Основные особенности правового статуса российского нотариата
(Москаленко И. В.) ("Нотариус", 2006, N 2) Текст документаОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА РОССИЙСКОГО НОТАРИАТА
И. В. МОСКАЛЕНКО
Москаленко И. В., кандидат юридических наук, доцент, нотариус Пушкинского района Московской области.
Правовое регулирование нотариальной деятельности относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп. "л" п. 1 ст. 72 Конституции): "В совместном ведении... находятся: л)... нотариат". Положение это вызывает к себе неоднозначное отношение. В литературе появляются прямые либо завуалированные предложения передать нотариат в исключительную федеральную компетенцию. Аргументация строится обыкновенно на особенностях предмета нотариальной деятельности. Поскольку нотариат представляет собой институт, регулирующий отношения, связанные с обеспечением гражданских прав, и, следовательно, нотариальная деятельность неотделима от осуществления прав участников имущественного оборота, то и ее правовая регламентация допустима только из того же источника, что и гражданское законодательство <*>. К такому же выводу, но другим путем приходит и В. В. Ярков: "Если пойти на существенную регуляцию вопросов нотариата на уровне субъектов Федерации, то в этом случае может быть разрушено единое правовое пространство России, когда в каждом регионе России будут действовать собственные правила совершения нотариальных действий. Тем самым не будет обеспечено единство гражданского оборота и взаимное признание нотариальных актов в рамках единого государства" <**>. Выдвигается предложение о том, что "порядок совершения нотариальных действий должен стать предметом ведения Российской Федерации, а к предмету совместного ведения необходимо отнести только кадры нотариальных органов" <***>. -------------------------------- <*> См.: Филимонов Ю. Нотариат - в исключительное ведение Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. N 2. С. 31. <**> См.: Ярков В. В. К проекту нового закона о нотариате // Нотариус. 1999. N 4. С. 3. <***> См.: Романовская О. В., Романовский Г. Б. Нотариат в Российской Федерации: Проблемы развития. С. 28.
На наш взгляд, основная причина сложившейся ситуации заключается в нечеткой редакции конституционной нормы, позволяющей в теории и на практике неосновательно отождествлять нотариат как органы, осуществляющие нотариальную деятельность, с самой нотариальной деятельностью <*>. Последняя, будучи деятельностью правоохранительной и в широком смысле гражданско-процессуальной <**>, направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина и в этих пределах составляет предмет федерального законодательства. Таким образом, Конституция РФ уже предполагает отнесение к предмету совместного ведения организацию нотариальной деятельности (нотариальные округа, назначение на должность и освобождение от должности, заместительство, помощники, оплата труда, социальные гарантии, ответственность и т. д.). Вместе с тем не все в нотариальной деятельности достойно жесткого урегулирования на федеральном уровне. -------------------------------- <*> Это находит свое подтверждение и в подзаконных нормативных актах. В частности, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2171 "Об Общеправовом классификаторе отраслей законодательства" (утратил силу), объединивший в рамках законодательства о нотариате административно-правовые, финансово-правовые, налоговые и гражданско-процессуальные акты. В целом той же позиции придерживается и новый Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов". В нем законодательство о нотариате попало в одну группу с нормативными актами о прокуратуре, органах юстиции и адвокатуре. И в подгруппе нотариата указываются нормативные акты "об организационных основах деятельности нотариата" и нотариальных действиях и правилах их совершения. Для нас, однако, указанные Классификаторы никоим образом не свидетельствуют об однородности правовых норм, объединяемых в классификационную группу нормативных актов о нотариате. В противном случае пришлось бы признать и гражданско-процессуальную деятельность комплексной отраслью законодательства, поскольку организация судебной системы - необходимое условие осуществления этой деятельности. И если законодательство о нотариате может быть признано комплексным, то законодательство о нотариальной деятельности составляет ветвь гражданского процессуального права в широком смысле этого слова. <**> Мы полностью разделяем позицию В. Н. Аргунова, М. К. Треушникова, В. В. Яркова и др., рассматривающих нотариальную деятельность как деятельность юрисдикционную (правоприменительную), являющуюся разновидностью общей гражданской юрисдикции (см.: Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате / Под ред. д. ю.н., проф. М. К. Треушникова. М.: Юриспруденция, 2002. С. 7; Ярков В. В. К проекту нового закона о нотариате. С. 4). При этом, естественно, подразумеваем под нотариальной деятельностью только главное содержание деятельности нотариальных органов.
Неплохим примером в этом отношении для России могло бы служить германское законодательство. В Германии существует два Федеральных закона: от 24 февраля 1961 г. "Федеральный нотариальный устав", или, как его еще называют в русскоязычной литературе, Федеральный закон "О нотариате" (Bundesnotarordnung - BNO), и Закон от 28 августа 1969 г. "О нотариальных действиях", или "Об удостоверении актов" (Beurkundungsgesetz - BeuG). Первый из них содержит большое количество норм, делегирующих полномочия правительствам земель и органам земельной юстиции в решении тех или иных вопросов организации нотариальной деятельности: установление особенностей учета предыдущей деятельности претендента на нотариальную должность (зачет срока воинской службы, времени пребывания в отпуске по уходу за детьми и т. п. - § 6); организация и проведение конкурса на занятие нотариальной должности (§ 6b, 7); назначение на должность нотариального асессора (§ 7); выдача временного разрешения нотариусу на занятие другой деятельностью (§ 8); определение места нахождения нотариуса (§ 10) и уточнение границ нотариального округа (§ 10a); выдача разрешения на совершение нотариального действия за пределами округа (§ 11); назначение на должность (§ 12); контроль за заключением договоров страхования (§ 19a); принятие отставки (§ 48); отстранение от должности (§ 50); установление порядка сдачи нотариальных актов в архив или другому нотариусу (§ 51); назначение нотариального управляющего (§ 57) и др. Перечень нотариальных действий и правила их совершения устанавливаются только федеральным законодательством. Однако поземельными нормативными актами устанавливаются пределы нотариальной компетенции по делам о разделе наследства и общего супружеского имущества, включая выдачу свидетельств, предусмотренных в § 36 и 37 Закона о поземельных книгах, о выдаче свидетельств о праве на наследство и составлении описи наследственного имущества, а также о наложении и снятии печатей в рамках производства по охране наследства (§ 20). Кроме того, в соответствии с Законом "О нотариальных действиях" на территории Германии действуют нормативные акты земель, устанавливающие особые правила совершения отдельных нотариальных действий не нотариусами и без ущерба для компетенции нотариуса: правила об удостоверении итогов добровольного аукциона (за исключением продажи земельных участков и прав, приравненных к ним), правила составления инвентаризационных ведомостей, инвентарных перечней, описей наследственного имущества или других имущественных описей, а равно по оказанию помощи в составлении подобных имущественных описей; правила удостоверения сооружения стационарных межевых знаков и др. (§ 61 BeurG). В каком направлении будет двигаться российское законодательство о нотариальной деятельности, покажет время. Хотелось бы надеяться, что это будет движение в направлении укрепления демократических ценностей и развития частной инициативы, ликвидации мелочной опеки и подозрительности, предоставления надежных гарантий всем участникам нотариальной деятельности и повышения их ответственности. Безусловно, нотариальная деятельность является неотъемлемой частью механизма правореализации и правовой охраны в любом государстве, и в этом отношении ее значение действительно велико, но отнюдь не исключительно. Но этого, к сожалению, еще нельзя сказать о конкретных организационных формах осуществления данной деятельности <*>: она может быть целиком монополизирована государством, а может осуществляться независимыми лицами, не состоящими на государственной службе. Россия представляет собой смешанный вариант ее организации. И эту двойственность невозможно оценивать однозначно. Слишком много угроз таит она в себе <**>, осложняющих развитие законодательства о нотариате элементами конкуренции и монополизма, ненужными для нотариальной деятельности <***>. Наиболее оптимальным представляется все же вариант, устанавливающий единый статус основного субъекта нотариальной деятельности - нотариуса, предполагающий ликвидацию государственных нотариальных контор, уход государства из сферы нотариального обслуживания с оставлением за собой функций жесткого контроля за его осуществлением. -------------------------------- <*> Н. А. Полтавская приводит в своем курсе лекций слова Б. Н. Ельцина о неоценимом значении нотариата для гражданского общества России, утверждая, будто они "четко определяют роль и место нотариата в правовой жизни страны" (см.: Полтавская Н. А. Нотариат: курс лекций (Б-ка "Высшей школы"). М.: Омега-Л, 2004. С. 8). Едва ли это так. Есть институты значительнее нотариата (правосудие, например), но и они очень трудно двигаются по лестнице гражданских свобод, за каждый шаг по ней приходится платить ценой, значительно превышающей результаты нашего собственного труда. <**> Достаточно взглянуть на нотариальные полномочия консульских учреждений, чтобы навсегда расстаться с иллюзией о незаменимости частного нотариата и осознать способность государства в любой момент отказаться от "приватизации нотариальной деятельности" как в частном случае, так и в целом. Превосходный пример такого опыта нам дает не только история России, но и такой европейской страны, как Португалия, где в одночасье (1945 г.) нотариат поменял свой латинский облик на чиновничий. <***> Европейское законодательство прямо запрещает нотариусам рекламировать свою деятельность и устанавливает строгие наказания за нарушения этого запрета (см.: Жан-Доминик Матья. Нотариусы, журналисты и личная реклама // http://www. notiss. ru/usrimg/pub. htm#_ftn1; § 29 BNO; Schluter M., Knippenkotter H. Die Haftung des Notars. Koln; Berlin; Munchen: "Heymann", 2004).
Не хочется, однако, в этой области перемен поспешных. Частный нотариат не создается в одночасье. Частных нотариусов в России предостаточно, и они, по свидетельству проф. В. В. Яркова, уже жалуются на превышение предложения над спросом на рынке нотариальных услуг <*>. Но частные нотариусы еще не образуют вместе частного нотариата, как бы того ни хотелось отдельным чрезмерно восторженным лицам, готовым видеть в российском частном нотариате воплощение классической модели латинского нотариата. Восторжествовал пока что принцип, но, как известно, дьявол кроется в деталях, перечень которых столь велик, что бессмысленно здесь его и приводить: от системы подготовки частных нотариусов <**> до их ответственности за совершаемые действия. Частный нотариат в России только делает свои первые шаги. И пока не видно поводов для чрезмерных восторгов: не пополнение казны и доходов нотариусов, не интерьеры нотариальных контор и даже не техническая их оснащенность <***> составляют сущность нотариальной деятельности, а совершенствование механизма реализации гражданских прав и свобод, повышение профессионального и культурного уровня и доступности юридической защиты, расширение юридического обслуживания. Не говоря уже о массе издержек, столь характерных для российского общества переходного периода вообще и для нотариата в России в частности. Перефразируя слова У. Черчилля о демократии, можно сегодня сказать о частном нотариате в России следующие слова: "Частный нотариат в России ужасен, но ничего лучше его не придумано". -------------------------------- <*> Впрочем, это не исключает, очевидно, острого дефицита на нотариальные услуги в отдельно взятых регионах страны. В крупных городах, например, за нотариальной помощью нередко выстраиваются в очередь. Действия на выезде выполняются под предварительную запись с отсрочкой иногда до нескольких недель. И это еще при оставляющей желать много лучшего общей культуре обслуживания "рядовых клиентов", которыми, за определенными, разумеется, исключениями, российские нотариусы, видимо, еще не приучились по-настоящему дорожить. Хорошим примером для них мог бы послужить опыт германских банков, долгое время пренебрегавших рядовыми вкладчиками, а сегодня всеми силами, но, увы, без особого успеха, пытающихся переманить их от сберегательных касс. Нотариус в Германии, например, насколько позволяют судить об этом имеющиеся публикации, дорожит каждым своим клиентом - размер тарифа не определяет там приоритетности обслуживания, и как раз наиболее доступные нотариальные действия (в сфере семейно-правовых и социально-правовых отношений) составляют там сегодня предмет особого внимания. <**> Пока еще просто удручающе низкой в своем подавляющем большинстве, совершенно не сравнимой с квалификационными требованиями, предъявляемыми к нотариусам в Европе. Хотя и здесь уже явственна тенденция к возрождению былого авторитета почтенной профессии и возвращение в русло общемирового и главным образом общеевропейского развития. Характерным примером тому служит недавнее соглашение "Соглашение о взаимном сотрудничестве между Федеральной нотариальной палатой России и Высшим советом нотариата Франции" (см.: Нотариальный вестник. 2004. N 2. С. 50). Но первая ласточка, как известно, весны еще не делает. <***> "...конторы нотариусов, занимающихся частной практикой, превратились в оснащенные современной техникой благоустроенные офисы. Престиж профессии нотариуса в России высоко поднялся. Юристов, желающих заняться нотариальной деятельностью, стало гораздо больше, чем учрежденных должностей нотариусов..." (Вергасова Р. И. Нотариат в России: Учебн. пособ. (Institutiones). М.: Юристъ, 2005. С. 10). Престиж, как известно, - не только привлекательность и значимость в глазах общества, но также и влияние, и уважение. Стартовые условия были столь низкими, что в росте престижа российского нотариата сомневаться не приходится. Однако о высоком уровне его (не только общекультурном, но и профессиональном), на наш взгляд, говорить пока несколько преждевременно. Нотариату еще предстоит очень много потрудиться для утверждения в России правопорядка, достойного правового государства, чтобы приобрести в глазах российской и мировой общественности авторитет ревностного защитника демократических прав и свобод, высокопрофессионального законника, уважаемого не только абстрактно как некое "доходное и престижное место", но и конкретно - как лиц, отмеченных людьми, обществом и государством за ревностное служение долгу. Чести корпорации еще только предстоит сравняться с ее достоинством, поскольку мнение корпорации о своем месте в обществе не обязательно совпадает с общественным мнением об этом месте. Сегодня же, увы, в глазах мировой общественности мы выглядим не очень достойно, когда признаем насущной задачей нотариальной палаты изготовление официальных бланков нотариальных документов и пронумерованных листов специальной бумаги для нотариальных действий во избежание их фальсификации нотариусами (см.: 10 Jahre Notarkammer St. Petersburg // Notar. 2001. N 1. S. 91).
Название документа