и материально-бытового обеспечения осужденных, норм материально-технической базы воспитательной работы, вопросов оказания материальной помощи освобождаемым от наказания и др. Так, Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 833 утверждены минимальные нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы <*>. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 833 (ред. от 20.02.1999) "Об установлении минимальных норм питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы" // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3447.
15 октября 2001 г. Правительство России в целях реализации п. 1 ст. 98 УИК РФ приняло Постановление N 727 <*>, в котором определило порядок обеспечения пособиями по обязательному государственному страхованию осужденных к лишению свободы, привлеченных к оплачиваемому труду. Согласно этому Постановлению осужденным выплачиваются пособия: а) по временной нетрудоспособности (кроме несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний); б) по беременности и родам; в) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (до 12 недель); г) единовременное пособие при рождении ребенка (кроме случаев, когда дети осужденных находятся на полном государственном обеспечении). Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. N 586 осужденным в случае отбывания наказания в колониях-поселениях предусмотрено ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет. Пособия выплачиваются за счет единого социального налога (взноса), уплачиваемого в Фонд социального страхования Российской Федерации организациями, в которых трудятся осужденные. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 15 октября 2001 г. N 727 (ред. от 12.08.2002) "О порядке обеспечения пособиями по обязательному государственному социальному страхованию осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду" // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4106.
Таким образом, в последние годы нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ образовали значительный сегмент системы правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы, так как, наряду с законами, они определяют основную стратегию развития системы исполнения уголовных наказаний и меры по ее всестороннему обеспечению. При этом необходимо найти правильное соотношение закона, нормативного указа Президента и постановления Правительства, с тем чтобы указы и постановления не подменяли необходимых законодательных актов, а также не противоречили друг другу и действующему законодательству. Межведомственные нормативные правовые акты. Эффективное правовое обеспечение настоящего этапа реформы УИС предполагает сохранение межведомственного правового регулирования сферы исполнения уголовных наказаний. Прямые ссылки на необходимость их принятия совместно несколькими органами федеральной исполнительной власти или одним из них по согласованию с другим содержатся в ст. 52, 63, 66, 101, 108, 112 УИК РФ. Субъектами реализации данных предписаний помимо Министерства юстиции РФ являются Министерство здравоохранения РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономики РФ, Министерство образования РФ и др. Совместные акты в соответствии с полномочиями, делегированными этим органам Кодексом, конкретизируют его положения, определяют организационные мероприятия, детализируют выполнение его требований в области медико-санитарного обеспечения осужденных, их общеобразовательного и профессионально-технического обучения и т. д. <*>. -------------------------------- <*> См., например: Приказ Минюста РФ N 31, Минобразования РФ N 321 от 9 февраля 1999 г. "Об утверждении положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах" // БНАФОИВ. 1999. N 9.
Кроме того, правовое регулирование ряда вопросов исполнения уголовных наказаний, хотя на это и не содержится прямых указаний в УИК РФ, также осуществляется совместными нормативными актами. Так, ст. 103 УИК РФ определяет, что осужденные вправе заниматься индивидуальной трудовой деятельностью. Конкретная ее организация в местах лишения свободы до последнего времени регламентировалась соответствующей Инструкцией МВД, Министерства труда и Министерства социальной защиты населения <*>. -------------------------------- <*> Инструкция по организации индивидуальной трудовой деятельности осужденных, содержащихся в местах лишения свободы // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. N 3.
Особое значение в период передачи УИС из МВД в Минюст России имели совместные нормативные правовые акты этих министерств. Общий Приказ N 495/90 от 30 июля 1998 г. обязывал руководителей всех уровней на этапе передачи обеспечить надлежащий правопорядок, не допустить массовых беспорядков, групповых эксцессов, роста тяжких преступлений в местах лишения свободы. С этой целью была разработана и введена в действие инструкция МВД и Минюста об организации взаимодействия в сфере оперативно-розыскной деятельности. Утверждены приказы о порядке использования систем связи, автоматизированной обработки и передачи информации МВД и уголовно-исполнительной системы Минюста, о совместном использовании архивов и о реорганизации деятельности уголовно-исполнительных инспекций. В связи с ухудшением санитарно-эпидемиологической обстановки в исправительных учреждениях, необходимостью принятия более эффективных мер по охране здоровья осужденных принят ряд совместных нормативных правовых актов Министерства здравоохранения РФ и Министерства юстиции РФ. Среди них: Приказ об утверждении перечня медицинских противопоказаний к отбыванию наказания в виде лишения свободы в отдельных местностях Российской Федерации осужденными к лишению свободы <*> и очень важный с точки зрения гуманности и целесообразности исполнения лишения свободы в отношении больных осужденных Приказ об их освобождении от отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью <**>. Последний нормативный акт в качестве приложений содержит Перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания, и Порядок медицинского освидетельствования осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью. Учитывая важность указанных документов для соблюдения прав осужденных, для преодоления ведомственных интересов в вопросах освобождения осужденных от отбывания наказания в виде лишения свободы в связи с тяжелой болезнью в соответствии с ч. 8 ст. 175 УИК РФ <***> предусмотрено их утверждение Правительством Российской Федерации. -------------------------------- <*> Приказ Минздрава РФ N 346, Минюста РФ N 254 от 28 августа 2001 г. "Об утверждении перечня медицинских противопоказаний к отбыванию наказания в отдельных местностях Российской Федерации осужденными к лишению свободы" // БНАФОИВ. 2001. N 46. <**> Приказ Минздрава РФ N 311, Минюста РФ N 242 от 9 августа 2001 г. (ред. от 01.11.2002) "Об освобождении от отбывания наказания осужденных к лишению свободы в связи с тяжелой болезнью" (вместе с Перечнем заболеваний, который может быть использован в качестве основания для представления к освобождению от отбывания наказания осужденных к лишению свободы, Порядком медицинского освидетельствования осужденных к лишению свободы и их представления к освобождению от отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью) // БНАФОИВ. 2001. N 44. <***> Введена ФЗ от 11 июня 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-исполнительный кодекс РФ" // Российская газета. N 115. 17 июня 2003 г.
Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 2001 г. N 727 "О порядке обеспечения пособиями по обязательному государственному социальному страхованию осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду" принят совместный Приказ Министерства здравоохранения РФ, Министерства юстиции РФ и Фонда социального страхования РФ, утвердивший порядок проведения экспертизы временной нетрудоспособности осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду, и выдачи им документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность <*>. В нем определяются субъекты этой деятельности, особенности проведения экспертизы и выдачи соответствующих документов по различным медицинским основаниям. Так, определяется, что документом, удостоверяющим временную нетрудоспособность осужденных, привлеченных к оплачиваемому труду, является листок нетрудоспособности, который выдается при заболевании (травме), связанном с временной утратой трудоспособности, при беременности и родах. Выдача листка нетрудоспособности лицам, осужденным к лишению свободы и отбывающим наказание в исправительных учреждениях, в связи с временной утратой ими трудоспособности производится врачом лечебно-профилактического учреждения УИС. Непосредственно в исправительном учреждении право выдачи листков нетрудоспособности имеет лечащий врач, а при его отсутствии - медицинский работник со средним медицинским образованием. Органы управления здравоохранением субъекта Российской Федерации, территориальные органы УИС Минюста России ежегодно утверждают по согласованию с региональными отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации список медицинских работников со средним медицинским образованием, имеющих право выдачи листков нетрудоспособности. Кроме того, в случаях отсутствия указанных медицинских работников в исправительном учреждении выдача листков нетрудоспособности может производиться лечащим врачом учреждения системы здравоохранения соответствующего субъекта Российской Федерации. В Приказе определены случаи, когда листки нетрудоспособности не выдаются: за время проведения периодического медицинского осмотра осужденного в установленных законодательством Российской Федерации случаях, в том числе при нахождении в стационаре лечебно-профилактического учреждения; осужденным, не привлеченным к оплачиваемому труду; в случае наступления нетрудоспособности осужденного в период временной приостановки работы; в случае наступления нетрудоспособности в период, когда осужденный не работал вследствие отстранения от работы в связи с нарушением установленного порядка отбывания наказания, - за все время отстранения от работы; в случае умышленного причинения осужденным вреда своему здоровью с целью уклонения от работы или других обязанностей либо симулянтам, - за все время нетрудоспособности; в случае возникновения временной нетрудоспособности осужденного вследствие заболевания или травм, полученных при совершении им преступления или злостных нарушений установленного порядка отбывания наказания, - за все время нетрудоспособности; за время принудительного лечения по определению суда; в случае нарушения осужденным режима, установленного для него врачом, либо неявки без уважительной причины в назначенный срок на врачебный осмотр или на освидетельствование в учреждение медико-социальной экспертизы листок нетрудоспособности не выдается со дня, когда было допущено нарушение, на срок, установленный администрацией исправительного учреждения. -------------------------------- <*> Приказ Минздрава РФ N 316, Минюста РФ N 185, ФСС РФ N 180 от 14 июля 2003 г. "Об утверждении "Порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду, и выдачи им документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность" // Российская газета. 19.08.2003. N 163.
Ведомственные нормативные правовые акты. Совершенствование правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы невозможно без повышения эффективности ведомственной нормативной базы. После принятия Уголовно-исполнительного кодекса и других федеральных законов степень законодательной урегулированности отношений в сфере исполнения уголовных наказаний значительно возросла. Вместе с тем мы поддерживаем точку зрения В. Н. Синюкова, который отмечает, что подзаконные акты, детализирующие законы, нужны, как необходимая профессиональная и компетентная система юридической практики, обеспечивающая реализацию законодательства <*>. Необходимость ведомственной нормативной регламентации в пенитенциарной сфере остается для того, чтобы, с одной стороны, разгрузить закон от деталей "технологического", процедурного порядка. Как показало проведенное нами исследование, в 1998 г. около 82% опрошенных экспертов в основном признали ведомственное нормотворчество соответствующим потребностям практики исполнения наказаний, но требующим обновления в связи с принятием уголовно-исполнительного законодательства. С другой стороны, передача уголовно-исполнительной системы в Минюст России потребовала, по своей сути, создания принципиально новой ведомственной нормативной базы. Сделать это не так просто, ибо, по заявлению П. Крашенинникова, в то время министра юстиции РФ, требовалось "пересмотреть свыше 7 тысяч приказов, инструкций, наставлений, значительную часть из них переработать, адаптировать к действиям в системе Минюста" <**>. -------------------------------- <*> Синюков В. Н. Российская правовая система. Саратов: Полиграфист, 1994. С. 372. <**> Крашенинников П. И в центре, и на местах предстоит проделать сложную работу // Преступление и наказание. 1998. N 10 - 12. С. 5.
Анализ ведомственных нормативных правовых актов, принятых за период с момента передачи УИС в Министерство юстиции России по август 2003 г., показывает, что уже проделана большая работа по изданию новых и корректированию действующих приказов, инструкций и наставлений. Однако развитие ведомственной правовой базы в это время не всегда отличалось логичностью и последовательностью, приоритет отдавался нормативному решению возникающих перед УИС задач. Всего было принято 279 приказов Министерства юстиции России по вопросам исполнения уголовных наказаний и 586 приказов ГУИН МЮ РФ. По сферам правового регулирования они могут быть распределены следующим образом: 373 (43,1%) - организационно-штатное обеспечение деятельности УИС, 165 (19%) - обеспечение деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, 89 (10,3%) - охрана и надзор за осужденными, 51 (5,9%) - производственно-хозяйственная деятельность учреждений и органов УИС, 28 (3,1%) - обеспечение жизнедеятельности осужденных и лиц, находящихся в следственных изоляторах, 13 (1,5%) - организация воспитательного воздействия на осужденных. Кроме того, был принят ряд нормативных правовых актов, направленных на совершенствование правового обеспечения деятельности УИС. Среди них надо выделить Приказы Минюста РФ от 20 июля 2000 г. N 125 "О совершенствовании договорной (контрактной) работы подразделений уголовно-исполнительной системы Минюста России при осуществлении внешнеэкономической деятельности", ГУИН МЮ РФ от 2 августа 1999 г. "О совершенствовании работы юридических подразделений и порядке проведения договорной работы учреждениями и органами УИС Министерства юстиции РФ" и от 25 июня 2001 г. N 113 "Вопросы правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Минюста России". Более подробная информация о ведомственных нормативных правовых актах размещена в таблицах N 1 и N 2 <*>. -------------------------------- <*> Таблицы составлены на основе материалов, предоставленных ГУИН МЮ РФ.
Таблица N 1
Распределение нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ по направлениям деятельности УИС
1998 1999 2000 2001 2002 2003 Всего (8 мес.)
организационно-штатные 7 15 4 10 7 16 59 вопросы
обеспечение деятельности 5 13 19 18 14 11 80 персонала
информационное 3 3 6 4 2 1 19 обеспечение
производственно - хозяйственная - - 1 1 2 2 6 деятельность
охрана, надзор 1 9 13 6 9 9 47 осужденных
воспитательная работа, - 1 4 1 1 1 8 образование осужденных
обеспечение жизнедея - - 1 3 7 - 3 14 тельности осужденных
иные вопросы 6 6 11 14 8 1 46 деятельности УИС
Всего 22 48 61 61 43 44 279
Из приведенных данных видно, что основной акцент в нормотворчестве Минюста в сфере исполнения уголовных наказаний сделан на регламентации организационно-штатной структуры УИС и ее кадровом обеспечении, социальной защите персонала (139 приказов, или 49,8%), а также на совершенствовании правового регулирования охраны, надзора и конвоирования осужденных (47 приказов, или 16, 8%). Вместе с тем недостаточно внимания уделено вопросам организации труда, воспитательной работы с осужденными, их общего и профессионального образования, материально-бытового и медико-санитарного обеспечения различных категорий лиц, отбывающих уголовные наказания. К сожалению, не было издано нормативных актов, направленных на улучшение работы по социальной адаптации осужденных, а также по участию общественности в деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Аналогичные тенденции прослеживаются и в правотворчестве Главного управления исполнения наказаний.
Таблица N 2
Распределение нормативных правовых актов ГУИН Министерства юстиции РФ по направлениям деятельности УИС
1998 1999 2000 2001 2002 2003 Всего (8 мес.)
организационно-штатные 47 78 37 19 81 52 314 вопросы
обеспечение деятельности 1 11 28 18 18 9 85 персонала
информационное 1 2 4 9 9 4 29 обеспечение
производственно - хозяйственная - 6 8 9 12 8 43 деятельность
охрана, надзор - 8 8 8 14 4 42 осужденных
воспитательная работа, - 2 2 1 - - 5 образование осужденных
обеспечение жизнедея - - 2 1 4 5 2 14 тельности осужденных
иные вопросы 1 5 10 15 17 6 54 деятельности УИС
Всего 50 114 98 83 156 85 586
На наш взгляд, нормотворческая работа может стать более сбалансированной и эффективной, если все ведомственные нормативные акты классифицировать хотя бы по двум основаниям - по масштабу действия и специализации. По масштабу действия их можно распределить на узковедомственные и надведомственные нормативные правовые акты. Узковедомственные акты развивают и конкретизируют отдельные положения закона, связанные с функционированием УИС, порядком и условиями отбывания осужденными наказания и применения к ним мер исправительного воздействия. Большинство этих актов призваны разрешить соответствующие вопросы организационно-технического и процедурного характера. Надведомственные нормативные акты регулируют отношения ведомства и граждан. В области исполнения уголовных наказаний субъектами таких отношений являются не только администрация учреждений и осужденные, но и их родственники, близкие, должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, представители общественности и другие лица, связанные с осужденным либо администрацией теми или иными законными отношениями. Примерами таких документов являются Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденные Приказом Минюста РФ от 30 июля 2001 г. N 224 <*>, и Приказ ГУИН МЮ РФ от 22 ноября 2001 г. N 212 "Об утверждении Примерного положения об общественных инспекторах уголовно-исполнительных инспекций территориальных органов уголовно-исполнительной системы МЮ РФ". -------------------------------- <*> Приказ Минюста РФ от 30.07.2001 N 224 (ред. от 08.07.2002) "Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений" // БНАФОИВ. 2001. N 35.
По специализации ведомственные нормативные правовые акты логично подразделить на два вида: 1) комплексные (универсальные) акты, регламентирующие общие вопросы исполнения (отбывания) уголовных наказаний; 2) специализированные акты, регулирующие отдельные направления деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания: охрану, надзор, воспитательную работу и т. п. Прикладное значение предложенной классификации состоит в том, что она позволяет систематизировать имеющиеся нормативные правовые акты, а также определить приоритетные направления в ведомственном нормотворчестве. На наш взгляд, первостепенное значение необходимо уделить разработке и принятию надведомственных и комплексных нормативных актов. Во-первых, потому, что они затрагивают права и свободы значительного числа граждан и организаций, которые участвуют в уголовно-исполнительных правоотношениях. Во-вторых, в связи с тем, что к указанным актам в той или иной мере "примыкают" и вокруг них концентрируются иные ведомственные нормативные акты по отдельным направлениям деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Среди всего массива нормативных правовых актов, принятых во время пребывания УИС в рамках Минюста России, необходимо обратить внимание на те приказы, которые одновременно относятся и к категории надведомственных, и к категории комплексных актов. Это в первую очередь Приказ Минюста РФ от 24 марта 1999 г. N 56 <*>, утвердивший Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации. По сравнению с ранее действовавшим Положением <**> в данном документе более емко и отчетливо определены структура, правовой статус, предмет и цели деятельности, основные функции центрального органа уголовно-исполнительной системы, порядок его взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и иными организациями, а также должностные обязанности и права начальника Главного управления. -------------------------------- <*> Приказ Минюста РФ от 24 марта 1999 г. N 56 (ред. от 28.09.2000, от 22.01.2001, от 15.07.2003) "О мерах по реализации Федерального закона от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ и Указов Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. N 1100 и от 28 июля 1998 г. N 904" (вместе с Положением о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации) // БНАФОИВ. 1999. N 17. <**> Приказ МВД РФ от 25.01.1995 N 25 "Об утверждении Положения о Главном управлении исполнения наказаний МВД РФ" // Информационный бюллетень ГУИН МВД РФ. 1995. N 22.
К этой группе актов следует также отнести Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений. Они, во-первых, принятые на основании и во исполнение УИК РФ, уточняют и конкретизируют законодательные положения, обеспечивая их единообразное применение в процессе функционирования отдельных исправительных учреждений. Во-вторых, создают благоприятные возможности для реализации предусмотренных законом порядка исполнения и отбывания наказания в виде лишения свободы. Закрепляют и разъясняют не нашедшие отражения в уголовно-исполнительном законодательстве наиболее "обыденные" черты режима отбывания наказания. В-третьих, обеспечивают права и законные интересы осужденных, обозначая тот предельно допустимый уровень ограничений, которым они могут подвергаться в процессе исполнения наказания в виде лишения свободы. В-четвертых, обязательны для персонала исправительных учреждений, содержащихся в них осужденных, а также иных лиц, посещающих эти учреждения. Аналогичные Правила, отражающие специфику отбывания наказания в виде лишения свободы осужденными в воспитательных колониях, были утверждены Приказом Минюста России от 29 июля 2002 г. N 210 <*>. Содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений подробно регламентируется Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденными Приказом Минюста РФ от 12 мая 2000 г. N 148. -------------------------------- <*> Приказ Минюста РФ от 29.07.2002 N 210 "Об утверждении Правил внутреннего распорядка воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ" // БНАФОИВ. 2002. N 36.
К сожалению, до сих пор не адаптирован к условиям Минюста основной подзаконный акт в сфере исполнения уголовных наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества <*>, что создает определенные трудности в реализации наказаний в виде исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания. -------------------------------- <*> Приказ МВД РФ от 1 июля 1997 г. N 403 (ред. от 16.09.2002) "Об утверждении Инструкции о порядке исполнения наказаний в виде исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания" // БНАФОИВ. 1997. N 18; 2003. N 1.
Особенностью узковедомственных, специальных актов является то, что они, с одной стороны, вытекают из отдельных норм уголовно-исполнительного законодательства, а с другой - должны согласовываться с Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений и иными комплексными актами. Эта группа является более многочисленной. В ней можно выделить нормативные правовые акты, регулирующие различные области деятельности УИС, например Инструкцию о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях <1>, Положения о порядке организации получения осужденными основного общего и среднего (полного) общего образования <2> и об отряде осужденных исправительного учреждения <3>, Приказ об объявлении норм питания осужденных к лишению свободы, а также лиц, находящихся в следственных изоляторах <4>, и др. -------------------------------- <1> Приказ Минюста РФ от 07.03.2000 N 83 "Об утверждении Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях"// БНАФОИВ. 2000. N 28. <2> Приказ Минюста РФ от 30.06.2000 N 185 (ред. от 05.09.2002) "Об утверждении Положения о порядке организации получения осужденными основного общего и среднего (полного) общего образования в вечерней (сменной) общеобразовательной школе воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации" // БНАФОИВ. 2000. N 46. <3> Приказ Минюста РФ от 25.03.2003 N 69 "Об утверждении Положения об отряде осужденных исправительного учреждения"// Российская газета. 10 апреля 2003 г. N 68. <4> Приказ Минюста РФ от 04.05.2001 N 136 "Об объявлении норм питания осужденных к лишению свободы, а также лиц, находящихся в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации" // БНАФОИВ. 2001. N 23.
На наш взгляд, предложенная классификация ведомственных нормативных правовых актов позволит сбалансировать ведомственное нормотворчество и повысить его роль в правовом обеспечении реформы УИС. Решения и разъяснения высших судебных инстанций по вопросам применения нормативных правовых актов в сфере исполнения уголовных наказаний. В настоящее время в систему правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы помимо собственно нормативных правовых актов необходимо включить решения Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации по вопросам исполнения уголовных наказаний. Эти органы согласно Конституции РФ и действующему законодательству наделены правом осуществлять нормоконтроль, т. е. проверку соответствия Конституции России и федеральным законам нормативных правовых актов, в частности, регулирующих деятельность учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Признание нормативного правового акта или его отдельных норм не соответствующими конституционным или иным законодательным положениям влечет прекращение их действия. Так, в соответствии с ч. 4 и 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации и конкретизирующими ее ст. 6, ч. 2 ст. 36, ч. 2 ст. 74, п. 9 ч. 1 ст. 75, ст. 79 - 81, 86, 96, 97, 99 и 100 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", данная Конституционным Судом Российской Федерации оценка проверяемой правовой нормы как не соответствующей или, напротив, как соответствующей Конституции Российской Федерации, а также выявленный им конституционный смысл правовой нормы являются обязательными как для законодателя, так и для правоприменителя и не могут быть отвергнуты или преодолены в законодательной и правоприменительной практике. Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Поводом для проверки Конституционным Судом России конкретных норм уголовно-исполнительного законодательства могут быть как жалобы граждан на нарушение их конституционных прав, так и запросы органов государственной власти о конституционности отдельных законодательных положений. В 2001 - 2003 гг. Конституционный Суд РФ рассмотрел три дела по жалобам граждан и одно дело по запросу Останкинского районного суда г. Москвы, было вынесено два постановления и два определения. Определения Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2001 г. N 276-О <*> и от 7 февраля 2003 г. N 106-О <**> представляют интерес с точки зрения толкования норм уголовно-исполнительного законодательства. Так, в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Л. С. Исламов оспаривал конституционность п. 4 и 5 ч. 1 ст. 17 и ст. 18 ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", регламентирующих предоставление свиданий подозреваемым и обвиняемым с защитником, родственниками и иными лицами. По мнению заявителя, названные нормы, как лишающие обвиняемого возможности пользоваться услугами переводчика при свиданиях с адвокатом, нарушают его конституционные права, гарантированные ст. 48, а также ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 26, ч. 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации, разобрав эту жалобу в пленарном заседании, признал ее не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесения итогового решения в виде постановления. Во-первых, в связи с тем что конституционно-правовой смысл положений уголовно-процессуального закона, регламентирующих условия обеспечения свиданий обвиняемого (подозреваемого) с защитником, выявлен Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющем свою силу Постановлении от 25 октября 2001 г. по делу о проверке конституционности положений, содержащихся в ст. 47 и 51 УПК РСФСР и п. 15 ч. 2 ст. 16 ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". Во-вторых, конституционно-правовой смысл предписаний п. 4 и 5 ч. 1 ст. 17 и ст. 18 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", установленный в указанном Постановлении и этом Определении, не допускает воспрепятствование присутствию переводчика при свиданиях обвиняемого (подозреваемого), содержащегося под стражей, с защитником. Этот смысл является общеобязательным и исключает любое иное истолкование оспариваемых норм в правоприменительной практике. -------------------------------- <*> Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2001 г. N 276-О "По жалобе гражданина Исламова Лечи Сераевича на нарушение его конституционных прав пунктами 4 и 5 части первой статьи 17 и статьей 18 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 743. <**> Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2003 г. N 106-О "По запросу Останкинского районного суда Северо-Восточного административного округа города Москвы о проверке конституционности пункта "г" части третьей статьи 78 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Второе Определение Конституционного Суда России связано с находящимся в производстве Останкинского районного суда Северо-Восточного административного округа г. Москвы уголовным делом по обвинению гражданина С. А. Сухорукова в преступлении, предусмотренном ч. 1 ст. 228 УК РФ. За его совершение - в соответствии с общим правилом п. "а" ч. 1 ст. 58 УК РФ - отбывание наказания назначается в колонии-поселении. Придя к выводу о том, что лицам, страдающим наркоманией и нуждающимся в принудительном лечении (к ним относится и подсудимый), не может быть назначен данный вид исправительного учреждения, поскольку в силу п. "г" ч. 3 ст. 78 УИК РФ запрещается перевод в колонию-поселение осужденных, не прошедших обязательного лечения от наркомании, суд, приостановив производство по делу, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности названной нормы. По мнению заявителя, она нарушает право подсудимого на охрану государством здоровья и равенство всех перед законом и судом, гарантированные ч. 2 ст. 7 и ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд РФ установил, что данный запрос не отвечает критерию допустимости обращений, а потому не может быть принят к рассмотрению. Такой вывод был сделан на том основании, что оспариваемая Останкинским районным судом г. Москвы норма п. "г" ч. 3 ст. 78 УИК РФ сама по себе не может рассматриваться как неопределенная и нарушающая конституционные права подсудимых при назначении судом вида исправительного учреждения, поскольку ею устанавливаются порядок и условия исполнения и отбывания уже назначенного наказания. Конституционный Суд РФ дал следующее разъяснение: частями первой и второй статьи 78 УИК Российской Федерации устанавливаются правила изменения уже назначенного вида исправительного учреждения для лица, отбывающего наказание в виде лишения свободы, в зависимости от его поведения и отношения к труду. Пункт "г" части третьей той же статьи, находящийся во взаимосвязи с ее частями первой и второй, предусматривает исключение из указанных правил, запрещая перевод из других исправительных учреждений в колонию-поселение осужденных, не прошедших обязательного лечения. В силу статьи 3 УК Российской Федерации положения статьи 78 УИК Российской Федерации не могут применяться судом при назначении осужденному к лишению свободы вида исправительного учреждения. Для определения места решений Конституционного Суда Российской Федерации в системе правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы необходимо уяснить значение постановлений этого органа. В отличие от определений в них обязательно устанавливается соответствие или несоответствие оспариваемой нормы Конституции России, выявляется конституционно-правовой смысл и, по сути, дается толкование такого предписания. И главное - согласно ч. 1 и 2 ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" принимаемые постановления окончательны, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Отсюда можно сделать вывод о том, что постановления Конституционного Суда РФ обладают нормативностью, т. к. их содержание составляют установление легитимности или отмена правовых норм. Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 26 ноября 2002 г. N 16-П <*> признало не противоречащими Конституции Российской Федерации находящиеся во взаимосвязи положения ст. 77.2 и ч. 1 ст. 175 УИК Российской Федерации, как не исключающие право осужденного, в том числе содержащегося в следственном изоляторе в связи с привлечением к уголовной ответственности по другому делу, на обращение в суд с просьбой о смягчении назначенного наказания путем условно-досрочного освобождения от его отбывания. Свое решение Конституционный Суд РФ мотивировал тем, что в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации полномочием представлять осужденного к условно-досрочному освобождению при наличии к тому оснований наделяется администрация учреждения или органа, исполняющего наказание (ч. 1 ст. 175). Отсутствие в названной норме указания на право самого осужденного обратиться непосредственно в суд с просьбой об условно-досрочном освобождении от наказания не означает, однако, что он этого права лишен. Это право вытекает из Конституции Российской Федерации, ее ст. 50 (ч. 3), закрепляющей право каждого осужденного просить о смягчении назначенного ему наказания, ст. 45 (ч. 2), согласно которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и ст. 46 (ч. 1), гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, а также из общих норм уголовно-исполнительного законодательства, определяющих основы правового положения осужденных (ч. 2 ст. 10, ч. 4 ст. 12, ч. 1 и 6 ст. 15 УИК РФ). -------------------------------- <*> Постановление Конституционного Суда РФ от 26 ноября 2002 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положений статей 77.1, 77.2, частей первой и десятой статьи 175 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 363 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина А. А. Кизимова" // СЗ РФ. 2002. N 49. Ст. 4922.
Закрепленные в указанных нормативных положениях права в равной мере гарантируются всем осужденным, в том числе тем, которые на основании статьи 77.2 УИК РФ в связи с привлечением к уголовной ответственности по другому делу содержатся в следственном изоляторе. Истолкование положений ст. 77.2 и ч. 1 ст. 175 УИК РФ как исключающих возможность обращения осужденного, содержащегося в следственном изоляторе в связи с обвинением в совершении другого преступления, к суду с просьбой об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания и тем самым признающих уже сам факт привлечения лица к уголовной ответственности причиной, влекущей для него негативные уголовно-правовые последствия, не согласуется с названными конституционными требованиями. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 февраля 2003 г. N 1-П <*> признал не противоречащим Конституции Российской Федерации положение ч. 1 ст. 130 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, согласно которому срок, назначенный по приговору суда для отбывания в тюрьме, исчисляется со дня прибытия осужденного в тюрьму, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу данное положение - исходя из его места в правовой системе Российской Федерации - не исключает правомочия суда засчитывать осужденному к лишению свободы в срок тюремного заключения время, в течение которого к нему применялась мера пресечения в виде заключения под стражу. -------------------------------- <*> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2003 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 130 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П. Л. Верещака, В. М. Гладкова, И. В. Голышева и К. П. Данилова" // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 953.
Рассмотренные нами Определения и Постановления Конституционного Суда России свидетельствуют, с одной стороны, о становлении конституционного контроля в сфере исполнения уголовных наказаний. С другой, подтверждают высокое качество нормотворчества, достигнутое при разработке уголовно-исполнительного законодательства, соответствие его норм предписаниям Конституции Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации, являясь высшей инстанцией для судов общей юрисдикции, согласно ст. 126 Конституции РФ и ст. 19 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе РФ" <*> осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. В последнее время ряд решений Верховного Суда посвящены проблемам исполнения уголовных наказаний. Так, Пленум Верховного Суда Российской Федерации 12 ноября 2001 г. принял Постановление в связи с вопросами, возникшими в судебной практике по применению Федерального закона от 9 марта 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации" <**>. Постановление в целях правильного и единообразного применения законодательства, конкретизирует действующие положения комплексного правового института, регулирующего назначение и изменение вида исправительного учреждения осужденным к лишению свободы. Постановление содержит правила поведения общего характера, которые обязательны для всех судебных инстанций. Кроме того, они актуальны и для сотрудников УИС, и для самих осужденных, лишенных свободы, а также иных граждан и организаций. Тем самым Постановление содержит положения нормативного характера, имеющие юридическую силу. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1. <**> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12 ноября 2001 г. N 14 "О практике назначения судами видов исправительных учреждений" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 1.
В соответствии со ст. 27 ГПК РФ <*> Верховный Суд РФ наделен правом рассмотрения в качестве суда первой инстанции гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ст. 253 ГПК). Такое решение влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2700 (ч. 1).
Применительно к рассматриваемой сфере, на наш взгляд, интерес представляет дело по рассмотрению жалобы Ю. А. Костанова о признании незаконным п. 149 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, утвержденных Приказом Минюста РФ от 12 мая 2000 г. N 148. Первоначально своим решением от 14 сентября 2000 г. N ГКПИ 2000-921 <*> указанная жалоба была оставлена без удовлетворения. В порядке надзора дело рассматривалось Президиумом Верховного Суда РФ 2 октября 2002 г. Заявитель обжаловал п. 149 Правил в части, устанавливающей, что свидания подозреваемым или обвиняемым предоставляются с адвокатом, участвующим в деле в качестве защитника, по предъявлении им документа о допуске к участию в уголовном деле, выданного лицом или органом, в производстве которых находится уголовное дело. В ходе судебного заседания было установлено, что из содержания ч. 2 ст. 48 Конституции Российской Федерации о праве каждого задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого в совершении преступления иметь право пользоваться помощью адвоката (защитника) и корреспондирующих ей положений Международного пакта о гражданских и политических правах (подпункт "b" п. 3 ст. 14) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (подпункт "с" п. 3 ст. 6) следует, что неотъемлемым элементом права на помощь адвоката (защитника) является предоставление содержащемуся под стражей обвиняемому (подозреваемому) возможности непосредственного общения со своим защитником и соответственно возможности последнего иметь свидания с подзащитным. Исходя из характеристики права на помощь адвоката (защитника) как относящегося к основным правам и свободам человека и гражданина, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25 октября 2001 г. N 14-П по делу о проверке конституционности положений, содержащихся в статьях 47 и 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, и пункта 15 части второй статьи 16 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" признал не соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 15 части второй статьи 16 названного Федерального закона, как допускающее регулирование конституционного права на помощь адвоката (защитника) ведомственным нормативным актом, что служит основанием - по смыслу, придаваемому этому положению правоприменительной практикой, - неправомерных ограничений данного права, ставя реализацию возможности свиданий обвиняемого (подозреваемого) с адвокатом (защитником) в зависимость от наличия специального разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело. -------------------------------- <*> Решение Верховного Суда РФ от 14 сентября 2000 г. N ГКПИ 2000-921 "Об оставлении без удовлетворения жалобы Костанова Ю. А. о признании незаконным п. 149 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, утвержденных Приказом Минюста РФ от 12.05.2000 N 148" // СПС "КонсультантПлюс".
Указанные обстоятельства послужили основанием для отмены решения Верховного Суда Российской Федерации от 14 сентября 2000 г. и вынесения нового решения о признании незаконным и не действующим со дня вступления решения в законную силу п. 149 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 2 октября 2002 г. N 93пв-02 "Об отмене решения Верховного Суда РФ от 14.09.2000 N ГКПИ 2000-921 и о признании частично незаконным и недействующим пункта 149 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 12.05.2000 N 148" // СПС "КонсультантПлюс".
Соответственно решения высших судебных инстанций о признании нормативных правовых актов не соответствующими закону имеют прямое действие, являются обязательными для правоприменителя и соответственно входят в систему правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы. Таким образом, правовое обеспечение реформы уголовно-исполнительной системы представляет собой сложный, неоднородный процесс. Его главной составной частью являются принятие и реализация законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих функционирование учреждений и органов, исполняющих наказания, в условиях их реформирования. Рассмотрение правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы в широком и узком значении позволяет более четко определить основные задачи по совершенствованию правового регулирования деятельности УИС на современном этапе ее преобразования.
Название документа