Участие органов прокуратуры и конституционной юстиции в обеспечении единства правового пространства

(Евдокимов В. Б.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2013, N 7) Текст документа

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЕДИНСТВА ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА <*>

В. Б. ЕВДОКИМОВ

Евдокимов Вячеслав Борисович, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматривается участие органов прокуратуры и конституционной юстиции (Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации) в обеспечении единства правового пространства и конституционной законности.

Ключевые слова: единство правового пространства, прокурорский надзор, решение Конституционного Суда Российской Федерации, конституционно-правовая ответственность органов власти и должностных лиц, конституционная законность.

The article deals with participation of the prosecution and constitutional justice (of the Constitutional Court, constitutional (statutory) courts of the Russian Federation) to ensure the unity of the legal space and constitutional legality.

Key words: unity of the legal space, prosecutorial supervision, resolution of the Constitutional Court, constitutional and legal responsibility of the authorities and officials.

Обеспечение верховенства Конституции и законов России, прав и свобод граждан является одной из главных задач федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Концепция национальной безопасности Российской Федерации относит обеспечение единства правового пространства к национальным интересам Российской Федерации во внутриполитической сфере и рассматривает эту деятельность в качестве одной из составляющих государственного строительства и защиты конституционного строя в России. Укрепление единства правового пространства выступает в качестве обязательного условия сохранения целостности, суверенитета Российского государства и существования эффективной государственной власти <1>. -------------------------------- <1> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2012. 13 декабря.

Конституционными основами единства правового пространства служат положения ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, согласно которым Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а также ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Таким образом, единство правового пространства означает предопределенное Конституцией Российской Федерации положение согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, основанное на их юридическом верховенстве. Среди федеральных органов государственной власти роль прокуратуры в укреплении единства правового пространства была и остается весьма значительной. Особенно это было заметно в период первого этапа становления и развития нового российского федерализма (1990 - 1995 гг.), а также во время существенной корректировки взаимоотношений федерального центра с его субъектами (2000 - 2007 гг.). Никакая иная общегосударственная структура в рамках предоставленных законом широких и универсальных полномочий не имеет возможности принимать действенные, эффективные меры реагирования, способные привести нормативную правовую базу субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством. Поэтому прокурорскую деятельность по приведению регионального законодательства в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, связанную с вмешательством прокурора с помощью мер реагирования в содержание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, можно рассматривать в качестве "надзорной роли" органов прокуратуры. Иной - "предупредительный" - подход при определении роли прокуратуры в этой сфере связан с деятельностью прокурора, направленной на инициирование принятия или корректировки органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов с целью обеспечения нахождения их в рамках единого правового пространства и конституционной законности. Обозначенный подход включает несколько направлений прокурорской деятельности, связанных с реализацией прокурором предоставленного ему права законодательной инициативы, проведением антикоррупционной экспертизы законопроектов, мониторингом правовой базы и другими формами участия, направленными на недопущение (предупреждение) прокурорскими средствами принятия противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов. Данная задача в укреплении государственности, принципов федерализма, местного самоуправления, отстаивания интересов государства, от имени которого органы прокуратуры осуществляют свои надзорные функции, остается первоочередной для прокуроров всех уровней. В указанных целях, а также в связи с интенсивным обновлением федерального и регионального законодательства, происходящим в последние годы, для повышения качества принимаемых субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов существует необходимость расширения сложившихся форм сотрудничества органов прокуратуры с региональными органами государственной власти в сфере правотворчества. К наиболее распространенным формам такого сотрудничества следует отнести: внесение в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, субъектов Российской Федерации предложений о корректировке или принятии (отмене) законов и иных нормативных правовых актов; использование прокурором субъекта Российской Федерации предоставленного ему права законодательной инициативы; участие прокуроров в подготовке проектов нормативных правовых актов, а также в заседаниях органов законодательной власти субъектов Российской Федерации (включая деятельность их комитетов и комиссий, депутатских рабочих групп); иные формы участия в региональном правотворчестве (рабочие встречи с разработчиками проектов законов и иных нормативных правовых актов, консультирование депутатов, должностных лиц, сотрудников юридических служб этих органов по вопросам правотворчества). Не менее значимым для обеспечения конституционной законности и укрепления единства правового пространства, повышения эффективности правотворчества и правоприменительной практики является проводимый прокуратурой, органами юстиции, научными и общественными организациями правовой мониторинг российского законодательства. В решении вопросов обеспечения единства правового пространства важная роль принадлежит не только органам прокуратуры, юстиции, полномочным представителям Президента в федеральных округах <2>, но и судебной системе. -------------------------------- <2> Участие полномочных представителей в организации работы по обеспечению единства правового пространства в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. позволило обеспечить координацию и активизацию деятельности федеральных органов государственной власти, повысить эффективность взаимодействия с органами власти субъектов Федерации.

Большое значение в обеспечении единства правового пространства имеют акты Конституционного Суда Российской Федерации, включая вопросы их исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди них особо следует отметить Постановления Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" от 18 января 1996 г. и "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации..." от 4 апреля 2002 г. <3>. В этих Постановлениях Конституционного Суда четко прослеживаются его позиции в понимании современного российского федерализма и единства правового пространства Российской Федерации. В них, в частности, указывается, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы обладают верховенством и прямым действием на всей территории Российской Федерации и не нуждаются в ратификации или подтверждении в иной форме; что в иерархии правовых актов нашей страны Конституция Российской Федерации занимает доминирующее положение, поэтому никакие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не могут ей противоречить <4>. -------------------------------- <3> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 4. Ст. 409; 2002. N 15. Ст. 1497. <4> См. об этом подробно: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М., 2002. Т. 3. С. 71 - 72.

Вместе с тем следует привести решение Конституционного Суда Российской Федерации, принятое в 2003 г. по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан и Верховного Суда Республики Татарстан о проверке конституционности ряда положений Гражданского процессуального кодекса РСФСР и Российской Федерации, а также Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". До принятия этого решения прокурор мог обращаться в суды общей юрисдикции с исками о признании отдельных положений конституций (уставов), иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному законодательству. В своем Постановлении от 18 июля 2003 г. <5> Конституционный Суд Российской Федерации указал, что рассматривать такие вопросы вправе только Конституционный Суд Российской Федерации <6>. -------------------------------- <5> См. подробнее: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3101. <6> На ведомственном уровне данное Постановление реализовано в указании Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2003 N 36/7 "Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 N 13-П" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Тула, 2004. Т. 1. С. 154 - 155.

Необходимо отметить, что в указанном Постановлении сделан также важный для прокуратуры вывод, что "закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры... обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле". Таким образом, существуют реальные правовые основания предоставления Генеральному прокурору Российской Федерации права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу соответствия Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации. Как уже отмечалось, особое значение в обеспечении единства правового пространства и конституционной законности принадлежит решениям (постановлениям и определениям) Конституционного Суда Российской Федерации. Вместе с тем на протяжении многих лет важной правовой проблемой является неисполнение этих решений федеральными и региональными органами государственной власти. Так, за период с 1995 г. по настоящее время не исполнено 51 решение Конституционного Суда Российской Федерации на федеральном уровне и более 300 решений на региональном <7>. Кроме того, в последнее время Конституционным Судом Российской Федерации были приняты два Постановления (от 07.11.2012 N 24-П и от 08.11.2012 N 25-П), в которых указывалось на недопустимость собственного толкования со стороны Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации его решений <8>. -------------------------------- <7> Неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации в ноябре 2012 г. стало предметом обсуждения на заседании Правительства Российской Федерации // Коммерсантъ. 2012. 20 ноября. N 219(5004). <8> Коммерсантъ. 2012. 12 ноября. N 213(4998).

С позиций конституционной законности неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации является основанием для использования механизма конституционно-правовой ответственности и применения мер прокурорского реагирования в отношении виновных органов государственной власти и должностных лиц. Однако действенного развернутого механизма в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" до сих пор не создано. В связи с чем предлагается в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" изложить более детальный механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. В этих целях следует наделить прокурора правом инициировать и использовать меры и механизм конституционно-правовой ответственности в отношении органов власти и их должностных лиц, указанных в ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", за неисполнение обязанности по приведению законов и иных нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Представляется целесообразным внести также соответствующие изменения и в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Для укрепления единства правового пространства возрастает роль и значение решений органов конституционной юстиции, действующих в субъектах Российской Федерации. Создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации предусмотрено в конституциях и уставах 56 субъектов Российской Федерации, в 24 из них приняты законы об этих судах. Вместе с тем в настоящее время конституционные (уставные) суды действуют только в 18 субъектах Российской Федерации <9>, причем в 12 из них прокуроры наделены правом участия в конституционном (уставном) судопроизводстве <10>. -------------------------------- <9> По состоянию на 01.01.2013 конституционные (уставные) суды действуют в Республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, в Чеченской Республике, Калининградской, Свердловской и Челябинской областях, а также в г. Санкт-Петербурге. <10> По состоянию на 01.01.2013 право на обращение прокурора в конституционные (уставные) суды предусмотрено в законодательстве Республик Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Калининградской, Свердловской областей.

Следует отметить, что исполнение решений органов конституционной юстиции является весьма эффективной мерой в деле укрепления законности и правопорядка. Во-первых, решением конституционного (уставного) суда нормативный правовой акт признается утратившим силу, т. е. отсутствует в дальнейшем необходимость в его отмене. Во-вторых, это решение окончательное, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно. В-третьих, решением конституционных (уставных) судов на органы и должностных лиц может быть возложена обязанность устранить выявленный в ходе судебного конституционного контроля пробел в правовом регулировании. В то же время имеется положительной опыт участия органов прокуратуры в конституционном (уставном) судопроизводстве. Так, благодаря принципиальной позиции прокуратуры Свердловской области в 2011 г. выявлен факт вынесения Уставным Судом Свердловской области решения, выходящего за пределы его компетенции. В результате обращения прокурора Губернатор Свердловской области вышел с предложением о пересмотре Уставным Судом его решения. В настоящее время по инициативе областной прокуратуры готовятся изменения в Закон Свердловской области "Об Уставном Суде Свердловской области". Можно также отметить опыт Чеченской Республики, где создана межведомственная рабочая группа по реализации положений федерального законодательства, приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов Республики и участию в региональном нормотворчестве. В указанную рабочую группу входят представители органов государственной власти, в т. ч. представитель Конституционного Суда Чеченской Республики. Проанализированный положительный опыт прокуратур субъектов свидетельствует о том, что расширение сотрудничества с органами конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации способно оказать существенную помощь органам прокуратуры в укреплении конституционной законности, защите прав и свобод человека и гражданина. В связи с изложенным представляется необходимым внести изменения в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", чтобы образование и деятельность конституционных (уставных) судов, предусмотренных в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, стали обязательными и не зависели от финансирования <11> или от "нежелания", особенно региональной законодательной власти, иметь над собой контролера. Данное предложение не противоречит конституционному принципу самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти, предусмотренному ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации. Оно также соответствует принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, который действует на федеральном и региональном уровне государственной власти в России. Кроме того, это создаст дополнительный механизм контроля в помощь прокуратуре в надзоре за соответствием федеральному законодательству принимаемых в субъектах Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. -------------------------------- <11> Необходимо отметить, что согласно ч. 2 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изменениями от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября, 27 декабря 2009 г., 6 декабря 2011 г., 8 июня 2012 г.) "финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации". Вместе с тем ст. 124 Конституции Российской Федерации указывает, что "финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом".

Более тесное взаимодействие органов прокуратуры и конституционной юстиции будет способствовать укреплению в Российской Федерации единства правового пространства и конституционной законности.

Название документа