Правовой мониторинг угроз национальным интересам

(Ашурбеков Т.) ("Законность", 2007, N 5) Текст документа

ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ УГРОЗ НАЦИОНАЛЬНЫМ ИНТЕРЕСАМ

Т. АШУРБЕКОВ

Ашурбеков Т., докторант МГЮА, член Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ.

С учетом общих тенденций и закономерности развития общества в последние годы в органах прокуратуры идет активный процесс по разработке и внедрению современных информационно-аналитических систем и технологий. Особое значение информационно-аналитической работы в органах прокуратуры обусловлено тем, что она непосредственно связана с надзорными и иными видами деятельности прокуратуры. Прежде всего информационно-аналитическая работа связана с определением состояния законности и правопорядка, дает знание реальной обстановки в этих сферах. На ее основе определяются приоритетные направления надзорных и координационных усилий, объекты надзора, прогнозируются неблагоприятные тенденции и процессы, вырабатываются предупредительные меры. Информационно-аналитическая деятельность лежит в основе внутриорганизационных мероприятий, направленных на совершенствование системы управления в органах прокуратуры, достижение эффективности их организации и деятельности. Свидетельство значимости этого направления - недавнее решение Генерального прокурора РФ о создании в центральном аппарате прокуратуры в качестве самостоятельного подразделения отдела анализа и прогноза; признано необходимым создание центров анализа и прогноза и в прокуратурах субъектов Федерации. Состояние информационно-аналитической работы в органах прокуратуры на некоторых важных направлениях отстает от уровня и характера задач прокуратуры по защите интересов личности, общества и государства. К числу таких направлений относится информационно-аналитическое обеспечение деятельности органов прокуратуры по правовой защите национальных интересов России, являющейся актуальной задачей государства. Динамизм и неоднозначность развития ситуации в стране требуют от прокуратуры гибкости при сосредоточении надзорных и иных усилий на тех направлениях, которые наиболее тесно связаны с целенаправленным противодействием угрозам национальной безопасности. Существенное основание для внесения корректив в информационно-аналитическую деятельность прокуратуры России - необходимость регулярно вносить систематизированные предложения о противодействии угрозам национальной безопасности в сфере обеспечения законности и правопорядка при представлении ежегодных докладов Генерального прокурора РФ палатам Федерального Собрания и Президенту РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации; Президентской комиссии по противодействию коррупции; Государственной Думе (о соблюдении законности в бюджетной сфере); Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией; Совету при Президенте РФ по приоритетным национальным проектам. Важный шаг в этом направлении - формирование в прокуратуре системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в качестве ее обязательной функции <1>. В связи с этим в составе правового управления Генеральной прокуратуры РФ созданы два отдела - мониторинга законодательства и правоприменительной практики. -------------------------------- <1> Необходимость придания мониторингу права значения обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции, отмечали многие ученые. См., напр.: Тихомиров Ю. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. N 3. С. 3 - 5.

В процессе анализа состояния законности и правопорядка прокурорам неизбежно приходится изучать, в каких правовых сферах нарушения законов выливаются в реальные угрозы национальным интересам страны, ее социальному и экономическому развитию. В этих условиях, полагаем, важной функцией прокуратуры становится организация правового мониторинга опасностей и угроз национальным интересам России в ключевых сферах. Мониторинг угроз национальным интересам, как представляется, состоит в постоянном наблюдении, анализе и правовой оценке ситуации в стране с позиций национальной безопасности и угроз национальным интересам в соответствии с предметами ведения прокуратуры. Успешность деятельности ее органов на базе мониторинга состояния законности в обеспечении национальной безопасности может быть достигнута, когда не только post factum фиксируются уже проявившиеся, но прогнозируются наиболее вероятные угрозы. Правовой мониторинг угроз национальным интересам, думается, может стать основой всей работы органов прокуратуры по выработке мер для их преодоления. Его нужно сделать постоянной, обязательной и неотъемлемой составной частью информационно-аналитической деятельности, а результаты учитывать при разработке планов, координационных мероприятий. Промежуточные результаты мониторинга можно будет использовать при подготовке аналитических материалов и документов о состоянии законности и правопорядка для решения стратегических и локальных задач. Мониторинг угроз национальным интересам предполагает необходимость иметь четкое представление о задачах и реальных возможностях прокуратуры. Это своевременное выявление нарушений закона, условий и факторов, представляющих угрозу жизненно важным интересам личности, общества, государства, раскрытие их причинных взаимосвязей, принятие мер к их устранению либо нейтрализации. Осуществление правового мониторинга угроз национальным интересам как обязательной функции прокуратуры, разумеется, требует методического и организационного обеспечения, поскольку имеет некоторые особенности по сравнению с методиками, используемыми при обычном анализе состояния законности и правопорядка. Следует отметить, что в правовой науке и практике пока недостаточно разработаны методические рекомендации по использованию при мониторинге угроз национальным интересам данных о состоянии законности и правопорядка. Особое внимание следует уделить мониторингу на стадии реализации права, законов и иных правовых актов. Пока это слабейшее звено всей правовой сферы <2>. -------------------------------- <2> См.: Тихомиров Ю. Указ. раб. С. 3.

Попытаемся сформулировать основные методические условия правового мониторинга угроз национальным интересам страны. Прежде всего, для целей мониторинга данные о состоянии законности и правопорядка должны быть структурированы в группы по такому критерию, как виды угроз. Сейчас это: угрозы посягательств на конституционный строй; терроризм; коррупция; распространение наркотиков; теневая экономика; организованная преступность; незаконный оборот оружия и взрывчатых веществ; политический, национальный и религиозный экстремизм; угрозы, связанные с издержками социальных процессов, связанные с незаконной миграцией и другими издержками миграционных процессов; угрозы экологического и демографического характера; здоровью населения; продовольственной безопасности; биоресурсам и животному миру; стратегическим объектам особой государственной и хозяйственной важности; угрозы эпидемиологического характера; информационной безопасности и ряд других. Следующее правило мониторинга - необходимость сопоставления данных о состоянии законности и правопорядка в области национальной безопасности путем сравнения их на начало и конец интересующих периодов. При научно обоснованном проведении мониторинга также важно учитывать корреляционные зависимости и взаимообусловленность социальных явлений и их параметров, характеризующих состояние законности в соответствующей сфере правовых отношений. Здесь целесообразно учитывать данные о результатах рассмотрения поступивших в органы прокуратуры обращений граждан, общественных организаций, учреждений. Принципиальное значение при проведении такой работы имеет определение негативных последствий развития угроз национальным интересам. Они могут проявляться в различных формах, иметь количественную или качественную оценку, что весьма важно при выработке и принятии решений о мобилизации сил и средств, а также для принятия мер организационного, нормативного и иного характера. Негативные последствия осуществления ряда угроз национальным интересам в экономической сфере можно оценить в денежном выражении (во внешнеэкономической деятельности, в бюджетной, налоговой, банковской сферах и др.). Угрозы национальным интересам во внутриполитической, социальной сферах имеют преимущественно иной характер негативных последствий - рост сепаратистских тенденций в субъектах Федерации, ведущих к распаду государства, безработица, бедность, социальные конфликты, криминализация общества, наркомания, детская беспризорность, депопуляция населения и др. Требования полноты информационного обеспечения правового мониторинга угроз национальным интересам, на наш взгляд, потребуют использования прокуратурой информационных ресурсов многих органов - Совета Безопасности, МВД, ФСБ, Счетной палаты РФ, Центробанка, Министерства экономического развития и торговли, Министерства здравоохранения и социального развития, Минприроды, Росфиннадзора, Федеральной налоговой службы и т. д. Правовое обеспечение национальных интересов как многоаспектная проблема имеет множество показателей, характеризующих состояние их защищенности. Однако универсальным показателем благополучия в любой жизненно важной сфере является уровень исполнения законов. Какие же нарушения законов можно назвать индикаторами, по которым прокуратуре следует проводить мониторинг? Мониторинг предполагает, что нарушения законов должны быть структурированы в подгруппы (система индикаторов), отражающие состояние законности в отдельных отраслях права, а затем, используя традиционные аналитические схемы, следует группировать их по сферам жизнедеятельности - внутриполитическая, социальная, экономическая, экологическая, оборонная и др., выстроить их по степени опасности национальным интересам, показать прямые и опосредованные их взаимосвязи, определить "критические массы" таких показателей. В качестве системы индикаторов для мониторинга угроз национальным государственным интересам во внутриполитической сфере можно определить нарушения Конституции РФ, федеральных законов, представляющие угрозы основам конституционного строя; политический, национальный, социальный и религиозный экстремизм, международный и региональный терроризм, угрозы жизненно важным правам и свободам человека и гражданина; интересам общества и государства; целостности и неприкосновенности территории РФ; единству экономического пространства и т. д. Для правового мониторинга угроз национальным государственным интересам в социальной сфере в качестве системы индикаторов можно назвать нарушения законов, вызванные разрушением традиционной системы социальной защиты населения, рост преступности и иные посягательства на конституционные права и свободы граждан, низкий уровень доходов населения, негативные процессы, происходящие в сфере ЖКХ, здравоохранения, образования. Состояние защищенности национальных интересов в экономической сфере можно оценивать на базе анализа данных о нарушениях законов в кредитно-банковской, внешнеэкономической, топливно-энергетической, агропромышленной, транспортной, предпринимательской, научно-технической сферах; в сфере защиты государственной собственности, учитывая высокий уровень латентности совершаемых преступлений и иных правонарушений. При мониторинге угроз в экологической сфере в качестве системы индикаторов целесообразно применять данные о нарушениях законов, связанных с добычей и использованием природных ресурсов, захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов, ввозом в Россию для захоронения радиоактивных отходов, хранением и утилизацией выведенного из боевого состава вооружения, нарушениями правил лесопользования, загрязнением водных объектов и питьевой воды, обращением с медицинскими отходами, использованием ядохимикатов, сокращением и истреблением животного мира и биоресурсов. Названная система индикаторов для мониторинга угроз национальным интересам представлена в самом общем виде, нуждается в детализации для использования в работе в различных правовых сферах. Очевидно, с изменением социально-экономической ситуации в стране меняются состав, локализация и уровень опасностей и угроз. Соответственно, необходимо периодически вносить коррективы, чтобы определить, какие нарушения законов, признанные в качестве индикаторов, утратили свое значение для целей мониторинга, а какие следует добавить. Основные угрозы национальной безопасности распространены без исключения по всей стране, но степень их интенсивности в разных регионах разная. Мониторинг позволит определить и территориальную локализацию, и характер угроз. На основе данных о локализации угроз национальным интересам, выявленных тенденций в состоянии законности и правопорядка прокуратура надзорные и иные мероприятия может конкретизировать в масштабе всей страны, в федеральных округах, в субъектах Федерации, для конкретной территории. Было бы целесообразно создать в Генеральной прокуратуре РФ высокотехнологичный центр оперативного правового мониторинга с экраном коллективного пользования для отображения различных данных - видеоизображений, графиков и диаграмм, текстовой документации в электронном виде и т. д. Опыт работы подобных центров, а также анализ зарубежных и отечественных достижений в этой сфере свидетельствуют, что их создание существенно повышает качество и оперативность обработки правовой информации, облегчает принятие организационно-управленческих решений, доведение их до исполнителей и контроль. Современные информационные технологии позволяют подключить к этой системе информационные центры подразделений Генеральной прокуратуры в федеральных округах, прокуратур субъектов РФ, а в перспективе все прокуратуры на территории страны. Важны своевременность и, главное, адресность доведения результатов мониторинга. Его результаты с позиции обеспечения национальной безопасности необходимо использовать также для информирования различных региональных и федеральных структур о состоянии угроз и степени защищенности национальных интересов, возможном обострении и появлении новых угроз национальным интересам России, подготовки предложений по совершенствованию системы мер обеспечения национальной безопасности.

Название документа