Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях

(Мананников О. В.) ("Арбитражный и гражданский процесс", 2004, N 11) Текст документа

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ И АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

О. В. МАНАННИКОВ

Мананников Олег Владимирович, юрист.

С момента начала судебной реформы и принятия новых Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и Гражданского процессуального кодекса (далее - ГПК РФ) прошло не так много времени, но намеченные указанными актами тенденции в толковании определения процессуального положения прокурора уже сегодня пугают своим размахом и заставляют задуматься о правильности выбранного пути. Ни для кого не секрет, что нынешнее участие прокурора в арбитражном и гражданском процессах (далее - процессы) минимизируется последовательными усилиями законодателя. Вместе с тем существуют определенные ситуации, когда никто, кроме прокурора, не может исправить сложившееся положение и восстановить нарушенные права граждан и публичных образований. К сожалению, приходится констатировать, что о прокурорской защите нарушенных прав юридических лиц речи вообще не идет. Хотя, к слову будет сказано, "...акционерное общество, товарищество и общество с ограниченной ответственностью... по своей сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1 Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2 Конституции Российской Федерации)..." <*>. "...Данные права, таким образом, по своей правовой природе могут принадлежать как физическим лицам (гражданам), так и их объединениям (юридическим лицам), которые, следовательно, вправе реализовать гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на обращение в судебные органы, в том числе право обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, причем право на судебную защиту выступает как гарантия всех конституционных прав..." <**>. -------------------------------- <*> Постановление КС РФ от 24.10.1996 N 17-П. <**> Определение КС РФ от 01.03.2001 N 67-О.

Попытаемся разобраться с истоками "вытеснения" прокурора из процесса и с пагубными последствиями такого "вытеснения". Начало этому было заложено в АПК РФ. Проанализируем сначала основополагающие нормы АПК РФ и АПК РФ (1995 г.) о праве на обращение в арбитражный суд, с которым неразрывно связано вышеуказанное право на судебную защиту. Ранее право на обращение в арбитражный суд было гарантировано прокурору в случаях, предусмотренных Кодексом, когда он обращался в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов (ст. 4 АПК РФ 1995 г.). Сейчас такое право на обращение в арбитражный суд сохранено за иными лицами (к которым, видимо, следует относить и прокурора <*>) только в случаях, предусмотренных Кодексом (п. 1, п. 2 ст. 4 АПК РФ <**>), и уже без отсылки к защите общественных и государственных интересов. Следует также отметить, что возможность обращения прокурора в арбитражный суд на основании других федеральных законов АПК РФ исключает. -------------------------------- <*> См. весьма примечательный в этом плане п. 2 совместного письма от 20.11.2003 ВАС РФ N С1-7/уп-1270 и Генеральной прокуратуры РФ N 8-2б-03 (далее - письмо от 20.11.2003). <**> См. также: Комментарий к АПК РФ / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М.: ООО "Городец-Издат", 2003. 848 с. С. 28.

Вывод о статусе прокурора как "иного лица" подтверждается положениями ст. 40 АПК РФ, где прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле, при условии, что он обратился в суд в случаях, предусмотренных Кодексом <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 131.

Между тем ранее действовавший АПК РФ (1995 г.) устанавливал иное правило, согласно которому прокурор, обладая самостоятельным статусом, а не процессуальными полномочиями "иного лица" <*>, мог обратиться в суд с иском в защиту государственных и общественных интересов (ст. 32 АПК РФ 1995). В пункте 1 ст. 41 этого же Кодекса приведенное положение только повторялось слово в слово, закрепляя тем самым право прокурора самому определять необходимость защиты государственных и общественных интересов или отсутствие таковой. -------------------------------- <*> См. также: Гуев А. Н. Комментарий к АПК РФ. М.: Юрайт-М, 2001. 528 с. С. 87.

Существующий АПК РФ в п. 1 ст. 52 резко ограничивает право прокурора на обращение в арбитражный суд, сокращая его до закрытого <*> перечня всего лишь из трех (!) случаев. К таковым законодатель отнес: 1) заявления об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов различных уровней государственной и муниципальной власти, затрагивающих законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <**>; 2) иски о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной и муниципальной власти, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями и юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых имеется доля участия публичных образований; 3) иски о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной субъектами, указанными в п. 2 данного перечня. -------------------------------- <*> См. также: П. 1 информационного письма Генеральной прокуратуры от 22.08.2002 N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие АПК РФ" (далее - письмо от 22.08.2002). <**> См. также: П. 2 ст. 192, п. 2 ст. 198 АПК РФ.

В завершение анализа возможностей прокурора в арбитражном процессе обратимся к его полномочиям в надзорном производстве. Согласно ст. 292 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов могут быть пересмотрены в порядке надзора ВАС РФ по представлению прокурора только по трем вышеуказанным категориям дел. Правом на обращение в ВАС РФ в форме представления предоставлено п. 4 ст. 4 АПК РФ Генеральному прокурору РФ и его заместителям. При этом ВАС РФ указывает, что Кодексом не предусмотрена возможность истребования дел из арбитражного суда должностными лицами органов прокуратуры <*>. Каким образом Генеральный прокурор РФ или его заместители смогут получить необходимые документы, остается загадкой. Предугадывая ответ оппонентов, оговорюсь, что процедура получения процессуальных документов из арбитражного суда местным прокурором и пересылка их в Генеральную прокуратуру РФ весьма трудоемка и требует значительных затрат времени и рабочих сил. При этом следует учесть, что Кодексом установлен жесткий срок для подачи представления в три месяца со дня вступления в законную силу последнего судебного акта (п. 3 ст. 292 АПК РФ). Ранее возможности прокурора в надзорном производстве были неизмеримо шире. Так, ст. 181 АПК РФ (1995 г.) предусматривала право Генерального прокурора РФ на принесение непосредственно протеста (а не представления, статус которого равен статусу заявления всех прочих лиц, участвующих в деле) на решения и постановления любого арбитражного суда, за исключением постановлений Президиума ВАС РФ, и право заместителя Генерального прокурора РФ на принесение протестов на решения и постановления любого арбитражного суда, за исключением решений и постановлений ВАС РФ. -------------------------------- <*> См.: П. 1 письма от 20.11.2003. Дальнейшие пояснения ВАС РФ об "оказании содействия" прокурору при ознакомлении с делом являются всего лишь уловкой, когда создается видимость благоприятственного отношения к прокурору в арбитражном суде. На самом деле, прокурор обладает полномочиями знакомиться с материалами дела по смыслу ст. 52 АПК РФ и без такого "соизволения" ВАС РФ. И уж никак не сравнить права прокурора по истребованию дела, установленные совместным письмом ВАС РФ от 05.05.1997 N С1-5/ОУ-306 и Генеральной прокуратуры от 25.04.1997 N 38-5б-97, с нынешними полномочиями (прим. автора).

Не утомляя читателя рассмотрением изменившейся процедуры прохождения протеста или представления в надзорной инстанции, скажем только, что эта процедура явно не способствует быстрому, своевременному и объективному рассмотрению представления в ВАС РФ, в отличие от ранее принятой. Всем, кто обращался в ВАС РФ с надзорной жалобой и получал отказы в передаче дела для пересмотра судебного акта в порядке надзора в Президиум ВАС РФ, хорошо известно "безликое" и немотивированное содержание таких отказов. Подводя неутешительный итог, констатируем, что сегодня полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд с целью соблюдения законности, защиты прав и интересов граждан, публичных образований и юридических лиц, а также в порядке надзора за законностью судебных актов арбитражного суда ограничены узкими рамками из трех конкретных случаев <*> под условием участия прокурора в деле <**>. -------------------------------- <*> См. также: Комментарий к АПК РФ / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М.: ООО "Городец-Издат", 2003. 848 с. С. 169 и п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ". <**> См.: П. 8 письма от 22.08.2002.

Рассмотрим теперь участие прокурора в гражданском процессе. Согласно п. 2 ст. 4 ГПК РСФСР суд мог возбудить гражданское дело по заявлению прокурора. При этом последнее было самостоятельным процессуальным основанием и его возникновение зависело только от воли и творческого потенциала работников прокуратуры. Между тем трудно оспаривать тот факт, что прокуратура сама по себе - весьма пассивный орган. Работники прокуратуры изначально воспитываются по правилу "инициатива наказуема", а если еще учитывать, что такая инициатива не создает для прокурора ничего кроме головной боли и дополнительной нагрузки, то становится ясно, почему основной силой, подвигающей прокурора к участию в гражданском процессе, было и остается обращение (жалоба) граждан и юридических лиц <*>. -------------------------------- <*> См.: ФЗ РФ от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.06.2003, с изм. от 18.07.2003) "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472; Российская газета. 25.11.1995. N 229. (далее - Закон о прокуратуре). Ст. 10.

Справедливости ради следует отметить, что позиция Генеральной прокуратуры РФ в то время была ориентирована на чрезвычайно активную деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве. Так, в частности, прокурорам предписывалось использовать предоставленное законом право на предъявление в суд исков и заявлений в целях устранения и пресечения нарушений закона и возбуждать в судах дела, если спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов <*>. -------------------------------- <*> Приказ Генпрокуратуры РФ от 05.01.1997 N 1 "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве" (далее - Приказ Генпрокуратуры N 1). П. 2.

Процессуальные полномочия прокурора состояли из права на обращение с заявлением (т. е. права на возбуждение дела), права на участие в процессе <*>, а также права принесения протестов в порядке кассационного или надзорного производств <**>. -------------------------------- <*> См.: ГПК РСФСР. Ст. 41. <**> См.: ГПК РСФСР. Ст. 282 и ст. 320.

Право на обращение прокурора с иском (заявлением) в суд требовало особого внимания и подхода. Именно поэтому оно было детально регламентировано нормами ГПК РСФСР и соответствующими разъяснениями. Так, например, Генеральная прокуратура указывала, что при решении вопросов о подготовке и предъявлении исков прокурору необходимо исходить из требований п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, в соответствии с которым прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск только в интересах пострадавших. Пострадавшим считался человек (гражданин), чьи права и свободы были нарушены, а сам он по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не мог лично отстаивать в суде свои права и свободы. Прокурор также обязан был обратиться с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод значительного числа граждан, либо когда в силу иных обстоятельств такое нарушение приобрело особое общественное значение <*>. Несмотря на некоторую расплывчатость приведенных дефиниций, можно было выделить три основных случая, когда прокурор был вправе обратиться с иском (заявлением) в суд в интересах других лиц или государства (муниципального образования). Мало того, отказ прокурора от такого заявления, поданного им в защиту интересов другого лица, не лишал это лицо права требовать рассмотрения дела по существу <**>. -------------------------------- <*> Приказ Генпрокуратуры N 1. П. 2.2. <**> См.: ГПК РСФСР. Ст. 41 (ч. 3).

Во втором случае прокурор мог использовать свое право на активную деятельность и вступить в дело на любом этапе судебного разбирательства как по собственной инициативе, так и по инициативе суда или по заявлению стороны. Мало того, Генпрокуратура предписывала прокурору вступать в дело в любой стадии процесса, если этого требовала защита прав граждан и охраняемых интересов общества и государства, а также принимать обязательное участие в судебном разбирательстве гражданских дел о восстановлении на работе, выселении граждан без предоставления жилого помещения, об освобождении имущества от ареста. Необходимость участия прокурора в рассмотрении судом иных гражданских дел определялась исходя из задач охраны прав и законных интересов граждан, общества и государства, общественной значимости конкретного спора, сложности, состояния законности <*>. -------------------------------- <*> Приказ Генпрокуратуры N 1. П. п. 2.4, 4, 4.1.

Что касается участия прокурора в стадии надзорного и кассационного производств, то прокурор имел полное право опротестовать в кассационном порядке любое незаконное или необоснованное, на его взгляд, решение суда независимо от того, участвовал ли он в данном деле или нет <*>. Аналогичное положение было и с протестами прокуроров в надзорную инстанцию <**>. Генпрокуратура также требовала от прокуроров своевременно реагировать на допущенные судом ошибки и опротестовывать незаконные и необоснованные судебные постановления <***>. -------------------------------- <*> См.: ГПК РСФСР. Ст. 282 (ч. 2). <**> См.: ГПК РСФСР. Ст. ст. 319, 320. <***> Приказ Генпрокуратуры N 1. П. 5.

Оценивая все эти три процессуальных полномочия в совокупности, трудно переоценить их важность и необходимость на сегодняшнем этапе развития судебной системы в России. Очевидное урезание прав прокурора по всем направлениям существенно снизили авторитет не только судебных актов, но и самой судебной системы в целом. Если судебная власть стремится ограничить участие прокурора в гражданском процессе, то вызвано это вовсе не желанием создания дополнительной устойчивости судебных актов и упорядочения гражданского оборота, а всего лишь корпоративными интересами суда. Действительно, ни одному органу государства не добавляет радости ситуация, когда другой независимый орган указывает ему на необходимость исправления очевидных ошибок. Любой судья скажет, что ему гораздо проще объясниться со сторонами по делу и разрешить спорную ситуацию без вмешательства и надзора прокурора. Пусть при этом немного будет "подвинут" в сторону процессуальный и материальный закон... Ведь в этом случае все можно "списать" на судебное усмотрение и внутреннее убеждение судьи. Однако еще И. А. Покровский говорил, что "...наша мысль пока не может придумать ничего иного, кроме все того же пресловутого судейского усмотрения, которое приводит, в конце концов, только к уничтожению всякого правопорядка" <*>. -------------------------------- <*> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. Изд. 3-е, стереотип. М.: Статут, 2001. 354 с. (Классика российской цивилистики). С. 295.

Что же касается устойчивости судебных актов, то ничто не препятствует законодателю ограничить возможности прокурорского реагирования не усечением полномочий прокурора, а сужением временных рамок этого реагирования, скажем, до 6 месяцев (или двух месяцев в арбитражном процессе) в случае надзора и до 10 дней (или 1 месяца в арбитражном процессе) в случае кассационного обжалования. Можно установить также ограничения и по статусу лиц, имеющих право обращаться с жалобами (протестами), остановившись только на прокурорах субъектов РФ или Генеральном прокуроре РФ и его заместителях... Трудно не согласиться с тем, что такие меры не только не нанесли бы урона "устойчивости" судебных актов, а, наоборот, сохранили бы честь мундира судьи и подтвердили бы законность и справедливость принятого им решения. Мало того, получила бы реальное наполнение провозглашаемая доктриной российского права система равновесия ветвей государственной власти - ибо только прокурор призван государством стоять вне любой из этих ветвей и быть независимым от влияния любой из них... В ныне действующем ГПК РФ также продекларирована триада процессуальных полномочий прокурора: - по обращению в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства; - по вступлению в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами; - по подаче апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор <*>. -------------------------------- <*> См.: Информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27.01.2003 N 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие ГПК РФ" (пункт 1) и Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.12.2003 N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" (далее - Приказ Генпрокуратуры N 51). Пункт 1.

Не вдаваясь в подробности, отметим следующие моменты. Во-первых, заявление в защиту прав, свобод и законных интересов конкретных лиц прокурор может подать только в случае, если сам гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд. При этом прокурор обязан представлять суду доказательства, подтверждающие невозможность предъявления иска самим гражданином <*>, что влечет опять-таки пресловутое судейское усмотрение. В остальном права прокурора сохранились. -------------------------------- <*> Приказ Генпрокуратуры N 51. П. 2.

Во-вторых, второе полномочие, некогда гораздо более широкое и предоставлявшее прокурору права лица, участвующего в деле, теперь сведено к единственной функции дачи заключения по делам, по которым участие прокурора предусмотрено ГПК РФ и другими федеральными законами (например, о выселении без предоставления другого жилого помещения; о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора; о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, об усыновлении и отмене усыновления и др.) <*>. -------------------------------- <*> Там же. П. 4.

В-третьих, фактически сохранилось право прокурора на принесение апелляционных и кассационных представлений на решения суда по делам, в которых участвовал прокурор. Но резко ограничено право прокурора на принесение протеста в порядке надзора по решениям, вступившим в законную силу. Это право также поставлено в зависимость от участия прокурора в этом деле. То есть если сопоставить два первых полномочия прокурора, то прокурор сможет направить протест в порядке надзора на решения только по определенным категориям дел (где он был истцом либо давал заключение) и только при условии его участия в таких категориях дел. Все остальные судебные акты выведены из-под прокурорского надзора. Между тем ни для кого не секрет, что основные вопросы у граждан и юридических лиц начинаются именно с того момента, когда суд выносит заведомо неправосудное решение и оно в силу тех или иных обстоятельств вступает в законную силу. Оппоненты могут возразить, что в этом случае лица, участвующие в деле, могут сами использовать свое право на обращение с надзорной жалобой. Согласен, это право у них есть. Однако согласитесь, что ранее направление надзорной жалобы в прокуратуру предоставляло бесплатную возможность на рассмотрение дела в суде надзорной инстанции тому же немощному пожилому человеку, который с трудом нашел деньги на адвоката, но дело все равно разрешилось не в его пользу. Теперь такая возможность сохранена, только если прокурор участвовал в деле, а если нет? Ведь работников прокуратуры физически не может хватить на участие во всех делах, которые рассматриваются судами. Представляется, что с точки зрения интересов законности необходимо было сохранить право прокурора на возможность принесения протестов в порядке надзора на любые судебные акты с ограничением по времени. В поддержку высказанной позиции можно привести еще один пример, когда необходимо реагирование прокуратуры, а она этого права лишена. По конкретному делу районным судом в начале 2004 г. было вынесено решение о возложении обязанности на сельскую администрацию предоставить правоустанавливающие документы трем физическим лицам на право пожизненного наследуемого владения земельным участком. Мало того, что судом не было установлено достоверно, что наследодатель владел землей именно на этом виде вещного права, так суд еще счел возможным в нарушение положений п. 1 ст. 21 Земельного кодекса РФ наделить правом пожизненного владения других лиц. И, наконец, субъектный состав данного вещного права предопределяется его исключительностью, т. е. единственным правообладателем. Суд же установил это право в отношении сразу трех лиц, создав тем самым пожизненное наследуемое долевое владение (т. е. новый вид вещного права). Данное решение сторонами не обжаловалось, прокурор к участию в деле не привлекался. Остается открытым вопрос о законности такого судебного акта, его исполнимости и о его праве на существование... Было бы сохранено указанное выше право прокуратуры, такого бы вопроса не возникло. Аналогичных примеров можно привести множество, но это не является целью нашего исследования. Следует также отметить и то, что прокурор в сегодняшнем гражданском судопроизводстве лишен права истребовать дело из суда <*>, что также свидетельствует о стремлении судебной системы к закрытости и не способствует прозрачности приемов и способов, которые используются в судебном разбирательстве некоторыми судьями. -------------------------------- <*> Информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27.01.2003 N 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие ГПК РФ" (абз. 13 пункта 5).

Последовательное вытеснение прокурора из гражданского судопроизводства как тенденция и лишение его определенных полномочий подтверждаются и следующим примером. Так, в ответе на вопрос N 26 (раздел "Процессуальные вопросы") Обзора судебной практики ВС РФ за третий квартал 2003 г. (утв. Постановлениями Президиума ВС РФ от 03.12.2003 и от 24.12.2003) указано на отсутствие права прокурора принимать и рассматривать жалобы на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей по исполнению судебных решений в силу того, что прокурор не вправе осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в ходе осуществления судом правосудия по гражданским делам <*>. -------------------------------- <*> См. также: письмо Минюста РФ от 08.12.2003 N 06/12477-АМ и письмо заместителя Председателя ВС РФ В. М. Жуйкова от 20.10.2003 N 1969-4/общ.

Завершая свое исследование, хочется напомнить, что еще при Петре I Именным Указом от 18.01.1722 были учреждены прокуроры в первую очередь именно при судах, а также напомнить слова из Именного Указа Петра Великого от 27.01.1722 "Должность Генерал-Прокурора" "...3. Должен смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали ... 11. И понеже сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет, и ежели что поманит, или иное какое дело ведением и волею преступит, то яко преступник указа и явный разоритель государства наказан будет..." <*>. -------------------------------- <*> Законодательство Петра I. М.: Юрид. лит., 1997. 880 с. С. 133 - 135.

Иногда стоит вспомнить предков и их мудрость.

Название документа