Надзор за исполнением лесного законодательства

(Панасенко В.)

("Законность", 2006, N 2)

Текст документа

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В. ПАНАСЕНКО

В. Панасенко, прокурор Республики Карелия.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" были внесены значительные изменения в Лесной кодекс РФ.

После вступления Закона в силу в надзорной и правоприменительной практике прокуратуры Республики Карелия, МВД РК, Территориального лесного агентства РК, Управления Росприроднадзора по РК возникли определенные проблемы.

В соответствии с новыми редакциями ст. ст. 76 и 77 Лесного кодекса государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и его территориальными органами, другими органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Ранее полномочия лесной охраны относились к ведению лесхозов - федеральных государственных учреждений.

Государственная лесная охрана РФ состоит из должностных лиц федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и его территориальных органов. Задачами государственной лесной охраны Кодекс определил: обеспечение соблюдения лесного законодательства РФ; осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.

Государственная лесная охрана обязана: предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях; обеспечивать в пределах своей компетенции правопорядок на территории лесного фонда; исполнять в пределах своей компетенции решения судов; направлять в соответствующие государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд в пределах своей компетенции, исполнять другие обязанности.

Эти изменения внесены в ЛК в развитие концепции разделения функций органов государственного управления лесным фондом (Федеральное лесное агентство, лесные агентства в субъектах РФ, лесхозы) и контроля и надзора за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов (Росприроднадзор и его территориальные управления в субъектах РФ). Изменения вступили в силу с 1 января 2005 г.

При этом законодатель не предусмотрел переходного периода для создания в структуре Росприроднадзора государственной лесной охраны и приведения федеральной нормативно-правовой базы в соответствие с измененными нормами ЛК. Лесхозы же были лишены полномочий в области контроля, надзора за использованием, охраной, защитой лесного фонда. Приказом руководителя Федерального агентства лесного хозяйства от 17 января 2005 г. "Об обеспечении государственного управления в сфере лесного хозяйства" признаны недействующими отдельные пункты положений об агентствах лесного хозяйства по субъектам РФ (организация деятельности лесной охраны, проверка документов на право пользования участками лесного фонда, ограничение и прекращение прав пользования участками лесного фонда и т. д.). Изменения, внесенные в положения о территориальных лесных агентствах, зарегистрированы в соответствующих органах государственной регистрации.

В целях обеспечения правопорядка в лесном комплексе в период становления новых органов лесной охраны руководитель Агентства лесного хозяйства РК предписал руководителям лесхозов при обнаружении нарушений, в том числе незаконных порубок, составлять акты произвольной формы и незамедлительно направлять их в Агентство, а также информировать правоохранительные органы. Однако юридическая сила подобных документов, а также принятых на их основании процессуальных решений правоохранительных органов может быть подвергнута сомнению и оспорена заинтересованными лицами.

С учетом создавшейся ситуации прокуратурой Республики Карелия в январе 2005 г. было проведено рабочее совещание с участием МВД РК, Управления Росприроднадзора по РК, Территориального агентства лесного хозяйства по РК. Участники совещания проинформировали Генеральную прокуратуру РФ, Главного федерального инспектора в РК, депутата Государственной Думы РФ от Карелии о необходимости срочного урегулирования на федеральном уровне вопросов осуществления полномочий лесной охраны до создания этой службы в рамках Росприроднадзора и приведения норм федерального законодательства в соответствие с изменениями в ЛК.

Эта проблема была актуальна для всех "лесных" регионов России и требовала срочного разрешения на федеральном уровне.

Только 6 октября 2005 г. Правительство РФ издало Постановление N 600 "О государственном контроле за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов", которым утвердило Положение об осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.

Однако до настоящего времени для реализации этих полномочий органы Росприроднадзора на местах не обеспечены ни бюджетным финансированием, ни штатом, ни материально-технической базой. Нарушена годами отработанная цепочка, связывающая лесхозы и правоохранительные органы в работе по исполнению совместного Указания Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ и Федеральной службы лесного хозяйства РФ "Об усилении координации и взаимодействия в борьбе с нарушениями федерального лесного законодательства и порядке оформления и передачи материалов о лесных пожарах и лесонарушениях в правоохранительные органы".

Затянувшееся на федеральном уровне решение организационных вопросов реформирования лесной охраны влечет отрицательные последствия. К примеру, специалисты Управления Росприроднадзора по РК из-за недостаточной численности работников, занимающихся вопросами лесной охраны, не провели ни одного мероприятия по контролю в Калевальском районе, а это богатый лесными ресурсами район. В Лахденпохский район специалисты Росприроднадзора выезжали только по поручениям правоохранительных органов, по фактам правонарушений. О каком системном контроле и охране лесного фонда можно при этом говорить?

Такая ситуация отразилась и на выявляемости правонарушений в лесном комплексе в 2005 г. по сравнению с 2004 г.

За 8 месяцев 2005 г. на территории лесного фонда выявлено 250 фактов незаконной порубки деревьев (в 2004 г. - 403); 3 нарушения санитарных правил в лесах (в 2004 г. - 8); 24 нарушения правил пожарной безопасности в лесах (в 2004 г. - 93) . За тот же период совершено 82 преступления, из которых 5 квалифицированы по ст. 261 УК РФ (уничтожение или повреждение лесов), остальные - по ст. 260 (незаконная порубка деревьев и кустарников). За 8 месяцев 2004 г. было зарегистрировано 117 преступлений (все - по фактам незаконной порубки деревьев).

Новеллы в Лесном кодексе, изменение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления потребовали активизации работы прокуратуры по приведению нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Карелия в соответствие с федеральным законодательством.

В январе 2005 г. было внесено представление главе Республики Карелия с требованием приведения в соответствие с федеральным законодательством ряда нормативных правовых актов, устанавливающих: порядок пользования участками лесного фонда для научно-исследовательских целей; порядок предоставления участков лесного фонда в аренду и краткосрочное пользование по решению Правительства Республики Карелия; нормы бесплатного отпуска древесины на корню для собственных нужд; форму примерного договора на аренду участков лесного фонда; порядок работы Комиссии по рассмотрению вопросов лесопользования в Республике Карелия; правила пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования; ставки лесных податей за заготовку второстепенных лесных ресурсов и осуществление побочного и иных видов лесопользования в лесном фонде, расположенном на территории республики; порядок лесопользования для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей. Требования прокурора исполнены.

Прокуратурой Карелии надзор за исполнением законодательства в деятельности лесного и лесопромышленного комплекса республики осуществляется исходя из ежегодно разрабатываемых соответствующих программ мероприятий, а также в рамках текущей надзорной работы (по поступающей в органы прокуратуры информации, по обращениям о нарушениях закона в сфере применения норм лесного законодательства).

Программа мероприятий 2005 г. формировалась с учетом решений, принятых на координационном совещании руководителей правоохранительных органов республики, на котором рассматривался вопрос о состоянии работы по борьбе с преступлениями и правонарушениями в лесном и лесопромышленном комплексе. В ходе реализации мероприятий, предусмотренных программой совместно с УБЭП МВД РК и УФСБ РФ по РК, были выявлены факты грубейших нарушений ст. 63 Лесного кодекса РФ, допущенных ныне упраздненным Государственным комитетом Республики Карелия по строительству, эксплуатации и содержанию автомобильных дорог (Дорожным комитетом РК). Долги Комитета, по результатам ревизии КРУ МФ РФ в РК, составили 93,5 млн. руб. - федеральному бюджету, 14,6 млн. - республиканскому.

Образование этой задолженности, безвозмездное использование значительных объемов древесины, заготовленной при незаконных рубках, произведенных Дорожным комитетом РК, напрямую связаны с позицией невмешательства, халатным отношением к выполнению возложенных законом обязанностей в области использования, защиты и охраны лесов со стороны должностных лиц бывшего Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по РК, а также руководителей лесхозов республики.

Лесничие ряда лесхозов оформляли материалы о незаконных порубках Дорожного комитета РК, но дальнейшее разбирательство административно "тормозилось" вышестоящими руководителями органов управления лесным хозяйством.

Установлено, что заготовленный Дорожным комитетом РК лес использован во взаиморасчетах с подрядчиками. Следовательно, извлекалась имущественная выгода за счет безвозмездного использования лесного фонда - федеральной собственности. Однако органы исполнительной власти республики своевременно не решили вопрос об исполнении обязательств по погашению кредиторской задолженности упраздненного Дорожного комитета РК. Комитет не представил доказательств того, что долги перед федеральным и республиканским бюджетами за перевод лесных земель в нелесные отражены в бухгалтерском учете должника как кредиторская задолженность и предусмотрены в расходах Территориального дорожного фонда. Ревизоры КРУ отметили искажение информации в регистрах бухгалтерского учета Дорожного комитета РК о суммах долга в сторону значительного уменьшения.

Действия должностных лиц Дорожного комитета РК, Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по РК, руководителей ряда лесхозов республики повлекли грубые нарушения норм законов о федеральном бюджете на 2002 и 2003 гг. и утратившего силу Постановления Правительства РФ от 29 апреля 2002 г. "О размере, порядке взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда", Лесного кодекса, причинили значительный ущерб федеральному и республиканскому бюджетам, а в части неуплаченных лесных податей - и местным бюджетам республики. Прокуратурой республики было возбуждено уголовное дело о превышении должностных полномочий, которое расследуется отделом по расследованию особо важных дел прокуратуры РК.

При проверке законности проведения санитарных рубок, рубок ухода и использования полученной при этом древесины было установлено, что 17 декабря 2003 г. директор Кондопожского лесхоза подписал лесорубочный билет на осуществление выборочной санитарной рубки древесины. При проведении плановой проверки мест рубок Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по РК выявило грубые нарушения лесного законодательства.

Из материалов комиссионной проверки работы Кондопожского лесхоза с подрядными организациями видно, что объем фактической рубки превысил разрешенный по лесорубочному билету на 783 куб. м. Повсеместно вырублены не предназначенные для санитарной рубки деревья (сосны, ели и березы), а предназначенная для рубки осина оставлена на корню. Кроме того, лесничим был выявлен факт безбилетной порубки.

Грубейшие нарушения законодательства вызваны тем, что не осуществлялся контроль за качеством разработки лесосек со стороны работников лесничества и управления лесхоза. На всех проверенных лесосеках лесхоз недополучил финансовые средства за древесину.

Директор Кондопожского лесхоза вместо направления в правоохранительные органы материалов по незаконным порубкам и принятия мер для возмещения ущерба, с целью оправдать нарушения законодательства выписал лесорубочный билет, в который были включены незаконная безбилетная порубка и объемы перерубов.

Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по РК, при явном злоупотреблении полномочиями со стороны директора лесхоза, противодействовало УБЭП МВД РК в принятии решений по фактам незаконной порубки, отказывалось признавать действия директора противоречащими его служебным обязанностям.

Прокурору республики пришлось обращаться в суд с заявлением о признании действий директора лесхоза по выписке лесорубочного билета незаконными. Решением Кондопожского городского суда заявление прокурора удовлетворено, билет признан судом недействительным со дня его выдачи. Решение вступило в законную силу.

По фактам превышения должностных полномочий директором Кондопожского лесхоза возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 286 УК.

Необходимо отметить положительный опыт взаимодействия территориального лесхоза и органов внутренних дел на территории Лахденпохского района республики. Еженедельно лесничие передают участковым уполномоченным сведения о производимых на территории лесничества рубках, информацию о лесопользователе, месте заготовки леса, площади делянок, о данных лесобилетов, сроках их действия, о подрядчике, бригаде, типе древостоя, используемой технике и автотранспорте. Эта информация проверяется участковыми и представляется в криминальную милицию для использования в оперативно-розыскной деятельности.

Например, с использованием такой информации были выявлены факты совершения незаконных порубок при незаконном содействии лесничего Хийтольского лесничества, в связи с чем возбуждено уголовное дело.

При проведении надзорных мероприятий в рамках проверки исполнения законодательства при реализации инвестиционных программ Республики Карелия прокуратура республики совместно с УФСБ РФ по РК проверила соблюдение законодательства в деятельности государственного унитарного предприятия Республики Карелия "Лесинвестэкспорт", занимающегося заготовкой и экспортом древесины в Финляндию.

В ходе проверки было установлено, что генеральный директор предприятия Макеев превысил свои полномочия и организовал экспорт леса, выделенного под реализацию республиканских инвестиционных программ, через учрежденную им в Финляндии фирму.

В нарушение ограничений, установленных ст. 21 ФЗ от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и заключенным с ним трудовым договором, он был членом правления и одним из акционеров (50% акций) фирмы АО "Finnish World of Wood LTD" (Финляндия), а его супруга - членом правления этого акционерного общества.

Акционерное общество было учреждено в Финляндии в октябре 2001 г. Менее чем через 2 месяца генеральный директор ГУП "Лесинвестэкспорт" и директор АО "Finnish World of Wood LTD" заключили экспортный контракт о продаже лесоматериалов, полученных при освоении выделенного Управлению капитального строительства при Госстрое РК лесосечного фонда. Лес-фонд выделялся на финансирование объектов республиканской Инвестиционной программы, по договору с УКС Госстроя РК ГУП "Лесинвестэкспорт" было агентом по обеспечению заготовки и реализации древесины.

Получателем леса в контракте определена финская фирма "СТОРАЭНСО". Акционерным обществом "Finnish World of Wood LTD" был заключен соответствующий контракт с этой фирмой, что предполагает разницу цен в контрактах между ГУП "Лесинвестэкспорт" и "Finnish World of Wood LTD", с одной стороны, и "Finnish World of Wood LTD" и "СТОРАЭНСО", с другой стороны, в целях получения комиссионных фирмой; учрежденной Макеевым в Финляндии, и снижения прибыли ГУП "Лесинвестэкспорт".

Выручка от реализации лесосечного фонда составляла 6541,8 тыс. руб. Фактически перечислено на счет Министерства финансов РК только 1260 тыс. руб. По данным материалов валютного контроля, предоставленным Петрозаводской таможней, валютная выручка по контракту поступила из Финляндии в полном объеме. Однако в бюджет республики эти средства ГУП "Лесинвестэкспорт" не перечислены, а отвлечены на иные цели.

Учитывая, что в действиях генерального директора ГУП "Лесинвестэкспорт" были признаки состава преступления, предусмотренного ст. 201 УК (злоупотребление полномочиями), прокурором республики принято решение о возбуждении уголовного дела.

Кроме того, прокурор республики внес представление об устранении нарушений закона главе Республики Карелия. По результатам рассмотрения представления трудовой договор с Макеевым расторгнут, а также приняты меры организационного характера в соответствующих структурах исполнительной власти республики, которые должны были контролировать деятельность ГУП "Лесинвестэкспорт" и его руководителя.

Прокуратура республики подготовила программы мероприятий по надзору за исполнением законодательства в лесном комплексе Республики Карелия на этот год, результативность которых напрямую зависит от согласованных действий органов государственного контроля и правоохранительных органов республики, направленных на выявление и пресечение правонарушений в лесу.

Название документа