Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора
(Соловьев А. Б.) ("Уголовное судопроизводство", 2007, N 3) Текст документаПРОБЛЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ В СВЯЗИ С ИЗМЕНЕНИЕМ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО СТАТУСА ПРОКУРОРА
А. Б. СОЛОВЬЕВ
Соловьев А. Б., доктор юридических наук, профессор.
Как известно, необходимость обеспечения законности в уголовном судопроизводстве находит отражение в российском уголовно-процессуальном законодательстве в качестве одного из важнейших приоритетов. В УПК РСФСР 1960 г. законность среди принципов уголовного судопроизводства не названа. Однако о ней говорится в ст. 25, посвященной прокурорскому надзору в уголовном судопроизводстве: надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему Прокурором РСФСР и нижестоящими прокурорами. Прокурор был обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всех нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили. Для эффективного осуществления надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия ст. 211 УПК РСФСР прокурору были предоставлены широкие властно-распорядительные полномочия. При этом прокурор был подконтролен лишь вышестоящему прокурору, которому приносились жалобы на его действия и решения (ст. 220 УПК РСФСР). Указанный порядок обжалования, зависящий исключительно от позиции органов прокуратуры, являлся предметом оживленных дискуссий и критики как исключающий возможность судебного контроля за законностью действий и решений прокурора. В результате был принят Закон РФ от 23 мая 1992 г., в соответствии с которым УПК РСФСР был дополнен ст. 220.1 и 220.2, предусматривавшими возможность и регламентирующими процедуру обжалования в суд и судебной проверки законности и обоснованности ареста, а также продления срока содержания под стражей <1>. -------------------------------- <1> Постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1999 г. N 5-П указанные статьи УПК РСФСР были признаны не соответствующими Конституции РФ. Поскольку исключали для заинтересованных лиц, конституционные права которых были нарушены, возможность судебного обжалования действий и решений органа дознания, следователя или прокурора, связанных с производством обыска, наложением ареста на имущество, приостановлением производства по уголовному делу и продлением срока предварительного расследования.
Такое решение соответствовало Концепции судебной реформы в Российской Федерации, в которой констатировалась необходимость установления судебного контроля за законностью принятия мер пресечения и других мер процессуального принуждения <2>. -------------------------------- <2> См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Изд. Верховного Совета РФ, 1992. С. 108 - 109.
Период работы над УПК РФ характеризовался расширительным толкованием судебного контроля, чему в решающей мере способствовало принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации. На основании ст. 22, 23 и 25 Конституции РФ прокурор был освобожден от обязанности санкционировать наиболее важные решения органов расследования (заключение и содержание под стражей, ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также действий, ограничивающих неприкосновенность жилища), которые могут производиться на основании судебного решения. Указанные конституционные гарантии в дальнейшем нашли воплощение в ч. 2 ст. 29 УПК РФ, где перечислены решения, которые в ходе досудебного производства правомерен принимать только суд. Кроме того, ст. 125 УПК РФ предусмотрен судебный порядок рассмотрения жалоб на постановления дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные их решения и действия (бездействие), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участков уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию. Таким образом, с вступлением в действие УПК РФ функционирует порядок, при котором следователю, дознавателю производство наиболее важных процессуальных действий разрешается исключительно по судебному решению. Причем перед обращением в суд надо получить согласие от прокурора. При этом прокурором проверяется законность и обоснованность такого обращения. В свою очередь, суд одновременно осуществляет контроль не только за законностью и обоснованностью обращений дознавателя, следователя, но и проверяет с тех же позиций согласие самого прокурора. По существу, здесь имеет место двойной контроль - со стороны прокурора и суда - за законностью и обоснованностью принимаемых дознавателем, следователем процессуальных решений, ограничивающих конституционные права и свободы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Отношение к нему неоднозначно. Так, И. Л. Петрухин считает, что при хорошо поставленном судебном контроле в этом нет смысла и в некотором отношении прокурорский надзор является излишним. По его мнению, нет необходимости, чтобы одни и те же контрольные функции выполняли различные органы. В то же время, по его мнению, нет резона аннулировать прокурорский надзор полностью - в отношении тех следственных действий, которые проводятся без судебного решения, он должен сохраниться <3>. -------------------------------- <3> См.: Петрухин И. Л. Теоретические основы уголовного процесса России. Ч. 1. М., 2004. С. 52.
Представляется, что при оценке двойного контроля за принятием дознавателем и следователем наиболее значимых процессуальных решений необходимо исходить из реального состояния законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, которое сейчас может не вызвать обоснованной обеспокоенности. А поскольку речь идет об ограничении конституционных прав и свобод и возможные ошибки здесь чреваты подчас непоправимыми последствиями, в современных условиях, характеризующихся невысоким уровнем правосознания предписаний уголовно-процессуального закона, целесообразно сохранить двойной контроль. На наш взгляд, такое решение в максимальной мере способствует обеспечению законных интересов участников уголовного судопроизводства, прежде всего потерпевших и подозреваемых (обвиняемых). При этом нельзя не учитывать, что надзор за законностью расследования должен быть постоянным, а в ряде ситуаций требуется, чтобы эта деятельность носила еще и оперативный характер, чего судебный контроль, естественно, обеспечить не может <4>. -------------------------------- <4> См.: Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Буланова Н. А. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. М.: Изд. "Юрлитинформ", 2006. С. 51.
В подтверждение эффективности такого рода двойного контроля, при котором надзор имеет место в качестве постоянного наблюдения за законностью расследования преступлений, а судебный контроль за основными процессуальными действиями дознавателя, следователя и прокурора осуществляется судом при даче разрешения на их проведение и путем разрешения жалоб на действия и решения должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование, сошлемся на данные судебной статистики за 2005 - 2006 гг. по рассмотрению представлений, ходатайств и жалоб (раздел формы N 1 Судебного департамента при Верховном Суде РФ) <5>. -------------------------------- <5> Указанные данные опубликованы Н. А. Колоколовым и А. В. Карцевым в журнале "Уголовное судопроизводство" N 1 за 2006 г. и N 2 за 2007 г. и для удобства сравнения приведены в таблице.
Процент удовлетворения в судах Российской Федерации представлений, ходатайств и жалоб в 2005 - 2006 гг.
Предмет представления, ходатайства, жалобы 2005 2006
1. Об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу 91,8% 91,3%
2. О продлении срока содержания под стражей 98,5% 98,5%
3. О помещении подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский или психиатрический стационар 96,7% 96,2%
4. О производстве осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, обыска и (или) выемки в жилище 97,8% 97,4%
5. О производстве личного обыска 99,2% 98,6%
6. О производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях 96,8% 97,2%
7. О наложении ареста на корреспонденцию, разрешении на ее осмотр и выемку в учреждениях связи 95,7% 96,9%
8. О контроле и записи телефонных и иных переговоров 97,0% 97,5%
9. О наложении ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях 92,8% 90,9%
10. О временном отстранении подозреваемого, обвиняемого от должности 71,6% 72,4%
11. О проведении оперативно-розыскных мероприятий: - о нарушении тайны сообщений; 97,0% 99,6% - о нарушении неприкосновенности жилища 99,5% 99,2%
12. Жалобы на действия должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство 27,9% 25%
Установленный законодателем порядок, по нашему мнению, явился надежным фильтром, отсеивающим незаконные и необоснованные обращения дознавателей и следователей в суд за разрешением на производство процессуальных действий, ограничивающих конституционные права и свободы участников досудебных стадий уголовного судопроизводства. С этих позиций высокий процент удовлетворяемости судами обращений дознавателей и следователей объективен и является положительным явлением. Однако по указанному вопросу существует и диаметрально противоположная точка зрения, высказанная противником двойного контроля И. Л. Петрухиным. В недавно опубликованной статье "Об эффективности судебного контроля за следствием и оперативно-розыскной деятельностью" он оценивает приведенные выше статистические данные как показатель низкой эффективности судебного контроля. По его мнению, объективным показателем эффективности судебного контроля явилась бы низкая удовлетворяемость судами поддержанных прокурорами ходатайств органов расследования о получении разрешения на производство предусмотренных ч. 2 ст. 29 УПК РФ процессуальных действий. Свой нелицеприятный вывод автор обосновывает ссылкой на практику Басманного районного суда г. Москвы за 2003 г. и судов Республики Татарстан за 2002 г., когда судами были удовлетворены практически все ходатайства органов расследования <6>. -------------------------------- <6> См.: Петрухин И. Л. Об эффективности судебного контроля за следствием и оперативно-розыскной деятельностью // Уголовное право. 2007. N 2. С. 92.
С И. Л. Петрухиным можно согласиться в том, что удовлетворение Басманным районным судом г. Москвы в 2003 г. 531 из 536 ходатайств органов расследования об избрании в качестве меры пресечения содержания под стражей может вызвать сомнения в объективности судебного контроля. Однако сомнения и реальность вещи разные. Для вывода о необъективности судебного контроля в этом суде необходима проверка всех случаев удовлетворения указанных ходатайств, и только при выявлении нарушений закона в разрешении ходатайств допустим вывод, к которому пришел автор статьи без соответствующей проверки лишь на основании выдвинутой им гипотезы. Причем если даже допустить, что им было проведено изучение практики указанных выше судов и оно подтвердило низкую эффективность судебного контроля, то закономерно возникает другой вопрос - о достаточности этих данных для обобщенного вывода о неэффективности судебного контроля в целом только на базе изучения практики указанных судов, которая к тому же не носила комплексного характера и была ограничена узкими временными рамками. С позиций социологии результаты такого изучения не могут быть признаны репрезентативными. Поэтому высказанный выше вывод о предпочтительности сочетания прокурорского надзора и судебного контроля при рассмотрении обращений органов расследования в суд за получением разрешения на проведение процессуальных действий, ограничивающих конституционные права и свободы участников уголовного судопроизводства, безусловно, имеет право на существование. Вместе с тем, несмотря на значительное число обоснованно предъявляемых к содержанию УПК РФ претензий <7>, можно констатировать, что с его принятием был сделан определенный шаг в обеспечении законности уголовного судопроизводства. Значимыми для обеспечения законности в досудебных стадиях, на наш взгляд, здесь являются два обстоятельства: во-первых, это введение судебного контроля; во-вторых, сохранение, хотя и ограниченной, но все-таки достаточно активной роли прокурора. -------------------------------- <7> Вывод о наличии в УПК РФ ряда недостатков, в том числе и существенных, находит подтверждение, в частности, в выступлениях участников Международной научно-практической конференции, состоявшейся 16 - 17 ноября 2006 г. в Московской государственной юридической академии, посвященной пятилетию принятия УПК РФ. См.: Материалы Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы уголовного судопроизводства: вопросы теории, законодательства, правоприменения". М.: Изд. МГЮА, 2007.
Многие нарушения, допускаемые в процессе расследования преступления, выявлялись только прокурорами, наделенными для этого соответствующими полномочиями. Так, в 2006 г., как и в предшествующие годы, после принятия нового уголовно-процессуального законодательства, продолжает сокращаться число дел, прекращенных производством за отсутствием события и состава преступления, что явилось результатом введения порядка возбуждения уголовного дела дознавателем, следователем с согласия прокурора. Кстати, негативное отношение многих работников органов расследования к этой законодательной новации объясняется прежде всего коротким сроком разрешения сообщения о преступлении, создающим подчас значительные трудности в работе. Если бы не трое, а до пяти суток, то это помогло бы снять остроту проблемы. В 2006 г. прокурорами выявлено и устранено 1690947 нарушений, допущенных при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях. В 18 395 случаях (на 9,3% меньше, чем в 2005 г.) прокуроры отказывали дознавателям и следователям в даче согласия на возбуждение уголовных дел в связи с отсутствием для этого оснований. В 219762 случаях (на 39,3% больше, чем в 2005 г.) они возвращали материалы для дополнительной проверки. В 2006 г. прокурорами было выявлено и поставлено на учет 143498 преступлений, ранее известных, но по различным причинам неучтенных (на 83,9% больше, чем в предыдущем году). В их числе такие опасные преступления, как 908 убийств, 2017 умышленных причинений тяжкого вреда здоровью, 66332 преступления против собственности, 5272 преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков. Прокурорские проверки показывают, что в 2006 г. эффективность предварительного расследования, несмотря на принимаемые меры, оставалась низкой. На 23,2% увеличилось число уголовных дел, приостановленных ввиду неустановления лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемых. В связи с незаконностью и необоснованностью приостановления уголовных дел в 2006 г. прокурорами отменено 357177 соответствующих постановлений органов расследования. Заметный вклад в укрепление законности досудебного производства по уголовным делам прокуроры вносят путем рассмотрения жалоб на действия и решения органов дознания, дознавателей и следователей. Характерно, что более трети всех разрешенных прокурорами жалоб составляют жалобы по вопросам дознания и следствия. В 2006 г. по сравнению с предыдущим годом их количество, увеличившись на 10%, достигло 523614 случаев. По материалам проведенных в 2006 г. надзорных мероприятий прокурорами внесено 86856 представлений по вопросам следствия и дознания, в результате рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности было привлечено 59860 работников органов предварительного расследования. По направленным в суд делам привлечено к уголовной ответственности за преступления по службе 2993 сотрудника правоохранительных органов, в том числе 719 - за преступления, совершенные при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях <8>. -------------------------------- <8> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2006 год). Информационно-аналитический доклад / Под общ. ред. проф. И. Э. Звечаровского. М., 2007. С. 130 - 135.
Несмотря на указанные выше достаточно очевидные обстоятельства, свидетельствующие о важности надзорной функции в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и в целом о достаточно эффективном ее выполнении прокурорами, Государственной Думой 11 мая 2007 г. был принят, одобрен Советом Федерации 25 мая 2007 г. и подписан Президентом РФ Федеральный закон N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", который должен вступить в силу по истечении 90 дней после его официального опубликования, имевшего место 8 июня 2007 г. <9>. -------------------------------- <9> Федеральный закон N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" цитируется по тексту, опубликованному в "Российской газете" от 8 июня 2007 г.
Внесенные в УПК РФ новации связаны с существенным изменением статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, лишением его большинства властно-распорядительных полномочий и передачей большинства из них руководителю следственного органа, о чем прежде всего свидетельствует новая редакция ст. 37 и 39 УПК РФ. Хотя ч. 1 ст. 37 УПК РФ устанавливает функции прокурора в уголовном судопроизводстве, изменение его полномочий в ч. 2 этой статьи оставило у него возможность осуществлять процессуальное руководство и прокурорский надзор лишь в отношении органов дознания. Деятельность же следователей выводится из-под прокурорского надзора. Внесенные в ч. 2 ст. 37 УПК РФ изменения лишили прокурора права возбуждать уголовное дело и поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству. Прокурор также лишен возможности участвовать в производстве предварительного следствия и в необходимых случаях давать следователю обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо производить их лично. Прокурор не может давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела, а также следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. Прокурор лишен права разрешать отводы, заявленные следователю, а также самоотводы, лично отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им было допущено нарушение закона. Вместо перечисленных выше важных властно-распорядительных полномочий прокурор получил от законодателя некоторые новые полномочия: вносить мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия; рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение. Некоторые полномочия прокурора сформулированы, на наш взгляд, недостаточно четко, что затрудняет их единообразное понимание. Например, неясно, что имеет в виду законодатель под мотивированным постановлением о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Согласно п. 25 ст. 5 УПК РФ постановление - это решение прокурора, следователя, дознавателя, вынесенное при производстве предварительного расследования. Прокурор выявил нарушение закона, однако в связи с изменением в УПК РФ он уже не вправе лично его устранить, решить вопрос по существу, а должен направить материал для этого дознавателю, следователю, которыми будет приниматься соответствующее решение. Поэтому составляемый прокурором документ уже нельзя называть постановлением. Это будет сопроводительное письмо либо еще что-то, но не постановление. Декларативно, без реального механизма реализации выглядит право прокурора требовать от органов дознания и следственных органов устранить нарушения федерального (?) законодательства, допущенные в ходе дознания или предварительного следствия (по-видимому, речь здесь идет о нарушениях уголовно-процессуального закона. - А. С.), а также о возвращении уголовного дела дознавателю, следователю с письменными указаниями прокурора для производства дополнительного расследования. Однако и здесь прокурор в отличие от руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания не вправе давать обязательных для исполнения письменных указаний. Более того, с согласия руководителя следственного органа требования прокурора могут не выполняться и быть обжалованы последнему. В свою очередь, и прокурор вправе обратиться с требованием об устранении выявленных нарушений закона к руководителю вышестоящего следственного органа, при несогласии последнего - к Председателю Следственного комитета при прокуратуре, а при необходимости - даже к Генеральному прокурору РФ. Поскольку нарушения закона в досудебных стадиях уголовного судопроизводства у нас далеко не единичны, а руководители следственных органов заинтересованы в результатах работы подчиненных следователей, указанное изменение в УПК РФ обрекает прокуроров на постоянные и непростые хлопоты по обеспечению законности предварительного следствия. Анализ новой редакции ст. 39 УПК РФ показывает, что предоставленные ранее прокурору для участия в уголовном преследовании и осуществлении надзора полномочия в большинстве своем переданы сейчас руководителям следственных органов, которые таким образом к имевшимся у них функциям уголовного преследования и процессуального руководства, по существу, наделены еще и функцией надзора за исполнением законов при расследовании преступлений подчиненными им следователями. В качестве аргументов такого преобразования авторы законодательной инициативы и их сторонники сослались на недопустимость наличия в прокуратуре следственного аппарата и осуществления прокурорами надзора за его деятельностью. Действительно, с точки зрения необходимости разграничения несовместимых уголовно-процессуальных функций такое сочетание нежелательно. Недопустимость такого положения понимается и руководством Генеральной прокуратуры РФ, которым принимались определенные меры к его исправлению. В интервью "Российской газете" заместитель Генерального прокурора С. Г. Кехлеров на вопрос: "Разве сейчас функции следствия и надзора не разведены?" - ответил, что с приходом в Генпрокуратуру Ю. Я. Чайки это было сделано. В центре и субъектах Федерации одни заместители отвечают за организацию следствия, другие - за надзор за расследованием <10>. -------------------------------- <10> Российская газета. 2007. 24 мая.
Естественно, можно дискутировать о вопросе достаточности предпринятых мер. Однако при этом не следует игнорировать, как это часто делается, двух важных обстоятельств. Во-первых, это наличие у прокурора возможности непосредственного участия в уголовном преследовании и права давать поручения следователю, который находится под его постоянным надзором, что создает оптимальные возможности для предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. Во-вторых, как известно, следователями прокуратуры завершается производством менее 10% уголовных дел, в связи с чем наличие в прокуратуре функций расследования и надзора за его законностью, как говорится, погоды не делает. Проблема, скорее, видится в другом, в том, что подавляющее количество уголовных дел завершается производством дознавателями и следователями органов внутренних дел. Даже сейчас при наличии прокурорского надзора статистические данные свидетельствуют о невысоком качестве расследования этих преступлений и распространенности нарушений уголовно-процессуального закона. Результаты надзорных проверок и социологических исследований <11> говорят о наличии ряда типичных недостатков в осуществлении ведомственного контроля и процессуального руководства со стороны начальников следственных органов внутренних дел <12>. С учетом указанных обстоятельств передача властно-распорядительных полномочий прокурора руководителю следственного органа представляется еще более нелогичной. -------------------------------- <11> Об этом, в частности, свидетельствуют результаты интервьюирования следователей и начальников следственных отделов органов внутренних дел, а также прокуроров, проведенного в конце 80-х годов прошлого столетия НИИ Генеральной прокуратуры РФ, которые нашли отражение в научном докладе "Методика выявления и предупреждения прокурором нарушений закона в деятельности органов дознания и следователей системы МВД" (1989 г.). Итоги более поздних исследований института показали, что полученные в 1989 г. результаты в основном сохраняют свое значение и в настоящее время. <12> См. подробнее: Соловьев А. Б. Соотношение надзора и ведомственного контроля при расследовании преступлений органами внутренних дел // Проблемы повышения эффективности прокурорского надзора за законностью расследования преступлений. М., 1992. С. 23 - 26; Казинян Г. С. Актуальные проблемы уголовно-процессуального законодательства в третьей республике Армения (Сравнительно-правовое исследование). Ереван, 1999. С. 170 - 179; Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Буланова Н. В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. М., 2006. С. 54 - 65.
Предпринятые изменения в уголовно-процессуальном законодательстве позволяют сделать однозначный вывод о том, что при изъятии у него властно-распорядительных полномочий прокурор не будет иметь реального механизма для осуществления уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью по делам, по которым расследование производится в форме предварительного следствия. В то же время реальной замены прокурорскому надзору в досудебных стадиях уголовного судопроизводства в настоящее время и на ближайшую перспективу не существует. Обеспечивающий законность и обоснованность принятия наиболее важных процессуальных решений о производстве следователями и дознавателями действий, ограничивающих конституционные права, судебный контроль не носит постоянного характера. Суд не может и не должен заменять надзорный орган, поскольку основной функцией суда является осуществление правосудия. В силу выполнения несовместимых с надзорной деятельностью функций уголовного преследования и процессуального руководства, а также заинтересованности в результатах работы подчиненных следователей руководитель следственного органа не должен осуществлять важную для досудебных стадий уголовного судопроизводства надзорную функцию. Все это до недавнего времени давало основание говорить о незаменимости прокурора в качестве должностного лица, осуществляющего надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Внесение изменений в УПК РФ превращает прокурора в декоративную фигуру, лишенную возможности реально осуществлять надзор за исполнением законов следователями. Образовался своего рода процессуальный вакуум для реализации надзорной функции. Более того, принятыми решениями законодатель практически ликвидировал функцию надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. По-видимому, такому решению законодателя, инициаторами которого выступили бывшие работники органов внутренних дел, способствовали претензии, высказываемые на протяжении ряда лет в адрес прокурорского надзора и прокуратуры в целом. Неоднократно под предлогом совершенствования прокурорской системы предпринимались попытки ограничения ее полномочий. Как отмечалось выше, УПК РФ уже существенно ограничил полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве. Более того, когда изменится криминогенная обстановка в стране, укрепится законность, повысится эффективность деятельности правоохранительной системы, возрастет правосознание, сократится преступность, в этих качественно измененных условиях будет правомерно ставить вопрос об ограничении, а может быть, о ликвидации надзорной функции. Если быть реалистами, то пока до этого еще очень далеко. Внесенные законодателем изменения в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" связаны с созданием Следственного комитета при прокуратуре, который возглавляет первый заместитель Генерального прокурора, являющийся Представителем Следственного комитета. Он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. В свою очередь, первый заместитель и заместители Председателя Следственного комитета при прокуратуре назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя этого комитета. Иные должностные лица Следственного комитета при прокуратуре назначаются на должность и освобождаются от должности также помимо Генерального прокурора РФ. Другие изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", исключают участие Генерального прокурора РФ в установлении структуры, штатной численности и решении иных вопросов организации и деятельности Следственного комитета при прокуратуре. Все это свидетельствует о полной независимости образуемого Следственного комитета от прокуратуры, о создании своеобразного государства в государстве. Выведение следователей из подчинения прокуроров и передача их в состав Следственного комитета при прокуратуре, независимого от Генерального прокурора РФ, уже само по себе создает значительные трудности для осуществления надзора за исполнением законов при расследовании преступлений, а при изъятии у прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства властно-распределительных полномочий делает такой надзор практически неосуществимым. Совершенно очевидно, что сложившаяся ситуация препятствует реализации основополагающего принципа, провозгласившего, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Вышеуказанные изменения, внесенные в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", разрушают единую систему прокуратуры, основанную на конституционных принципах единства и централизации (ст. 129 Конституции РФ), что препятствует выполнению возложенных на прокуратуру функций в сфере уголовного судопроизводства. Ссылаясь на приведенные выше аргументы и предвидя негативные последствия реализации такого решения, заместитель Генерального прокурора РФ С. Г. Кехлеров в своих выступлениях в Государственной Думе и Совете Федерации <13> просил не торопиться с принятием законодательных изменений и предварительно провести их обсуждение с привлечением широкой юридической общественности. К сожалению, эти доводы не были восприняты большинством законодателей. -------------------------------- <13> Российская газета. 2007. 24 мая.
Принятию законодателем решений, не соответствующих конституционному принципу организации и деятельности прокуратуры и лишивших прокурора властно-распорядительных полномочий в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, способствовала и позиция Генерального прокурора РФ Ю. Я. Чайки, который на протяжении последних месяцев последовательно заявлял о своей поддержке концепции реформирования прокуратуры, в том числе о создании в прокуратуре Следственного комитета. К концепции реорганизации прокуратуры относится также и изменение статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, против чего с его стороны не было высказано решительных возражений. В результате внесенных в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и УПК РФ изменений были нарушены единство и централизация прокуратуры, также прокурор лишился возможности осуществлять уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. После вступления в действие указанных законодательных изменений деятельность прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства станет малоэффективной. По большому счету такой прокурор до утверждения им обвинительного заключения и обвинительного акта практически кажется ненужным. Прискорбно, что Генеральный прокурор РФ косвенно оказался причастным к разрушению возглавляемой им прокурорской системы. Хотелось бы ошибиться, но со значительной долей вероятности можно предположить, что в современных условиях последствия рассмотренных законодательных изменений окажутся негативными и законодателю уже в ближайшие годы придется воссоздавать надзорную функцию в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и искать аналог прокурорскому надзору.
Название документа