Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства
(Беляев В. П.) ("Журнал российского права", 2006, N 1) Текст документаТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НАДЗОРНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
В. П. БЕЛЯЕВ
Беляев Валерий Петрович - заведующий кафедрой Белгородского университета потребительской кооперации, кандидат юридических наук, профессор.
Как известно, содержание юридической процессуальной формы включает в себя совокупность единых, предусмотренных процессуальными нормами требований, предъявляемых к деятельности участников процесса. Эти требования объективируются в составных компонентах структуры юридического процесса, где процессуальные производства отражают предметную характеристику процесса и являются определенными элементами его структуры. В методологическом плане основанием для уяснения категории "надзорно-процессуальное производство" и установления его понятийной автономии служит действующее законодательство. Так, гражданский процесс включает в себя несколько самостоятельных производств: приказное производство (ст. 121 - 130 ГПК РФ); исковое производство (ст. 131 - 244 ГПК РФ); производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. 245 - 261 ГПК РФ); особое производство (ст. 262 - 319 ГПК РФ). Производства в подобном варианте находят юридическое закрепление в любой из разновидностей традиционного юридического процесса. Процессуальное законодательство рассматривает понятие "производство" как частное явление по сравнению с понятием "процесс" в целом. Последнее замечание имеет прямое отношение к надзору: отдельные ученые употребляют (называют) "прокурорско-надзорный процесс", но исключительно редко в качестве его составляющей называется "надзорное производство" (разве что только в делопроизводстве: наблюдательное производство, надзорное производство и т. п.). В содержание понятия "надзорный процесс" мы включаем совокупность правовых норм, регламентирующих надзорно-процессуальную деятельность органов надзора. Такая деятельность предметно представлена в виде надзорно-процессуальных производств, опосредующих надзорные правоотношения. В юридической литературе процессуальное производство рассматривается в качестве главного элемента юридического процесса, представляющего собой системное образование, комплекс взаимосвязанных процессуальных действий. Думается, что главным в определении процессуального производства является взгляд на него не просто как на составную часть юридического процесса, представляющего собой совокупность процессуальных производств <*>, а как на проявление жизнедеятельности юридического процесса, как на юридический процесс по разрешению конкретных жизненных ситуаций в действии, в динамике. -------------------------------- <*> См.: Галаган И. А. Теоретические проблемы административной ответственности: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1971. С. 36.
Применительно к прокурорскому надзору В. Д. Ломовский высказал мнение, что прокурорско-надзорное производство представляет собой по существу дело о правонарушении <*>. Наиболее рельефно это проявляется тогда, когда прокуратура сама выясняет все обстоятельства правонарушения. Несколько иное назначение у надзорного производства при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования. В этом случае выяснение обстоятельств дела - непосредственная задача органов расследования, а прокурорско-надзорное производство (которое здесь трактуется и как перечень документов надзора, отражающих последовательность его производства) осуществляется путем использования при необходимости полномочий по предупреждению нарушений закона указанными органами (например, отказ в даче согласия на возбуждение уголовного дела) или по устранению уже допущенных нарушений (отмена незаконного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела). -------------------------------- <*> См.: Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д., 1987. С. 127 - 128.
Анализ процессуального законодательства, закрепляющего процессуальные производства как элементы юридического процесса, а также высказанных мнений ученых позволяет рассматривать надзорно-процессуальное производство как органическое единство взаимосвязанных и взаимообусловленных следующих элементов: надзорно-процессуальные правоотношения, надзорно-процессуальное доказывание и надзорно-процессуальные акты-документы. Такой подход дает возможность комплексно охарактеризовать надзорно-процессуальное производство, анализ которого проведем, в основном, применительно к прокурорско-надзорным правоотношениям. В процессе осуществления прокурорского надзора лидирующие субъекты-прокуроры неизбежно вступают в контакт с поднадзорными органами и должностными лицами, в результате между ними возникают отношения определенного порядка. При этом надо иметь в виду, что они, как и ряд других отношений, не существуют в "чистом" виде, а сразу возникают в виде правовых <*>. Это обусловлено невозможностью осуществления прокурорского надзора вне государственно-правового регулирования, а также без закрепления в правовых нормах порядка и правил его осуществления, которые в значительной мере урегулированы действующим законодательством о прокуратуре. В то же время заметим, что нормы прокурорского надзора имеются и в других отраслях права. "Поэтому естественно предположить, что на основе норм прокурорского надзора возникают процессуальные прокурорские надзорные правоотношения" <**>. -------------------------------- <*> См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 31. <**> Ломовский В. Д. Указ. соч. С. 50.
Если исходить из общетеоретических позиций о том, что прокурорский надзор осуществляется исключительно в правовой форме, то обнаруживается неразрывная связь прав и обязанностей их участников и специфический режим осуществления. Прокурорско-надзорные правоотношения складываются и реализуются как процессуально-правовые, о чем свидетельствуют следующие специфические признаки. Вначале отметим, что инициатором и обязательным лидирующим субъектом этих правоотношений выступает должностное лицо, управомоченное осуществлять надзор в деятельности по исполнению закона и за законностью принятых правовых актов, - прокурор. Это обусловливает предмет и содержание правоотношений (права и обязанности субъектов), а также юридически значимые результаты прокурорско-надзорной деятельности. Далее подчеркнем, что надзорно-процессуальные правоотношения складываются при наличии оснований "включения" надзорной деятельности - подготавливаемого, совершаемого либо свершившегося нарушения закона. В связи с этим для практики важным является ответ на вопрос, вправе ли прокурор осуществлять свою надзорную функцию без наличия сведений о правонарушении, то есть по собственной инициативе, либо он правомочен действовать только при поступлении конкретных сведений о допущенных отступлениях от закона. Действующий Закон о прокуратуре РФ закрепляет положение о том, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По-видимому, законодатель поступил так, чтобы сузить рамки прокурорского надзора, который, как отмечается в юридической литературе, в советские времена приобрел всеобъемлющий характер, и прокуроры активно вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов. Сегодня прокурор имеет возможность определять и сосредоточивать силы и средства на тех объектах, откуда поступила информация о правонарушениях. Ему не нужно задаваться вопросом, куда же направить усилия "чинов прокурорского надзора", которые заключаются в обязанности вмешательства во все случаи нарушения требований закона, ставшие известными прокурору <*>. -------------------------------- <*> Исключением из общего правила является правомочие прокурора проводить проверки по своей инициативе в случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем анализ текстов положений о деятельности федеральных служб по контролю и надзору <*> свидетельствует, что в них нет указания на то, при каких обстоятельствах (что является поводом и основанием) должен включаться контрольно-надзорный механизм. Думается, это - серьезный пробел в новом законодательстве, и он должен быть незамедлительно восполнен; поводы и основания для надзорных проверок необходимо прописать в законе. -------------------------------- <*> Имеются в виду нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность федеральных служб, на которые возложены функции надзора и контроля, созданных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Своеобразие прокурорско-надзорных правоотношений заключается и в следующем. Исследование их сущности позволяет сделать вывод о своеобразном "удвоении" процессуальной природы таковых, поскольку надзор во многих случаях осуществляется не только за возникновением, изменением и прекращением материальных правоотношений, но и за законностью при реализации процессуальных правоотношений другими субъектами властной деятельности. Обоснованность данного вывода иллюстрируется, в частности, примером осуществления надзора за законностью расследования уголовных дел, где прокурор осуществляет надзор не только за полнотой и объективностью предварительного расследования, но и за соблюдением процессуальных норм соответствующими должностными лицами. В самом широком смысле "надзорный процесс над процессом" проявляется и в правотворчестве, и в правоприменении, поскольку прокурор обязан реагировать на нарушения не только материального, но и процессуального права. Надзорная деятельность вообще и надзорные правоотношения в частности тесно связаны с понятием юридического факта, определение которого в общей теории права дается следующим образом. Так, С. С. Алексеев о юридическом факте пишет: "Это конкретное жизненное обстоятельство, с которым юридическая норма связывает возникновение, изменение или прекращение правовых последствий (правоотношений)" <*>. -------------------------------- <*> Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 163.
В. Б. Исаков считает так: "Юридические факты - это конкретные жизненные обстоятельства, вызывающие в соответствии с нормами права наступление тех или иных правовых последствий, возникновения, изменения, прекращения правового отношения" <*>. -------------------------------- <*> Исаков В. Б. Юридические факты в советском праве. М., 1984. С. 10.
"Юридические факты, - по мнению Н. И. Матузова, - это определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений" <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права: учебник" включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <*> Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1997. С. 530.
В то же время Н. Г. Александров полагает, что юридический факт - это не просто жизненный факт, а факт, определенным образом расцениваемый нормами права <*>. -------------------------------- <*> См.: Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961. С. 243.
Общетеоретическая интерпретация юридических фактов является основой для установления предпосылок возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений. В качестве примера к числу таких предпосылок, дающих начало течению надзорного процесса, относятся заявления и другие обращения граждан, сообщения учреждений, предприятий всех форм собственности, государственных органов, средств массовой информации и т. п. Надо только иметь в виду, что, кроме предпосылок (их, с нашей точки зрения, следует называть поводами), должны быть еще и основания для начала надзорной деятельности - наличие сведений о нарушении законности <*>. -------------------------------- <*> Еще раз подчеркнем, что, по нашему мнению, нормы о поводах и основаниях надзорной деятельности должны быть включены в тексты законодательных актов, регламентирующих деятельность надзорных органов.
Обращаясь к теории прокурорского надзора, заметим, что вопрос об участниках прокурорско-надзорных правоотношений пока еще исследован недостаточно; имеют место противоречивые суждения о соотношении понятий "субъекты" и "участники" прокурорско-надзорных правоотношений. Так, В. Г. Даев и М. Н. Маршунов употребляют понятие "субъекты прокурорско-надзорных правоотношений" <*>. -------------------------------- <*> См.: Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 68 - 69.
Есть и оригинальная точка зрения И. М. Погребного, который пишет, что "отдельные участники юридического процесса, становясь субъектами процессуальных правоотношений, не перестают одновременно быть и участниками соответствующих материальных правоотношений" <*>. -------------------------------- <*> Погребной И. М. Общетеоретические проблемы производств в юридическом процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1982. С. 10.
Предпочтительным видится мнение по этому вопросу В. Д. Ломовского, который считает, что "следует наметить различие между понятиями участник прокурорско-надзорного правоотношения (прокурорского надзора) и субъекта прокурорского надзора. К последним целесообразно отнести исключительно прокуроров, т. е. участников правоотношений, выполняющих функцию высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов" <*> (здесь видится стремление автора обособить и подчеркнуть особую роль прокурора в надзорном правоотношении. - В. Б.). -------------------------------- <*> Ломовский В. Д. Указ. соч. С. 66.
С нашей точки зрения, прокурорско-надзорные отношения имеют свою специфику, суть которой (и это признают практически все ученые) в том, что обязательным (лидирующим) субъектом этих отношений является прокурор. Другие субъекты находятся в определенном положении к прокурору в связи с реализацией предоставленных им прав или выполнением возложенных на них обязанностей - это государственные органы, должностные, физические и юридические лица; мы называем их участниками надзорных правоотношений. При таком подходе обнаруживается взаимосвязь прав и обязанностей субъектов надзорного производства (только прокуроров) и участников надзорного производства (государственных органов, должностных лиц, физических и юридических лиц). Характерные особенности отношений в сфере прокурорского надзора определяются прежде всего правовым положением прокурора. Как правило, прокурор при обнаружении признаков правонарушения (получив об этом соответствующую информацию) может предложить компетентным органам и должностным лицам устранить это правонарушение, его неблагоприятные последствия и причины, поставить вопрос об ответственности виновных в нем. Если говорить о случаях, когда прокурор наделен правом непосредственно устранить нарушение закона (к примеру, отменить незаконное и необоснованное постановление органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела), то они представляют исключение из общего правила. Понимая, что в определенных сферах без таких исключений обойтись пока невозможно, тем не менее считаем, что в дальнейшем нужно реформировать институт юрисдикционных полномочий прокурора в направлении приближения его к принципиальному существу надзора. Это мнение не вступает в противоречие с сущностью надзорных правоотношений, которые являются властеотношениями, но не в традиционном понимании "власть - подчинение". Конечно, прокуроры располагают властными полномочиями. Так, с целью устранения нарушений закона прокурор хотя и не осуществляет непосредственного вмешательства в исполнительно-распорядительную и хозяйственно-оперативную деятельность, но реализует полномочия властного характера, например, путем внесения представления, в котором формулируется требование принятия конкретных и своевременных мер по устранению выявленных нарушений законности и причин, их повлекших. Властные полномочия здесь становятся инструментом обеспечения эффективности надзора. В то же время следует помнить, что властные полномочия прокурора носят надзорный характер. Они создают не только обязанности, но и права других участников надзорного правоотношения, в том числе и право выразить недоверие прокурору, несогласие с ним, право на обжалование решения прокурора вышестоящему прокурору либо и в суд. Кроме того, специфика последних обнаруживается в содержании соответствующих социальных связей, что вытекает из общей теории права, где правоотношение определяется как возникающая на основе права индивидуализированная общественная связь его субъектов взаимными юридическими правами и обязанностями <*>. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 82.
Взаимосвязь субъективных прав и обязанностей в надзорных правоотношениях находит свое отражение в законодательстве о прокурорском надзоре, хотя, по нашему мнению, не всегда четко, конкретно и убедительно. Представляется, что уже давно назрела необходимость законодательного закрепления компетенции заместителей, помощников прокуроров, прокуроров (старших прокуроров) отделов и управлений, а также обязанностей прокуроров в отношении других участников надзорных правоотношений. Более подробная и конкретная процессуальная регламентация деятельности лидирующих субъектов прокурорского надзора позволит эффективно реализовать прокурорские полномочия, а с другой стороны, обеспечить максимальное соблюдение прав и свобод граждан, ставших в силу жизненных обстоятельств участниками прокурорско-надзорных правоотношений. И еще об одной характеристике надзорных правоотношений, подчеркивающей самобытность и оригинальность надзора: в них прокурор не имеет (не должен иметь!) собственных личных интересов. Его воля должна совпадать с государственной, выраженной в законодательстве. Всякие другие варианты использования прокурорских полномочий либо превращают надзор в средство решения политических задач, либо создают условия для злоупотреблений, своекорыстия, прямо выводящих соответствующих должностных лиц на неправовой путь использования власти. Прокурорско-надзорные правоотношения как важнейший элемент надзорно-процессуального производства имеют специфический объект. По нашему мнению, в прокурорско-надзорных процессуальных правоотношениях деятельность (поведение) их субъектов неоднородная и разноцелевая (прокурор действует в "чужом" интересе: в интересах личности, общества и государства; в свою очередь, другие участники надзорного правоотношения преследуют свою личную, нередко и противозаконную, цель), но в каждом случае движимая своими интересами для достижения приемлемых для них результатов. Говоря об объекте прокурорско-надзорного правоотношения, следует исходить из того, что объектом всякого правоотношения является предмет окружающего мира, материальное или нематериальное благо, по поводу которого (в отношении которого) сложилось правоотношение <*>. Указанное положение общей теории права позволяет определить объект прокурорско-надзорного правоотношения как то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности прокурора (конкретная организация, государственный орган и т. п.). -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 72.
При исследовании любого процессуального производства в качестве обязательного элемента его состава особое значение на уровне подсистемы имеет процессуальное доказывание <*>. Оно включает в себя наличие и применение специфических процессуальных средств, методов, способствующих достижению поставленных целей. В каждом конкретном случае юридически значимое решение будет обоснованным и эффективным лишь тогда, когда принимающий это решение лидирующий субъект процессуального производства обладает объективной, достоверной информацией, соответствующим образом оформленной и свидетельствующей об обстоятельствах рассматриваемого и разрешаемого юридического дела. Только в этом случае можно рассчитывать на достижение поставленных целей в соответствии с принципом объективной истины. -------------------------------- <*> Подробнее о доказывании см., например: Францифоров Ю. В. и др. О дискуссионных вопросах в теории доказательств // Государство и право. 1998. N 5. С. 104 - 106; Некрасов С. Допустимость доказательства: вопросы и решения // Российская юстиция. 1998. N 1. С. 9; Кореневский Ю. В. Актуальные проблемы доказывания в уголовном процессе // Государство и право. 1999. N 2. С. 55 - 62 и др.
С. С. Алексеев определяет доказывание как исследовательскую деятельность, образующую само содержание опосредствованного юридического познания, результатом которого является воспроизведение того или иного фрагмента действительности, реконструкция всех обстоятельств дела, и включает в нее несколько последовательных этапов: определение круга фактов, подлежащих установлению; собирание и процессуальное закрепление доказательств; исследование доказательств, включая их проверку; оценку доказательств <*>. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 336.
Важно при этом подчеркнуть, что доказательственная деятельность не является прерогативой традиционного юридического процесса. Полагаем, прав Е. В. Додин в том, что процессуальный порядок сбора, исследования и оценки значимой информации необходим там, где это связано с вторжением в сферу охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций, с обеспечением общественного признания правильности принятого акта <*>. Каждое юридически значимое решение в этом случае будет обоснованным, наиболее эффективным, поскольку субъект, к примеру, надзорно-процессуального производства, принимающий такое решение, будет обладать достоверной, надлежащим процессуальным образом закрепленной информацией обо всех обстоятельствах разрешаемого дела. -------------------------------- <*> См.: Додин Е. В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности. Киев, 1976. С. 68.
В юридической литературе отмечалось, что характерной чертой процессуального познания является правовая регламентация процесса познания и возможности использования тех или иных средств в качестве доказательств истинности выводов <*>. В этой связи подчеркнем то обстоятельство, что вопросы доказывания в надзорном процессе законодательством в полном объеме не урегулированы. Такое положение, во-первых, требует необходимости субсидиарного применения норм традиционного юрисдикционного процесса (с учетом специфики надзорного производства); во-вторых, практика буквально "страдает" от недостатка соответствующих процессуально-правовых предписаний. Отсутствие надлежащего процессуального регулирования доказывания в надзорной деятельности влечет за собой нечеткость представлений участников надзорного процесса о целях, задачах, правах и обязанностях, ответственности и т. п. Поэтому, повторимся, целесообразным является внесение в Закон о прокуратуре РФ и в положения о федеральных службах специальных статей, регламентирующих процедуру надзорной деятельности должностных лиц органов надзора (она должна быть максимально процессуализирована). -------------------------------- <*> См.: Горский Г. Ф., Кокорев Л. Д., Элькинд П. С. Проблемы доказательств в советском уголовном процессе. Воронеж, 1978. С. 202.
Отметим, что наукой теории прокурорского надзора в определенной мере изучается проблематика методов и средств повышения эффективности надзора. К числу таковых можно отнести тактику и методику прокурорского надзора <*>, применение технических средств в ходе процессуального доказывания, использование достижений (опыта) прокурорско-следственной практики и т. п. Представляется, что наработанный опыт "прокурорского" доказывания в определенной мере может быть востребован и должностными лицами других органов надзора. -------------------------------- <*> О тактике и методике прокурорского надзора подробнее см., например: Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2000. С. 96 - 105.
Специального внимания требуют особенности предмета доказывания и оценка его результатов при осуществлении надзора. Особо отметим, что выводы должностного лица надзорного органа и его решения, направленные на восстановление нарушенных прав и надлежащее выполнение юридических обязанностей поднадзорными субъектами, должны быть основаны только на достоверных фактических данных (доказательствах). С помощью доказательств устанавливается правонарушение "во всей полноте объективных и субъективных признаков" <*>: событие правонарушения; лицо, его совершившее, и виновность такового; обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности; данные о личности правонарушителя; характер и размер ущерба, а также причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения. Это дает возможность принять адекватные меры по устранению допущенных нарушений закона. Последнее возможно только при условии правильности оценки фактических обстоятельств совершенного правонарушения, основанной на внутреннем убеждении, к примеру, прокуроров, которые руководствуются при этом только (и исключительно) законом, реагируя на выявленное правонарушение обоснованно и в установленном законом порядке. -------------------------------- <*> Ломовский В. Д. Указ. соч. С. 103.
Существенной особенностью деятельности субъекта надзора является то, что устранение выявленного правонарушения (и его последствий) осуществляется непосредственно не им самим, а теми органами и лицами, к которым обращается надзорный орган по поводу отступлений от закона. Причем во всех таких случаях соответствующий участник надзорных правоотношений обязан удовлетворить заявленное требование и восстановить нарушенные права. Процессуальные документы как элемент надзорно-процессуального производства подчеркивают его формально-юридический аспект, в них оформляется властное волеизъявление лидирующих субъектов надзорного производства. Документальная фиксация добываемых в ходе надзорно-процессуального производства результатов составляет его неотъемлемый компонент; она осуществляется при помощи системы официальных правовых документов, предусмотренных законодательством. Этот компонент процессуального производства материализуется в итогах процессуальной деятельности, в нем завершается логическое развитие юридической нормы <*>. Объектом внимания здесь становятся процессуальные документы надзора, принимаемые как в ходе надзорной проверки, так и при вынесении решения по конкретному делу. -------------------------------- <*> См.: Бабаев В. К. Логическо-юридическая природа правоприменительных актов // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности... Ярославль, 1977. С. 19.
В науке отмечается, что правовые акты-документы являются формой юридически-официального бытия юридических норм, других элементов правовой системы, обладающих юридической энергией или воздействующих на процесс правового регулирования <*>. Со своей стороны подчеркнем, что процессуальные документы выполняют роль важного средства, инструмента в технологии применения права, способствуют оптимальной реализации в поведении людей предписаний, заложенных в правовой норме. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. С. 194 - 195.
К этому необходимо добавить, что иногда процессуальные акты-документы "материализуют" не только субъективные права и юридические обязанности, но и юридическую ответственность (к примеру, руководитель, в адрес которого внесен прокурором протест на незаконный правовой акт, должен его рассмотреть, отменить и дать ответ; в противном случае приводится в действие механизм ответственности за неисполнение законных требований прокурора <*> либо механизм судебной процедуры, включающей и юридическую ответственность за невыполнение решений суда). -------------------------------- <*> См. подробнее об этом: Викторов И. Ответственность за неисполнение законных требований прокурора // Законность. 1999. N 9. С. 5 - 8.
При подготовке процессуальных документов должно быть соблюдено условие - строго отвечать установленным требованиям. В их числе: законность и обоснованность; понятное, четкое и грамотное изложение сведений и обстоятельств по юридическому делу; определенная структура содержания; соблюдение традиционных реквизитов и некоторые другие. Эти требования применительно к надзорному процессу нашли свое закрепление в Законе о прокуратуре, уголовно - и гражданско-процессуальном законодательстве, других нормативных актах. Так, в соответствии с законом (ст. 339 ГПК РФ) кассационное представление прокурора должно соответствовать определенным требованиям. Аналогичный процессуальный порядок предусмотрен и в сфере уголовного судопроизводства (ст. 375 УПК РФ). В то же время в очередной раз приходится констатировать, что в процессуальном регулировании надзора пока имеются "белые пятна". Если посмотреть, к примеру, на прокурорский надзор с точки зрения процессуальной урегулированности его отдельных направлений, то этот вопрос обстоятельно разрешен в сфере осуществления надзора за расследованием преступлений <*>. -------------------------------- <*> См., например: Муратова Н. Г. Постановление прокурора как уголовно-процессуальный акт предварительного расследования // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. Вып. 90. М., 1985. С. 58 - 63; Буторин Л. А. Прокурорский надзор за ОРД // Российский следователь. 1999. N 4. С. 46 - 49; Мартемьянов В. Подследственность прокуратуры // Законность. 2000. N 9. С. 30 - 32; Быков В., Макаров И. О регламентации следственных действий // Российская юстиция. 1998. N 2. С. 23.
Что же касается надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл. 1 и 2 Закона о прокуратуре РФ), то процессуальная регламентация надзорных действий прокурора в законе недостаточна. Определены лишь отправные начала такой деятельности: предмет надзора, объект надзора, полномочия. В связи с чем предлагаем определить в законе процессуальный порядок надзорных проверок, сроки принесения прокурорских протестов, внесения представлений и других актов реагирования на допущенные нарушения законности и т. п. Необходимо закрепить процессуальную форму предостережения о недопустимости нарушения закона, основания, сроки и юридические последствия его применения (позиция по этому вопросу уже высказывалась <*>). Кроме этого, пока процессуально не оформлено правовое положение прокуроров, участвующих в работе федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления (ст. 7 Закона о прокуратуре РФ). Закон ничего не говорит и о процессуальной форме обеспечения единообразного исполнения законов по всем направлениям прокурорского надзора. -------------------------------- <*> См.: Беляев В. П. Некоторые вопросы надзора в свете нового законодательства о прокуратуре // Российский следователь. 1999. N 5. С. 45 - 46.
В юридической науке, посвященной проблемам юридической процессуальной формы, высказано предложение о функциональной характеристике процессуальных документов. Некоторые ученые полагают, что процессуальные документы в зависимости от их специализации выполняют следующие функции: фиксационную, информационную и динамическую, - а также предлагают свое видение системы процессуальных документов <*>. Приведенная классификация функций процессуальных документов не вызывает возражений. В то же время применительно к надзорно-процессуальному производству на первое место следует поставить все же динамическую функцию, поскольку акты-документы всегда влекут за собой возникновение, изменение и прекращение определенных правоотношений, обслуживая возникший у их субъектов и участников определенный интерес. -------------------------------- <*> См.: Олейников С. Н. Общетеоретические проблемы юридической процессуальной формы. Харьков, 1986. С. 24.
Таковы основные характеристики надзорно-процессуального производства, содержание которого проистекает из юридической процессуальной формы, позволяющей максимально и в комплексе оптимизировать надзорную деятельность для достижения поставленных перед органами надзора целей.
Название документа