Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел

(Ергашев Е. Р.) ("Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 2) Текст документа

ПРИНЦИП ОГРАНИЧЕННОГО УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ГРАЖДАНСКИХ И АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ

Е. Р. ЕРГАШЕВ

Ергашев Е. Р., кандидат юридических наук, зав. кафедрой правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 2 декабря 2003 г. N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" прокуроры должны активно использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявления прокурором подаются лишь в случаях, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или по другим уважительным причинам не может самостоятельно обратиться в судебные органы, то есть является социально незащищенным. Прокуроры обязываются вступить в гражданский процесс только по делам, участие в которых прямо предусмотрено действующим законодательством. К таковым относятся дела об оспаривании нормативно-правовых актов (ст. 253 ГПК), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260 ГПК РФ), об усыновлении либо отмене усыновления (ст. ст. 125, 140 СК РФ, ст. 273 ГПК РФ), о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ), об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ), об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психиатрическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ), о лишении родительских прав и восстановлении родительских прав (ст. ст. 70, 72, 73 СК РФ), об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"). В соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокуроры обязаны принимать участие в рассмотрении гражданских дел о выселении без предоставления другого жилого помещения, о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора, о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина при исполнении трудовых или служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. В других случаях прокуроры обязуются вступать в гражданский процесс и давать заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы либо спор приобрел общественное значение в субъекте Российской Федерации или в муниципальном образовании. Прокуроры субъектов Российской Федерации, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры, их заместители обязываются принимать участие в рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое значение для защиты интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований <1>. Однако в ГПК Российской Федерации (ст. 45) полномочия прокурора в этой сфере ограничены. Несмотря на тот факт, что российский гражданин в силу сложившихся обстоятельств еще не готов к самостоятельному общению с судебной системой. При такой ситуации является ли справедливым является введение ограничений на обращение прокурора в суд в интересах граждан. Оценка судом уважительности причин, по которым гражданин не смог самостоятельно обратиться в суд, фактически подрывает конституционный принцип гарантированности каждому судебной защиты. Кроме того, возможность выборочной защиты чужих интересов дискредитирует деятельность прокуратуры в глазах населения. -------------------------------- <1> Вопросы участия прокурора в гражданском процессе отражены в информационном письме Генерального прокурора Российской Федерации N 8-15-2003 от 27 января 2003 г. "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

Одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина (ст. 26 ФЗ "О прокуратуре РФ"). В силу ст. 27 данного Закона прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Но, как показывает практика, нередко он оказывается бессилен что-либо предпринять, поскольку права его существенно ограничены рамками действующего Закона, ограничивающего круг субъектов, в защиту которых прокурор вправе обратиться в суд. Однако возникает вопрос: обоснованно ли законодателем существенно ограничен круг субъектов права, свободы и интересы которых прокурор вправе защищать в судебном порядке? Реалии жизни дают нам множество примеров негативного влияния установленного ограничения. Так, например, только за последнее полугодие Пермской транспортной прокуратурой выявлен не один десяток нарушений трудовых прав работников Пермского отделения СВЖД. "Однако ввиду того, что истиной в последней инстанции является суд, а законом (ст. 45 ГПК) не предусмотрена возможность обращения прокурора в суд в интересах конкретных лиц (за исключением граждан, которые по состоянию здоровья, недееспособности и другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд), какие-либо попытки восстановить нарушенные права даже предпринять невозможно", - говорит помощник прокурора <2>. Конкретная же ситуация такова. В Пермскую транспортную прокуратуру обратились машинисты локомотивного депо ст. Пермь-2 с просьбой проверить законность действий администрации депо по направлению их на работу по обогреву поездов вместо основной работы в качестве машинистов. Прокуратура выявила серьезные нарушения трудового законодательства в части незаконного перевода локомотивных бригад на работу, не обусловленную трудовым договором. Начальнику отделения дороги (т. е. в вышестоящую организацию) внесено представление, поставлен вопрос об устранении допущенных нарушений и привлечении начальника депо, допустившего нарушения, к ответственности. Однако администрация отделения дороги сослалась на то, что такое "нарушение" было "узаконено" решением мирового судьи при рассмотрении аналогичных требований других работников депо в 2003 г. Следует заметить: помимо того что решение о признании законными действий руководителя депо вынесено необоснованно, без исследования фактов, анализа ситуации и трудового законодательства, оно вынесено в отношении ненадлежащего ответчика (структурного подразделения предприятия). Иск рассматривался без участия прокурора. Решение суда истцом в этой части не обжаловалось, поскольку были удовлетворены другие требования, изложенные в исковом заявлении. Срок для обжалования в надзорную инстанцию, предусмотренный ст. 376 ГПК РФ, истек. Да и что могла бы сделать прокуратура в случае, если бы срок для обжалования не истек? На железную дорогу "сирых и убогих" не принимают (только в их защиту прокурор может обратиться в суд). Таким образом, при вопиющем нарушении трудового законодательства прокуратура в подобной ситуации согласно нормам ГПК бессильна что-либо предпринять. Причем уже после упомянутого ответа в прокуратуру приходили работники с обращениями о тех же нарушениях их трудовых прав. "Но в наших полномочиях только вновь направить представление, на которое, без сомнения, получим аналогичный ответ со ссылкой на незаконное решение суда", - справедливо отмечает помощник Пермского транспортного прокурора А. Ильенкова <3>. Прокуратура в этой ситуации бессильна предпринять какие-либо меры по восстановлению нарушенных прав гражданина (здорового, нестарого, дееспособного). И вполне резонно звучит вопрос лица, пострадавшего от произвола: зачем же нужна такая прокуратура, если она не может восстановить его права? "Становится стыдно и обидно, что мы, прокурорские работники, по сути, представители государства, не можем защитить и до конца отстоять права граждан своего государства, а также поднять престиж прокуратуры" <4>, - выражает свое мнение А. Ильенкова. И это только один частный пример в море нарушений законодательства, бороться с которыми у прокуратуры полномочий не хватает. Невольно возникает вопрос: кому плохо, если прокурор предъявит иск в суд в интересах пенсионера, инвалида, несовершеннолетнего? Должнику. Кому хорошо? Пенсионеру, инвалиду, несовершеннолетнему. Казалось бы, все элементарно. Однако в соответствии с действующим законом - ст. 45 ГПК РФ - прокурор в заявлении должен обосновать, почему тот, в чьих интересах подается иск, сам не может это сделать. Хотя ответ очевиден: потому, что он убогий здоровьем или развитием, в то время как правовое предписание указанной нормы определяет возможность обращения прокурора в суд в защиту лишь ограниченного круга субъектов. Возникает закономерный вопрос: как подобное реформирование законодательства влияет на простых граждан, на соблюдение конституционных прав личности в российском государстве? Выше уже отмечалось, что россияне мало пользуются правом на обращение в суд. Это имеет свое объяснение. В России люди не привыкли судиться. Негативно воздействует на данный процесс и длительность судебного разбирательства. Не менее важно и то, что судебная защита, провозглашенное равенство сторон еще долго не будут тождественным равенством возможностей. Существует проблема и с оплатой услуг адвоката и даже судебной пошлины. Ранее, до принятия нового ГПК, эту проблему решали органы прокуратуры, обращаясь в суды в защиту интересов граждан. Это был достаточно эффективный инструмент. Поэтому весьма целесообразным было бы внедрение в российское законодательство правовых норм, регламентирующих оказание государством юридической помощи гражданам, чей уровень дохода ниже определенного минимума. Весьма обоснованным было бы создать для этого специальные службы, как это сделано, например, в Финляндии. Исследование данного аспекта показывает множество нерешенных вопросов, связанных с действием правового принципа ограничения участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. -------------------------------- <2> См.: Ильенкова А. Права прокуратуры на защиту граждан // Законность. 2005. N 3. С. 42. <3> См.: Ильенкова А. Права прокуратуры на защиту граждан // Законность. 2005. N 3. С. 43. <4> См.: Там же. С. 43.

Из общих целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры Российской Федерации, вытекает и защита экономических интересов российского государства. В связи с чем особое внимание органы прокуратуры должны уделять рассмотрению арбитражными судами экономических споров, число которых постоянно растет. Так, согласно официальной статистике в арбитражных судах Республик Бурятия, Дагестан, Хакасия, Камчатской, Томской, Тульской областей количество поступивших заявлений увеличилось на 35 - 40 процентов <5>. В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации прокуроры реализуют свои полномочия по участию в арбитражном процессе путем предъявления в арбитражные суды исковых заявлений, указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. -------------------------------- <5> Работа арбитражных судов Российской Федерации в 2001 г. / Российская юстиция. 2002. N 4. С. 74.

В соответствии с требованиями данной статьи прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организации и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований, с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований. Перечень исков и заявлений, содержащийся в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, расширительному толкованию не подлежит <6>. В соответствии с ч. 2 ст. 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт либо его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. -------------------------------- <6> Вопросы участия прокуроров в рассмотрении дел арбитражным судом регламентированы Приказом Генерального прокурора Российской Федерации "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" и информационным письмом Генеральной прокуратуры РФ N 38-15-02 от 22 августа 2002 г. "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

В соответствии с ч. 2 ст. 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение либо действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают не них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, участие прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел представляет собой один из способов защиты публичных интересов, преимущественно экономических <7>. Данное направление деятельности прокуратуры заключается главным образом в предъявлении и поддержании прокурорами исков в защиту публичных интересов в арбитражных судах и является универсальным средством реагирования прокурора на правонарушения в экономической сфере <8>. -------------------------------- <7> Отческая Т. И. Прокуроры на защите экономических интересов российского государства. Изд-во Томского университета, 2002. С. 26. <8> Карелин А. Б. Проблемы участия прокурора в арбитражном процессе. М., 1997. С. 11.

Однако действующее законодательство связывает возможность обращения прокурора с иском в арбитражный суд с нарушением в данном деле публичных интересов. Подобная обусловленность прокурорских исков существует с момента создания арбитражных судов в Российской Федерации. И уже самого начала осуществления прокуратурой такого рода деятельности отмечалось, что отсутствие четкого законодательного определения понятия и содержания этих интересов вызывает трудности в прокурорской практике <9>. -------------------------------- <9> Миронова А. Е. Вопросы организации и методики надзорной деятельности прокуратуры в арбитражном процессе. Вопросы теории законности и прокурорского надзора. М., 1994. С. 73.

Анализ действующего гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства отчетливо проявляет основное руководящее положение, в силу которого прокурор должен принимать участие в рассмотрении судами лишь такой категории дел, в которых нарушены права и свободы социально незащищенных лиц и важнейшие конституционные права и свобода граждан, а также при наличии публичных интересов. Прокурор не вправе участвовать во всех без исключения делах, рассматриваемых гражданским и арбитражным судами. Участие его допустимо только в случаях, прямо предусмотренных законом. Данное принципиальное положение прямо предусмотрено конкретными правовыми нормами ст. 52 АПК РФ, ст. 45 ГПК РФ и другими приведенными выше. Правовой принцип ограниченности участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел имеет основополагающее значение в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. В соответствии с данным правовым принципом строится все ненадзорное направление деятельности прокуратуры по участию в гражданском (и арбитражном) судопроизводстве. Действие данного принципиального положения, закрепленного в праве, фактически ограничивает вмешательство органов прокуратуры в гражданское судопроизводство, вычленяя лишь строго определенную категорию рассматриваемых судом дел, в разбирательстве которых прокурор вправе принимать участие. В науке нет однозначного отношения к исследуемому принципиальному положению. Одни ученые считают, что участие прокурора в рассмотрении судом гражданских дел не должно иметь каких-либо ограничений. Другие, наоборот, высказывают и обосновывают свою позицию об ограничении участия прокурора в рассмотрении судами гражданских (арбитражных) дел. Так, по мнению Г. А. Жилина, приоритет частноправового интереса требует ликвидировать участие прокурора в гражданском процессе <10>. Как представляется, автор данной позиции не принимает во внимание того, что, лишая прокурора права на участие в рассмотрении судом гражданских дел, пострадают как частные, так и публичные интересы. Прокурор в суде есть представитель единственного государственного органа, в чью компетенцию входит обязанность защиты интересов социально незащищенного круга субъектов и неопределенного круга лиц. Следовательно, упразднение деятельности прокуратуры по участию в рассмотрении гражданских дел в суде приведет к нарушению гарантированных конституцией прав и свобод человека и гражданина. Необходимость участия прокурора в рассмотрении судом гражданских дел в горрайпрокуратурах определяется исходя из задач охраны прав и законных интересов граждан, общества, государства, а также общественной значимости конкретного спора <11>. -------------------------------- <10> Жилин Г. А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 214. <11> Лазарев Р. И. Обеспечение участия прокурора в гражданском процессе // Законность. 2002. N 1. С. 11.

Е. А. Борисова предлагает расширить принцип диспозитивности путем ограничения участия прокурора в гражданском процессе <12>. По этому пути пошел и законодатель, определяя статус прокурора в новых Гражданском и Арбитражном процессуальных кодексах. Участие прокурора в процессе вызвано необходимостью защиты безгласного или неперсонифицированного общественного интереса <13>. Вследствие чего, несмотря на расширение пределов диспозитивного начала, участие прокурора в современном гражданском процессе все еще соответствует определению, данному А. Т. Боннером, в соответствии с которым инициатива прокурора, суда, органов управления рассматривается как исключения из "чистой" диспозитивности <14>. Таким образом, принцип ограничения участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел есть такое начало, в силу которого участие прокурора в рассмотрении гражданским и арбитражным судами дел возможно лишь по ограниченной категории дел и в случаях, прямо предусмотренных действующим процессуальным законодательством. Это продиктовано, в первую очередь, разделением права на публичное и частное, ограниченным вмешательством государства в частноправовые, гражданско-правовые отношения. В связи с чем вмешательство государства в эти отношения должно быть минимальным. -------------------------------- <12> Борисова Е. А. Апелляция в гражданском и арбитражном процессе. М., 1997. С. 73. <13> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 62, 100. <14> Боннер А. Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. М., 1987. С. 45.

Исследуемый принцип обусловливает целый ряд правовых норм, пронизывает их содержание, предопределяя их сущность. Он характерен как для гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального права, так и для законодательства о прокуратуре Российской Федерации. Поскольку указанное основополагающее начало отражается в ряде немаловажных правовых норм, регулирующих аспекты участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, предопределяя содержание данных норм, следовательно, оно присуще прокурорскому надзорно-охранительному праву и должно быть закреплено в действующем законодательстве о прокуратуре. Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел имеет две стороны проявления. С одной стороны, это участие в судебном разбирательстве, где прокурор исследует представленные суду доказательства, дает заключения. С другой - когда прокурор, участвующий в рассмотрении дела по существу, должен обжаловать вступившие или не вступившие в законную силу незаконные с его точки зрения судебное решение, постановление, определение. В основе подобной деятельности прокуратуры лежит пересмотр судебных решений, устранение судебных ошибок. И. М. Зайцев определил данное понятие как регламентированную гражданским процессуальным законодательством деятельность судов различных инстанций по ликвидации действий или актов, не соответствующих целям гражданского судопроизводства <15>. Полномочия прокурора по обжалованию судебных постановлений предусмотрены ст. 36 Федерального закона "О прокуратуре РФ", в соответствии с которой прокурор в пределах своей компетенции наделен правом принесения в вышестоящий суд кассационного либо частного протеста, либо протеста в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение суда. Между тем в связи с изменением гражданского процессуального законодательства нормы указанного нормативно-правового акта частично устарели. Федеральным законом от 7 августа 2000 г. в ГПК РСФСР была включена дополнительная глава, посвященная апелляционному производству по пересмотру постановлений мировых судей, в последующем воспроизведенная и в новом ГПК РФ. В соответствии с гл. 39 - 42 ГПК РФ формой реализации полномочий прокурора в суде апелляционной, кассационной и надзорной инстанций является подача прокурором представлений в отличие от ранее предусмотренных протестов. Таким образом, выполняя вторую сторону исследуемого принципа, прокурор должен обжаловать незаконные судебные решения с помощью вносимых в различные судебные инстанции представлений или жалоб <16>. -------------------------------- <15> Зайцев И. М. Устранение судебных ошибок в гражданском процессе. Саратов, 1985. С. 39. <16> Жалоба как одна из форм прокурорского реагирования предусмотрена ст. ст. 259, 260 АПК РФ.

Название документа