Судебный контроль за деятельностью нотариусов

(Паршина Т. В.)

("Нотариус", 2006, N 6)

Текст документа

СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ НОТАРИУСОВ

Т. В. ПАРШИНА

Паршина Т. В., заместитель председателя Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода, кандидат юридических наук.

Мудрость - это самая точная из наук.

Аристотель

В условиях, когда российское законодательство характеризуется неопределенностью своих нормативных положений, конкуренцией норм, именно российским судам принадлежит право толкования той или иной нормы права для правильной правоприменительной практики и их применения при разрешении правовых конфликтов.

В современный период в правовой системе Российской Федерации важное место занимает судебный контроль за деятельностью нотариусов, как прямой, так и опосредованный.

В зависимости от формы выделяют два вида судебного контроля за деятельностью нотариусов:

1) непосредственный (абстрактный, целевой);

2) опосредованный.

В случае проверки законности действий нотариусов при совершении нотариальных действий или об отказе в их совершении в порядке гл. 37 ГПК РФ на предмет несоответствия их Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, федеральному законодательству и подзаконным нормативным актам имеет место непосредственный (абстрактный, целевой) судебный контроль.

Опосредованный, индивидуальный или инцидентный контроль реализуется при разрешении конкретных дел (при разрешении споров, в которых имеются нотариальные акты: доверенности, договоры, завещания и т. д., не являющиеся предметом оспаривания).

В соответствии со ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах все равны перед законом и судом; каждый при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении уголовного обвинения, предъявленного ему, имеет право на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок компетентным независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона.

Указанные положения как относящиеся к общепризнанным правилам и нормам международного права согласно ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

По смыслу этих положений право каждого на судебную защиту, обеспечиваемое путем рассмотрения его дела законным, независимым и беспристрастным судом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным судом; признание же суда законно установленным требует, чтобы его компетенция по рассмотрению данного дела определялась законом.

Поэтому ст. 47 (ч. 1) Конституции Российской Федерации гарантирует, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено.

В порядке гл. 25 ГПК РФ правом оспаривания действий (бездействия), решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственного или муниципального служащего обладают граждане и организации.

Указанное согласуется с положениями ст. 46 Конституции РФ, согласно которой в суд могут быть обжалованы решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц. Кроме того, право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.

Предметом судебной проверки может выступать правомерность (законность) любых действий (бездействия), решений, кроме тех действий (бездействия) и решений, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

В частности, иной порядок судебного обжалования предусмотрен:

1) ст. 123, 125 УПК РФ - для обжалования действий (бездействия) прокурора, следователя, дознавателя;

2) ст. 441 ГПК РФ - для обжалования действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя;

3) гл. 37 ГПК РФ, ст. 262 ГПК РФ - для рассмотрения заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении;

4) КоАП РФ - для обжалования решений органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

5) ст. 29 АПК РФ - компетенция арбитражного суда и другие.

Таким образом, вид судопроизводства дел, вытекающих из публичных правоотношений в порядке гл. 25 ГПК РФ, определяется:

1) формой обращения в суд (заявление);

2) подсудностью, установленной по правилам ст. 24 - 27 ГПК РФ;

3) составом субъектов правового конфликта (заявитель и заинтересованные лица);

4) предметом судебной деятельности (проверка законности действий (бездействия), решений органов публичной власти и их должностных лиц);

5) предметом судебной защиты (законный, правовой интерес заявителя, субъективное право);

6) проявлением активности суда в истребовании всех доказательств, необходимых для разрешения правового конфликта;

7) бремя доказывания законности оспариваемых решений, действий возлагается на органы публичной власти или их должностных лиц;

8) не допускается одновременное рассмотрение в производстве из публичных правоотношений требования о проверке законности решений, действий (бездействий) органов публичной власти, их должностных лиц и разрешение спора о субъективном праве;

9) решение по делу устанавливает законность (незаконность) решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц и возлагает обязанность устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод заявителя;

10) решение суда исполняется по правилам ч. 2 ст. 206 ГПК РФ.

Следовательно, процедура и правила прямого судебного контроля о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении отражены законодателем в гл. 37 ГПК РФ "Рассмотрение заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении".

Трудностей при разрешении дел данной категории в судебной практике не возникает.

Однако очень дискуссионными представляются при разрешении правовых конфликтов вопросы о том:

1) является ли нотариус, выполняющий функции государственного нотариуса, государственным должностным лицом?

2) возможно ли оспаривание действий (бездействия) нотариуса, выполняющего государственные функции при оформлении наследственных прав наследников в порядке гл. 25 ГПК РФ, как вытекающих из публично-правовых отношений?

Очень примечателен в этой части пример из моей судебной практики, который я попытаюсь проанализировать.

Гражданка Л. обратилась в суд с заявлением об оспаривании бездействия нотариуса, выполняющего функции государственного нотариуса в порядке ст. 254, 255 ГПК РФ, в обоснование своих требований заявительница указала следующее.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона "Основы законодательства Российской Федерации о нотариате" свидетельства о праве на наследство выдают нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах. Поскольку в Нижегородском нотариальном округе эти конторы упразднены, то совершение указанного нотариального действия поручено частному нотариусу М.

Кроме того, указывает заявительница, именно к нотариусу М. она обратилась с заявлением о принятии наследства.

Л. считает, что в этом случае нотариус М. исполняет государственные функции и является должностным лицом.

16 февраля 2006 г. она направила заказное письмо нотариусу М. с просьбой совершить определенные действия, связанные с ее наследственным делом.

До настоящего времени на письмо ответа от М. не поступило, что является нарушением законных прав заявительницы.

Просит суд признать действия нотариуса незаконными, обязать нотариуса М. дать ответ по существу обращения Л. к ней от 16 февраля 2006 г., взыскать в счет компенсации морального вреда 10 копеек, расходы по оплате государственной пошлины в размере 100 рублей.

Заявительница считает, что действия нотариуса в данном случае подпадают под оспаривание бездействия в порядке гл. 25 ГПК РФ - как вытекающие из публичных правоотношений при осуществлении государственных полномочий при оформлении наследственных прав.

По смыслу ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах лицо само определяет объем своих прав и обязанностей в гражданском процессе. Поэтому лицо, определив свои права, реализует их по своему усмотрению. Распоряжение своими правами является одним из основополагающих принципов судопроизводства.

Полагает, что нотариус М. обязана ответить заявительнице в письменной форме о получении заявления, поскольку в оспариваемом случае она выполняет функции государственного должностного лица.

Решением суда Л. отказано в требовании об оспаривании бездействия нотариуса в порядке гл. 25 ГПК РФ.

Суд при решении правового конфликта исходил из следующего.

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ, ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

В силу п. 1 ст. 254 ГПК РФ:

1. Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

В соответствии с п. 1 ст. 247 ГПК РФ:

1. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица.

В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

Судом установлено, что предметом судебной защиты заявителя и предметом судебного контроля является проверка заявления Л. о бездействии нотариуса М., выполняющей функции государственного нотариуса при оформлении наследственных прав по заявлению Л.

Доказательствами установлено, что в производстве нотариуса М. находится наследственное дело к имуществу наследодателя, в отношении которого заявительница оформляет наследственные права.

В порядке гл. 25 ГПК РФ правом оспаривания действий (бездействия), решений:

1) органов государственной власти;

2) органов местного самоуправления;

3) должностных лиц;

4) государственного служащего;

5) муниципального служащего обладают граждане и организации.

По гражданскому процессуальному законодательству судебный контроль за совершением нотариусами нотариальных действий осуществляется при рассмотрении исков в порядке искового производства и при рассмотрении заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении в порядке особого производства, но в порядке гражданского судопроизводства.

Таким образом, исходя из буквального толкования, смысловой нагрузки заявления Л., следует, что заявление написано заявительницей в рамках возбужденного наследственного дела, требуемые документы необходимы для оформления наследственных прав и выдачи заявительнице свидетельства о праве на наследство.

Следовательно, все действия или отказ от их совершения в рамках возбужденного наследственного дела нотариуса, выполняющего государственные функции, должны рассматриваться как совершение или отказ в совершении нотариального действия в рамках гражданского судопроизводства.

А поэтому требование заявительницы об оспаривании действий нотариуса М., выполняющей функции государственного нотариуса в порядке гл. 25 ГПК РФ, не подлежат удовлетворению.

Суд также установил, что нотариус не является должностным лицом при совершении нотариальных действий, не является государственным должностным лицом при выполнении функций государственного нотариуса.

Позиция суда является правильной по следующим основаниям.

Статья 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате предусматривает, что:

"На должность нотариуса в Российской Федерации назначается в порядке, установленном настоящими Основами, гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование, прошедший стажировку сроком не менее одного года в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавший квалификационный экзамен, имеющий лицензию на право нотариальной деятельности.

Срок стажировки для лиц, имеющих стаж работы по юридической специальности не менее трех лет, может быть сокращен в порядке, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой. Продолжительность стажировки не может быть менее шести месяцев. Порядок прохождения стажировки определяется Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой" (в ред. Федерального закона от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ).

При совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами, несут равные обязанности независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу.

Нотариус, занимающийся частной практикой, должен быть членом нотариальной палаты.

В силу статьи 35 Основ:

нотариусы, занимающиеся частной практикой, совершают следующие нотариальные действия:

1) удостоверяют сделки;

2) выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов;

3) налагают и снимают запрещения отчуждения имущества;

4) свидетельствуют верность копий документов и выписок из них;

5) свидетельствуют подлинность подписи на документах;

6) свидетельствуют верность перевода документов с одного языка на другой;

7) удостоверяют факт нахождения гражданина в живых;

8) удостоверяют факт нахождения гражданина в определенном месте;

9) удостоверяют тождественность гражданина с лицом, изображенным на фотографии;

10) удостоверяют время предъявления документов;

11) передают заявления физических и юридических лиц другим физическим и юридическим лицам;

12) принимают в депозит денежные суммы и ценные бумаги;

13) совершают исполнительные надписи;

14) совершают протесты векселей;

15) предъявляют чеки к платежу и удостоверяют неоплату чеков;

16) принимают на хранение документы;

17) совершают морские протесты;

18) обеспечивают доказательства.

Законодательными актами Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные нотариальные действия.

Статья 36 Основ предусматривает, что:

"Нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, совершают нотариальные действия, предусмотренные статьей 35 настоящих Основ, а также выдают свидетельства о праве на наследство и принимают меры к охране наследственного имущества.

При отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы совершение названных нотариальных действий поручается совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты одному из нотариусов, занимающихся частной практикой.

Свидетельство о праве собственности в случае смерти одного из супругов выдается государственной нотариальной конторой, в компетенцию которой входит оформление наследственных прав".

Таким образом, Основами законодательства о нотариате определен круг специальных субъектов, выполняющих нотариальные действия от имени Российской Федерации.

Такими полномочиями наделены:

1) нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах;

2) нотариусы, занимающиеся частной практикой;

3) должностные лица органов исполнительной власти и консульских учреждений Российской Федерации.

Следовательно, в соответствии с законодательством нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, обладают несколько большей компетенцией по сравнению с частнопрактикующими: они выдают свидетельство о праве на наследство и принимают меры по охране наследственного имущества.

Но при отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы совершение названных нотариальных действий поручается одному из нотариусов, занимающихся частной практикой.

Суд установил, что данное поручение выполняет нотариус М.

Суд признал, что нотариус М., выполняющая нотариальные действия по оформлению наследственных прав наследников, не является государственным должностным лицом по следующим основаниям.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" в систему государственной службы включается:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба.

В свою очередь, государственные служащие подразделяются на:

1) федеральных государственных служащих (граждан, осуществляющих профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы и получающих вознаграждение, довольствие за счет средств федерального бюджета);

2) государственных гражданских служащих субъектов РФ (граждан, осуществляющих профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ и получающих вознаграждение за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, - за счет средств федерального бюджета (ст. 10)).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации":

"1) государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также - государственные должности) - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;

2) представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации".

Статья 2 данного Федерального закона определяет, что предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (далее также - гражданский служащий).

Статья 3:

"1. Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

2. Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации)".

Таким образом, исходя из буквального толкования данных норм Закона, следует, что государственная служба и государственная гражданская должность и ее принадлежность к государственным органам характеризуется признаками:

1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;

3) осуществление профессиональной служебной деятельности на должности государственной гражданской службы;

4) объем полномочий ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий конкретного государственного органа;

5) предусмотрена классификация должностей гражданской службы;

6) включение в реестр должностей государственной гражданской службы, утвержденных указом Президента РФ, законом субъекта РФ, которые образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы;

7) наличие классных чинов гражданской службы;

8) наличие квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы;

9) оплата труда производится за счет бюджетных средств.

У нотариуса М. при выполнении функций по оформлению наследственных прав отсутствуют данные признаки государственного должностного лица.

Кроме того, гл. 37 ГПК РФ (ст. 310 - 312 ГПК РФ) определен субъектный состав лиц, чьи действия или бездействие в отношении совершенных нотариальных действий рассматриваются в особом производстве. Это не только нотариусы, но и должностные лица органов исполнительной власти, должностные лица консульских учреждений Российской Федерации.

Также в данных нормах федеральный законодатель не предусматривает разделение нотариусов на частнопрактикующих нотариусов и государственных нотариусов.

Следовательно, нотариус М. при выполнении функций по оформлению наследственных прав заявительницы не является государственным должностным лицом, и ее действия (бездействие) не могут быть оспорены в порядке гл. 25 ГПК РФ - производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

Действия нотариуса могут быть оспорены лишь в порядке гл. 37 ГПК РФ.

В соответствии со ст. 49 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате заинтересованное лицо, считающее неправильным совершенное нотариальное действие или отказ в совершении нотариального действия, вправе подать об этом жалобу в районный (городской) народный суд по месту нахождения государственной нотариальной конторы (нотариуса, занимающегося частной практикой).

Согласно ст. 33 Основ отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке.

Считаю, что выводы суда в решении являются в настоящее время единственно правильными выводами.

На момент написания данной статьи законность принятого районным судом решения по данному правовому конфликту проверена вышестоящим судом, решение районного суда оставлено без изменения, а жалоба заявительницы без удовлетворения.

Однако в настоящее время до конца остается непонятным вопрос отнесения разрешения дел об оспаривании нотариальных действий или об отказе в их совершении в порядке особого производства.

Данная проблема состоит в следующем:

1) в несоответствии отнесения разрешения данной категории дел в порядке особого производства;

2) в отсутствии четкой позиции статуса нотариуса, как занимающегося частной практикой, так и выполняющего государственные функции;

3) в возможности отнесения данных дел к виду производства, вытекающему из публичных правоотношений.

Непонятно, почему и в силу каких причин федеральный законодатель отнес разрешение дел об оспаривании нотариальных действий или отказ в их совершении к разрешению данных дел в порядке особого производства?

Указанный вопрос очень давно обсуждается учеными, является актуальным и дискуссионным в настоящее время.

Возможно, указанное осуществлено ввиду того, что предметом нотариальной деятельности являются бесспорные дела?

В особом производстве в соответствии с законом устанавливаются факты, и важным элементом является отсутствие спора о праве.

Нотариальные действия действительно носят особый характер, поскольку затрагивают субъективные права лиц, в отношении которых эти действия совершаются.

Статья 49 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате предоставляет заинтересованным лицам право на обращение в суд с жалобой на действия нотариусов или лиц, правомочных совершать нотариальные действия или отказ в совершении нотариального действия.

Но данная норма на сегодняшний день является устаревшей в той части, что согласно п. 1 ст. 310 ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. в суд подается заявление о совершенном нотариальном действии или об отказе в его совершении.

Ученые неоднозначно высказываются в печати по данному вопросу.

Так, И. А. Шундик в своей статье "К вопросу о месте рассмотрения заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении в системе норм гражданского процессуального права" указывает, что:

"В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате нотариат представляет собой систему государственных органов и должностных лиц, на которые возлагается удостоверение бесспорных прав и фактов, свидетельствование документов, выполнение иных действий, направленных на юридическое подтверждение и закрепление гражданских прав в целях предупреждения их возможного нарушения в будущем. Как и суд, нотариат выполняет правоохранительную функцию, что обеспечивает законность и правомерность юридических действий. Но в отличие от суда, где в основном разрешаются споры о праве гражданском, предметом нотариальной деятельности являются бесспорные дела. Так определяется сущность нотариата и нотариальной деятельности Российской Федерации в любом учебнике, монографии, посвященных нотариату" (Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. // Ведомости РФ. 1993. N 10. Ст. 357; Виноградова Р. И., Лесницкая Л. Ф., Пантелеева И. В. Нотариат в вопросах и ответах. М., 1994. С. 3).

Следовательно, право на обращение в суд предусмотрено, но вопрос, в каком производстве должны рассматриваться такие дела, является теоретически спорным.

В соответствии с законом в делах особого производства устанавливаются факты, а не правовые последствия этих фактов.

Цель при рассмотрении подобных дел состоит в выявлении и констатации тех или иных обстоятельств, с которыми норма права связывает возникновение, изменение или прекращение у заявителя определенных прав или обязанностей.

В делах особого производства всегда затронут тот или иной интерес, но ни в одном случае субъективное право не выступает в качестве объекта судебной защиты. В ходе рассмотрения таких дел спор о праве не разрешается, а если он и возникает, то суд оставляет заявление без рассмотрения и разъясняет заинтересованным лицам, что они вправе предъявить иск на общих основаниях в соответствии с ч. 3 ст. 310 ГПК РФ (Юдельсон К. С. Гражданский процесс. М., 1972. С. 270).

Как отмечает Д. М. Чечот: "...отсутствие спора о праве и юридический интерес, заключающийся лишь в установлении определенного юридического факта (действия, события или состояния), обусловливают использование в качестве средства правовой защиты не иска и жалобы, а заявления".

В порядке особого производства подается заявление, содержащее просьбу подтвердить то или иное обстоятельство, имеющее юридическое значение, или же подтвердить бесспорное право. Поэтому вполне логичным и закономерным является отнесение к особому производству таких дел, как:

1) об установлении фактов, имеющих юридическое значение;

2) об усыновлении (удочерении) ребенка;

3) о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим;

4) об ограничении дееспособности гражданина, признании гражданина недееспособным, ограничении и лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами;

5) об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация);

6) о признании движимой вещи бесхозяйной и признании права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь;

7) о восстановлении прав по утраченным ценным бумагам на предъявителя или ордерным ценным бумагам (вызывное производство);

8) о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании;

9) о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния;

10) о восстановлении утраченного судебного производства.

Отнесение дел об обжаловании действий нотариусов в особое производство, по мнению В. Н. Аргунова, объясняется следующим:

"В действиях нотариуса нет ни административного принуждения, ни государственно-властных управленческих полномочий, хоть он и является должностным лицом. Поэтому суд осуществляет контроль за правильностью правоохранительной функции нотариата. Этот контроль сопоставим с надзорно-контрольными функциями суда второй инстанции в гражданском судопроизводстве".

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (под ред. М. К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Спарк, Городец, 1997 (издание второе, исправленное и дополненное).

Такое обоснование не является единственно верным (достаточным) для выделения подобных дел в особое производство. Поскольку отказ есть действие, нарушающее права и свободы граждан и соответственно создающее препятствия к осуществлению гражданином его субъективных прав и свобод, что предусмотрено нормами ГПК РФ, в частности ст. 255, то предметом судебного разбирательства в делах, возникающих из публичных правоотношений, должна быть проверка законности действий или бездействия уполномоченных лиц на совершение нотариальных действий лиц. В делах же особого производства таковым является установление юридического факта и правового состояния. По существу, суд разрешает спор между заинтересованным лицом и должностным лицом - нотариусом (Аргунов В. Н. Комментарий к ГПК РСФСР / Под ред. М. К. Треушникова. М., 1996. С. 389).

Как отмечает Н. Прохорова: "...по правовой природе и по существу отказ в совершении нотариальных действий носит административно-правовой характер. Сам отказ есть действие, нарушающее права и свободы граждан, и соответственно создает препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, что соответствует Закону РФ от 27.04.93, с дополнениями от 15.11.95, "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Прохорова Н. Рассмотрение дел по жалобам на нотариальные действия // Законность. 1998. N 12. С. 39; Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. // Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685).

С моей точки зрения, отказ нотариуса, а равно также и должностного лица в совершении нотариального действия может и должен быть рассмотрен в производстве по делам, вытекающим из публичных правоотношений, поскольку для этого имеются все основания для отнесения указанной категории дел в гл. 23 ГПК РФ.

Кроме того, дискуссионным остается вопрос по поводу того, считать ли нотариуса должностным лицом.

Судебная практика показывает, что решения нижестоящих судов в отношении нотариусов отменяются вышестоящими судами по причине несоответствия частнопрактикующего нотариуса статусу должностного лица.

Основами законодательства о нотариате определен круг специальных субъектов, выполняющих нотариальные действия от имени Российской Федерации. Такими полномочиями наделены нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, нотариусы, занимающиеся частной практикой, должностные лица органов исполнительной власти и консульских учреждений Российской Федерации. По своему содержанию нотариальная деятельность представляет собой контроль за законностью в сфере гражданского оборота.

Приведу высказывания по данному вопросу некоторых ученых.

Например, Ю. Филимонов указывает, что "изменения в субъектном составе, реализующем выполнение нотариальной функции, не могут рассматриваться как замещение государственно-управленческой деятельности на негосударственную форму управления. Речь идет о появлении лишь новых элементов в механизме осуществления одного из направлений исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата. Разделение нотариусов на два вида производно не от характера их обязанностей, а связано с внутренней самоорганизацией и финансовым обеспечением нотариальной деятельности" (Филимонов Ю. Нотариус - лицо должностное? // Российская юстиция. 1996. N 4. С. 31).

Нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, обладают несколько большей компетенцией по сравнению с частнопрактикующими: только они выдают свидетельства о праве на наследство и принимают меры по охране наследственного имущества. Но при отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы совершение названных нотариальных действий поручается одному из нотариусов, занимающихся частной практикой. Как видно, объем их правомочий по существу совпадает. Положение же государственных нотариусов, исходя из законодательства РСФСР о государственном нотариате, всегда относилось к государственным служащим, имеющим чин, а следовательно, и к должностным лицам. Если обратиться к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", то в нем даны четыре признака государственной должности:

1. Принадлежность ее к государственным органам.

2. Объем полномочий ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий конкретного государственного органа.

3. Оплата труда производится за счет бюджетных средств.

4. Государственный служащий за действия (бездействие), связанные с исполнением должностной обязанности, несет ответственность в соответствии с законом.

Важным условием является способ замещения должности (назначение, избрание, конкурс, зачисление), согласно которому служащий вводится в штат государственной службы и получает специальное звание, ранг, классный чин (квалификационный разряд), что наблюдалось на практике у государственных нотариусов до принятия Основ законодательства о нотариате Российской Федерации в 1993 г. (Закон РСФСР от 2 августа 1974 г. "О государственном нотариате": Комментарий к законодательству / Под ред. Н. А. Осетрова. М., 1980; Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы РФ" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс"; Овсянко Ю. Н. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. С. 50).

В современный период Основы не определяют и статус частнопрактикующих нотариусов.

Интересен тот факт, что в соответствии со ст. 1 Основ нотариальная деятельность не относится к предпринимательской и не преследует цели извлечения прибыли.

Статья 11 Налогового кодекса Российской Федерации относит нотариусов по режиму налогообложения к индивидуальным предпринимателям.

Такая неоднозначная политика в отношении нотариусов приводит не только к теоретической полемике, но и порождает соответствующие проблемы на практике (ст. 11 Налогового кодекса РФ (с изм. от 2 февраля 2006 г.) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс").

Так, ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции от 1 июля 2002 г.) под должностным лицом предлагает понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 1 июля 2002 г. (с изм. на 4 июля 2003 г.) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс").

Полагаю, что государственные и частнопрактикующие нотариусы в теории и практике должны признаваться лицами, выполняющими функции представителей власти в порядке осуществления возложенных на них правомочными органами специальных полномочий.

Как отмечает Ю. Филимонов: "...в той или иной степени деятельность частнопрактикующего нотариуса - это трансформированный вид государственной службы".

Тем более что реформирование организационного построения нотариата проводилось с целью совершенствования нотариального обслуживания, придания ему большей динамичности в интересах участников гражданского оборота (Филимонов Ю. Указ. соч. С. 32).

Следует отметить, что сам порядок назначения на должность нотариуса, условия осуществления его профессиональной деятельности, установленные права и обязанности подтверждают, что нотариус является должностным лицом.

Необходимо также обратить внимание и на субъектный состав лиц, чьи действия или бездействие в отношении совершенных нотариальных действий рассматриваются в порядке особого производства.

Это не только нотариусы, но в том числе и должностные лица органов исполнительной власти, должностные лица консульских учреждений Российской Федерации.

Также хотелось бы отметить, что нормы в гл. 37 ГПК РФ не предусматривают разделения нотариусов на частнопрактикующих и государственных нотариусов, предусмотренного Основами законодательства Российской Федерации о нотариате.

Еще одним из оснований отнесения рассмотрения заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, является публичный характер деятельности нотариусов.

В Постановлении от 19 мая 1998 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате" Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что профессиональная деятельность нотариусов связана прежде всего с осуществлением публичных функций (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс").

В соответствии со ст. 11 Основ законодательства о нотариате нотариус имеет личную печать с изображением Государственного герба РФ, а также в соответствии со ст. 1 Основ действует от имени Российской Федерации, то есть наделяется властными полномочиями и является представителем государственной власти.

Такое обстоятельство весьма соответствует производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Таким образом, представляется наиболее правильным рассмотрение заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении исключить из особого производства и отнести к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, включив в подраздел третий ГПК РФ отдельную главу, исходя из характера нотариальной деятельности как публичной и статуса нотариуса как должностного лица.

Но дискуссия ученых и практикующих юристов в этой части продолжается и является открытой.

Название документа

Blog

Судебный контроль за деятельностью нотариусов