Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

(Винокуров А.)

("Законность", 2006, N 4)

Текст документа

ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

А. ВИНОКУРОВ

А. Винокуров, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.

Дискуссии о роли и месте прокуратуры в государственно-правовом механизме, будоражившие как теоретиков, так и практиков, постепенно уступают место более насущному вопросу о том, как сделать деятельность прокуратуры эффективной, соответствующей как современным тенденциям развития государства, так и требованиям гражданского общества.

В том, что прокурорский надзор за исполнением законов ("общий надзор") не просто выжил, но и показал (и продолжает показывать) свою значимость в вопросе укрепления законности в различных сферах жизни общества, немалая заслуга самих прокуроров.

Вопрос совершенствования надзорной деятельности должен рассматриваться одновременно с вопросом модернизации законодательства, регламентирующего эту деятельность. Поскольку на протяжении последних лет многие прокурорские работники ждут законодательных перемен, представляется целесообразным высказаться по вопросу совершенствования Закона о прокуратуре. Это позволяет, в частности, анализ как норм его главы 1 раздела III, так и изучение практики применения этих норм прокурорами различных уровней.

Прежде всего необходимо остановиться на ст. 21, регламентирующей предмет рассматриваемой отрасли надзора и пределы ее реализации прокурорами. Очевидно, что с учетом Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", а также принимая во внимание определенную периодичность (в среднем один раз в четыре года) издания подобного рода правовых актов главы государства, изменяющих названия и правовой статус федеральных органов исполнительной власти, целесообразно в ст. 21 Закона о прокуратуре ограничиться нейтральным термином "федеральные органы исполнительной власти". Необходимо единообразное применение терминологии и в отношении региональных органов. Достаточно привести соответствующую формулировку из ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Вызывает определенные вопросы указание в Законе органов контроля в качестве самостоятельных субъектов, за законностью деятельности которых надзирают прокуроры. Если следовать логике административного права, то контроль - это функция прежде всего органов исполнительной власти, будь то федеральные и региональные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, олицетворяющие на муниципальном уровне исполнительную власть. Тогда можно говорить о тавтологии, поскольку и федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Федерации, и органы местного самоуправления уже перечислены. Бытует, правда, и иное мнение, что указание в качестве отдельного субъекта органов контроля позволяет автоматически распространить действие Закона и на иные контрольные инстанции, например Центральный банк РФ и даже Счетную палату. Однако, учитывая конституционный статус этих органов, едва ли подобная интерпретация Закона о прокуратуре имеет под собой веское основание.

По нашему мнению, есть потребность в определении понятия "должностное лицо" применительно к рассматриваемой отрасли надзора. Из содержания ст. 21 Закона о прокуратуре следует, что должностные лица - это те, кто исполняет служебные обязанности в перечисленных федеральных органах исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации, органах военного управления и органах местного самоуправления. Вместе с тем названная норма упоминает еще и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, представляющих собой самостоятельную, отличную от должностных лиц категорию.

Представляется, надо распространить понятие "должностное лицо" и на руководителей коммерческих и некоммерческих организаций (удачный пример - ст. 2.4 КоАП).

Пункт 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, устанавливающий, по сути, пределы прокурорского надзора, также нуждается в определенной корректировке. Дело в том, что у надзорной деятельности прокурора есть схожие черты, прежде всего, с контрольной (надзорной) работой соответствующих государственных органов исполнительной власти как федерального, так и регионального подчинения. В то же время в последние годы активно проходит процесс наделения контрольными функциями и муниципальных органов (ст. 14 ЖК РФ, ст. 72 ЗК РФ, ст. 68 ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" и др.), что обязывает принимать во внимание и эти органы, также наделяемые властными полномочиями. В этой связи первое предложение п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре можно было бы изложить в следующей редакции: "При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные и муниципальные органы, наделенные контрольными (надзорными) функциями".

Очевидно, что для успешной организации надзорной работы и принятия адекватных мер по фактам нарушений необходим анализ состояния законности. Во многих приказах и указаниях Генеральной прокуратуры РФ, организационно-распорядительных документах прокуроров областного уровня делается упор на осуществление аналитической работы. В частности, в п. 6 главного "общенадзорного" Приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" указывается, что необходимо в качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

К сожалению, Закон о прокуратуре не содержит нормы, предусматривающей обязательность аналитической работы прокурора. В этом смысле требования ведомственных организационно-распорядительных документов по осуществлению такой работы ставят в сложное положение прокуроров, пытающихся наладить информационный обмен в аналитических целях. На местах уже были случаи, когда руководители территориальных и иных поднадзорных органов отказывали в предоставлении информации по требованию прокурора, мотивированному необходимостью проведения аналитической работы. Обоснование отказа предельно простое - аналитическая работа не указана в Законе о прокуратуре в качестве функции либо направления деятельности прокуроров.

Пункт 1 ст. 22 Закона о прокуратуре раскрывает круг полномочий прокурора, реализуемых в целях выявления нарушений законов, а если быть точным, то в целях подтверждения либо опровержения поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона, поскольку во главу угла все-таки необходимо ставить поиск истины, а не стремление найти и наказать всех и вся. И здесь, коль скоро уместна определенная аналогия с деятельностью органов исполнительной власти, реализующих контрольные (надзорные) полномочия, правомерно говорить о необходимости регламентации действий прокурора при осуществлении надзора. Памятуя о том, что одним из важнейших принципов организации и деятельности органов прокуратуры является законность, а также учитывая, что надзорная деятельность осуществляется через реализацию властных полномочий, представляется необходимым закрепить в Законе о прокуратуре четкий алгоритм проверки. В этом смысле уместно вспомнить ФЗ от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", который жестко регламентирует деятельность органов исполнительной власти при проведении государственного контроля (надзора). И хотя в ст. 1 этого Закона оговаривается, что его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением в том числе прокурорского надзора, отдельные положения его следовало бы законодательно распространить и на деятельность прокуроров.

Серьезные проблемы в реализации прокурорами права вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов создало Постановление Верховного Суда РФ от 6 июня 2003 г. по широко известному и неоднозначно оцениваемому прокурорами так называемому "владимирскому делу". Высшая судебная инстанция, отразив в своем решении в общем-то правильные положения относительно необходимости оценки законности требований прокурора, почему-то значительно сузила рамки применения прокурором рассматриваемого полномочия. Суд определил, что Закон о прокуратуре не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан; согласно ст. 22 это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами. То есть судьи, можно сказать, дали такое толкование этой норме, оснований для которого не было.

Непонятно, как в сложившихся условиях прокурорам выполнять требования указания Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона", в котором говорится о необходимости объявления предостережения должностному лицу в том числе непосредственно в прокуратуре, куда его необходимо вызвать. Ведь нарушения закона еще нет. Напомним, что право вызова для дачи объяснений относится к полномочию, направленному на выявление нарушений. То есть прокурор, в том числе и таким путем, собирает информацию, на основании которой уже можно делать определенные выводы и принимать юридически значимые решения. При этом может возникать необходимость вызова в прокуратуру самого заявителя для уточнения полученной от него информации.

Пункт 3 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо дополнить новым абзацем, в котором следует отразить, что прокурор или его заместитель реализует (использует) и иные помимо предусмотренных Законом о прокуратуре полномочия, предусмотренные федеральными законами. Таких полномочий при анализе законодательных актов можно выявить немало.

Требует регламентации в отдельной статье Закона о прокуратуре порядок применения постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию. Возможно, недостаточностью законодательной регламентации во многом и объясняется тот факт, что эта мера применяется мало. В новой норме следовало бы закрепить, кому адресуется постановление, а также определить основные критерии незаконности административного задержания. Кроме того, по аналогии со ст. 34 Закона о прокуратуре следовало бы указать, что такое постановление прокурора подлежит обязательному исполнению.

Статья 23 Закона о прокуратуре, регламентирующая вопросы опротестования незаконных правовых актов, также нуждается в корректировке. В п. 2 ст. 23 не закреплена обязанность органа или должностного лица, которым приносится протест, мотивировать свою позицию, если они не согласны с прокурором. Кроме того, целесообразно в отдельном пункте регламентировать процедуру опротестования правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и представительных органов местного самоуправления. Также следует учитывать, что и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (советы министров, правительства, администрации и т. п.) тоже коллегиальные органы, от имени которых издается правовой акт.

Таким образом, п. п. 2 и 3 названной статьи можно было бы изложить в такой редакции: "2. Протест прокурора подлежит незамедлительному рассмотрению органом или должностным лицом, которому он адресован. По истечении десяти дней с момента поступления протеста в орган или должностному лицу должен быть направлен ответ в письменной форме прокурору. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительной отмены незаконного правового акта, прокурор вправе установить сокращенный срок направления ответа на протест.

В случае удовлетворения протеста прокурора к ответу прилагается копия правового акта, отменяющего либо изменяющего опротестованный правовой акт.

При несогласии органа либо должностного лица с доводами прокурора ответ должен быть мотивирован ссылками на правовые акты, подтверждающими правомерность издания оспариваемого правового акта.

3. Протест прокурора, адресованный законодательному (представительному) или исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также представительному органу местного самоуправления, подлежит рассмотрению на ближайшем заседании, но не позднее десяти дней с момента поступления протеста. О дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его прокурором".

В статью 24 Закона о прокуратуре также следовало бы внести поправки. Формулировка п. 1 статьи по своему смыслу подразумевает право прокурора вносить представление об устранении нарушений закона не только в поднадзорный орган или должностному лицу, но и вышестоящим по отношению к ним органу и должностному лицу. Вместе с тем на практике были случаи, когда вышестоящие прокуроры, упрекая нижестоящих в нарушении субординации, требовали отзыва таких представлений. Считаем, что право прокурора вносить представление в вышестоящий орган или должностному лицу должно быть закреплено в п. 1 статьи. Тем более что схожее положение уже есть в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре применительно к протесту. Также необходимо закрепить в ст. 24 положение о том, что прокурор в представлении обязан указать, какие именно меры необходимо принять по результатам рассмотрения представления. Кроме того, целесообразно наделить прокурора правом требовать в представлении привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушении закона.

Пункт 2 ст. 24 нуждается в детализации применительно к срокам рассмотрения представления коллегиальным органом. Думается, разумно установить срок не более десяти дней с момента поступления представления.

В этой же статье необходимо закрепить положение о том, что в случае несогласия с доводами прокурора орган или должностное лицо, которым адресовано представление, обязаны мотивировать свою позицию.

Из ст. 24 следует исключить п. 3, поскольку он не соответствует названию статьи. Вместе с тем отказываться от такой нормы нельзя, ее надо отразить в отдельной статье.

Пункт 1 ст. 25 не соответствует положениям УПК и КоАП, поскольку прокурор вправе выносить постановления о возбуждении уголовного дела или производства по делу об административном правонарушении в отношении любого субъекта (а не только должностного лица). Что касается п. 2, то в нем целесообразно по аналогии с ч. 2 ст. 29.11 КоАП установить, что "о вынесенном по результатам рассмотрения постановления прокурора решении сообщается прокурору в письменной форме в течение трех дней со дня его вынесения". Это позволит прокурору более оперативно опротестовывать такое решение в установленный ст. 30.3 КоАП срок.

Название документа