Изменения УПК и обеспечение банковской безопасности
(Скобликов П. А.) ("Банковское право", 2007, N 5) Текст документаИЗМЕНЕНИЯ УПК И ОБЕСПЕЧЕНИЕ БАНКОВСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
П. А. СКОБЛИКОВ
Скобликов П. А., доктор юридических наук, член подкомиссии по проблемам противодействия коррупции Общественной палаты РФ, автор книги "Уголовно-правовая защита пострадавших от преступлений".
В июне 2007 г. опубликован, а в сентябре вступает в силу Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <1>. Данным Законом в уголовно-процессуальное законодательство внесены принципиальные и масштабные изменения, последствия коих могут быть сопоставимы с теми, что наступили после неоднозначных изменений уголовного законодательства Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. 2007. 8 июня.
Сходство указанных Федеральных законов прослеживается и по другим признакам, таким, как поспешность принятия обоих и отсутствие, несмотря на большую значимость, предварительного обсуждения среди ведущих отечественных специалистов идейной основы (предпосылок, целей и др.) законопроекта и техники воплощения замысла. Системный и полный анализ внесенных таким образом в УПК изменений вряд ли возможен в рамках небольшой статьи, поэтому далее автор, не претендуя на исчерпывающее изложение и безукоризненные оценки (они, конечно, носят предварительный характер и будут скорректированы по мере формирования правоприменительной практики), намерен сосредоточить внимание на вопросе о том, каким образом законодательные новации скажутся на защищенности прав и законных интересов банков и иных лиц, пострадавших от преступлений. Потому что именно в этом (защите указанных субъектов) состоит основное предназначение уголовного судопроизводства, а также потому, что банки чаще, чем многие иные юридические лица, подвергаются криминальным атакам. Банки страдают от внешнего и внутреннего мошенничества (ст. 159, 160, 201 УК РФ и др.), недобросовестных заемщиков (ст. 176, 177 УК РФ), поручителей, залогодателей (ст. 165, 330 УК РФ) и партнеров (ст. 173, 195 - 197, 203 УК РФ), банковские ценности становятся объектом открытых посягательств, в том числе и вооруженных (ст. 162, 209 УК РФ), и т. д. 1. Процедура возбуждения уголовного дела следователем, дознавателем и органом дознания упростилась, в будущем им не потребуется согласовывать соответствующее решение с прокурором. Прежняя процедура не раз подвергалась критике в юридической литературе, в том числе автором настоящей статьи <2>. В частности, указывалось на то, что прокуратура и иные правоохранительные органы, как правило, размещаются в разных зданиях, находящихся порой в противоположных концах города. Поэтому согласование требует дополнительных (и немалых) затрат рабочего времени не только от прокурорских работников, но и дознавателей, следователей, иных сотрудников, которые вынуждены ежедневно отвлекать служебный транспорт от исполнения других задач или искать оказию для направления материалов в прокуратуру и возвращения их назад, а то и лично ездить в прокуратуру, давать пояснения. -------------------------------- <2> См., например: Скобликов П. А. Новации уголовно-процессуального законодательства в вопросах обращения за уголовно-правовой защитой хозяйствующих субъектов и граждан // Законодательство. 2002. N 7. С. 77 - 83.
Кроме того, в период, когда материал находится в прокуратуре для получения согласия на возбуждение уголовного дела, работа следователя, дознавателя (органа дознания) по соответствующему заявлению о преступлении фактически оказывается приостановлена, и это дает преступнику дополнительный шанс уйти от ответственности (с соответствующими последствиями для пострадавшего). Особенно опасна такая ситуация при совершении тяжких и особо тяжких преступлений, требующих незамедлительного реагирования органов правопорядка. Известно, например, что значительная доля насильственных и корыстно-насильственных преступлений совершается в вечернее и ночное время, когда рабочий день в прокуратуре закончен. В результате следователь может быть поставлен перед альтернативой: не получив согласия на возбуждение уголовного дела задержать лиц, застигнутых при совершении опасного преступления (например, вооруженного разбойного нападения), рискуя при этом быть привлеченным к ответственности по ст. 301 УК РФ (за незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей), либо отпустить опасных преступников, способствуя тем самым их уклонению от ответственности и продолжению преступной деятельности. Вместе с тем прокуратура с сентября 2007 г. не утратит контроль за обоснованностью возбуждения уголовного дела. Согласно ч. 4 ст. 146 УПК РФ в новой редакции копия постановления о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. В случае если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела. Таким образом, законодатель по данному вопросу вернулся на свою прежнюю позицию (примерно так же регламентировалась процедура возбуждения уголовного дела до 1 июля 2002 г.), и полагаю, что обоснованность внесенного изменения вызовет меньше всего споров среди специалистов. 2. Полномочие давать или не давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, перешло от прокурора к руководителю следственного органа. Представляется, что в результате следствие станет более динамичным, наступательным, потому что согласование с руководителем, который располагается в том же здании (нередко - в соседнем кабинете), находится "в теме", так как осуществление текущего контроля расследования будет происходить значительно быстрее. За счет сокращения непроизводительных потерь рабочего времени (связанных с необходимостью поездки в прокуратуру, подстраивания под график работы прокурора и др.) действия следователя станут более оперативными, производительными, а это, безусловно, отвечает интересам потерпевших. Здесь стоит напомнить, что еще несколько лет назад судебное решение для заключения под стражу и производства других процессуальных действий не требовалось. Санкцию на них давал прокурор. Однако с переходом этих полномочий к суду у прокурора появилась новая функция, сходная с прежней, - дача согласия следователю на производство тех процессуальных действий, которые затем санкционирует суд. Возникла громоздкая процедура, в результате которой самостоятельность следователя уменьшилась, а непроизводительные затраты (связанные с поездками по одним и тем же вопросам сначала в прокуратуру, а затем в суд) - возросли. 3. Согласно УПК РФ в старой редакции, а также УПК РСФСР прокурор имел право возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручив затем его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору или приняв к своему производству. С вступлением в силу анализируемого здесь Федерального закона прокурор полностью лишается права возбуждать уголовные дела. Можно уверенно предположить, что такое изменение законодательства повлечет ослабление реальной защиты лиц, пострадавших от преступлений. Криминологами давно установлено: ведущими мотивами укрытия сотрудниками правоохранительных органов преступлений являются регулирование таким способом своей нагрузки, а также улучшение показателей своей деятельности. Ибо чем больше уголовных дел возбуждается, тем больше работы предстоит выполнить оперативным работникам, дознавателям, следователям и наоборот. Вместе с тем уголовное дело не останется нераскрытым или нерасследованным, если по сообщению о преступлении будет принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела или сообщение будет попросту укрыто от учета. В этом смысле прокурор объективно имеет меньше личных мотивов при принятии решения о возбуждении уголовного дела и с большей вероятностью, чем дознаватель, оперативный работник (выступающий от лица органа дознания) или следователь, способен принять обоснованное и законное решение по сообщению о преступлении. Особенно важна роль прокурора при возбуждении уголовного дела по сообщению, распространенному в средствах массовой информации (что может быть актуальным и для банков), а также в случаях, когда совершено преступление в отношении лица, находящегося в зависимом состоянии от преступника либо по иным причинам не способного защищать свои права. Реальное положение усугубляется наличием в правоохранительных органах коррупции, последствием которой в ряде случаев является то, что потерпевший даже при наличии фактических и правовых оснований вынужден платить за возбуждение уголовного дела (прежде всего, это относится к делам экономической направленности, а также другим делам, связанным с утратой потерпевшим имущества в крупном или особо крупном размере, или любым делам, где потерпевший - преуспевающий хозяйствующий субъект или состоятельный гражданин). Возможность добиться решения о возбуждении уголовного дела не только у следователя (дознавателя), но и прокурора (либо вышестоящего прокурора) несколько снижала предпосылки для коррупции на стадии возбуждения уголовного дела. В ситуации создания монополии на право возбуждения уголовного дела процессы коррупции могут усилиться. 4. В связи с перераспределением полномочий в области уголовного процесса между следователем, руководителем следственного органа и прокурором жалобы в порядке ст. 124 УПК РФ на действия (бездействие) и решения следователя будет рассматривать не только прокурор, но и руководитель следственного органа. На первый взгляд это изменение может быть расценено как благоприятное для потерпевшего (и других участников уголовного судопроизводства), поскольку появляется дополнительный субъект, полномочный принимать искомые решения по жалобам. Однако для сбалансированной оценки изменения закона следует принять во внимание, что на руководителей следственных органов ляжет дополнительная и большая нагрузка, а соответствующее увеличение штатов не предусмотрено. Согласно ст. 124 УПК РФ жалоба рассматривается в течение трех суток со дня ее получения. Изучение практики показывает, что даже прокуроры это требование закона регулярно нарушали, рассматривая жалобы в течение месяца, а в некоторых случаях вообще не принимали решения по жалобе или не уведомляли о нем заявителя. Предпосылок для подобных нарушений со стороны руководителей следственных органов еще больше. Не менее важно также, что следователь, как правило, согласовывает свои действия (бездействие) и решения с руководителем следственного органа (где-то - в силу прямых указаний закона, где-то - в силу традиций или авторитета руководителя, где-то - в силу своей служебной зависимости от начальника). Поэтому шансы получить удовлетворение жалобы у руководителя следственного органа при прочих равных условиях будут меньше, чем у прокурора. Вместе с тем возможность действенного реагирования прокурора по жалобам на допущенные следователем нарушения теперь ограничивается. Прокурор уже не вправе отменить обжалуемые постановления следователя (некоторое исключение - кратковременное право прокурора на отмену постановления о возбуждении уголовного дела, что для потерпевшего неактуально, - см. выше) или дать ему указания о направлении следствия, производстве следственных и иных процессуальных действий. 5. Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о полномочиях прокурора при рассмотрении жалобы на необоснованный или незаконный отказ следователя в возбуждении уголовного дела по сообщению о преступлении. По УПК РФ в прежней редакции прокурор, признав доводы жалобы обоснованными, отменял постановление следователя и возбуждал уголовное дело либо назначал дополнительную проверку. Кроме того, осуществляя текущий контроль за исполнением федерального законодательства о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, прокурор и в отсутствие жалоб заинтересованных лиц выявлял и отменял необоснованные или незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Статистика показывает, что в течение года в целом по стране прокуроры до сих пор отменяли десятки тысяч (!) таких постановлений. После вступления в силу анализируемых изменений УПК РФ прокурор не вправе отменить постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Признав такое решение незаконным или необоснованным, прокурор может лишь вынести "мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела" (ч. 6 ст. 148 УПК РФ в новой редакции). В свою очередь, руководитель следственного органа обязан тогда запросить мнение следователя и в случае представления последним письменных возражений либо дать следователю письменные указания об исполнении требований прокурора, либо информировать прокурора о несогласии с его требованиями (ч. 4 ст. 39 УПК РФ в новой редакции). Таким образом, по новому законодательству удовлетворение поданной прокурору жалобы на необоснованный отказ следователя в возбуждении уголовного дела зависит одновременно от согласия трех субъектов: прокурора, следователя (решение которого обжалуется) и начальника следователя (с которым обжалуемое решение по причинам, указанным выше, неформально согласовывается перед вынесением). Соответственно реальный срок принятия окончательного решения по жалобе увеличится в несколько раз, а вероятность удовлетворения жалобы в несколько раз уменьшится. Часть совершаемых против банков преступлений расследуется в форме дознания (ч. 1 ст. 159, ст. 177, 312 УК РФ и некоторые иные). Прокурор сохранил полномочия отменять необоснованные или незаконные постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, но в этой части регламентация УПК РФ стала более расплывчатой, что создает почву для принятия половинчатых решений и тем самым нарушения прав и законных интересов пострадавших от преступлений. Так, ч. 6 ст. 148 УПК РФ в новой редакции устанавливает, что прокурор направляет свое постановление начальнику органа дознания со своими указаниями. Однако регламентация того, какие указания могут быть даны прокурором, отсутствует. Прежде УПК предписывал, что прокурор одновременно с отменой постановления об отказе в возбуждении уголовного дела вправе дело возбудить либо направить материал на дополнительную проверку. Такая регламентация не была совершенной (законодатель не определял и не обязывал прокурора определять сроки дополнительной проверки, мероприятия, которые было необходимо осуществить в ходе дополнительной проверки, и др.), но все же давала большую определенность уголовному процессу. Теперь пробел увеличен, что дает простор для субъективизма, и будет заполнен практикой - не исключено, что (в силу имеющих место непрофессионализма, коррупции и других причин) практикой порочной. 6. Анализируемые здесь изменения УПК РФ сопровождаются революционными изменениями в организационном построении, штатном расписании прокуратуры и следственных органов. Такие изменения, даже если они объективно необходимы и хорошо продуманы, принесут положительный эффект лишь в среднесрочной или долгосрочной перспективе. В краткосрочной же перспективе любые такие изменения приводят к сбоям в работе, к существенному ухудшению ее результатов. И чем масштабнее изменения, тем хуже их первые последствия. Этот не очень оригинальный, но неумолимый тезис в очередной раз подтвердился результатами экспресс-опроса, который автор недавно провел среди руководителей ОВД среднего звена. Опрошенные сообщили, что летом т. г., когда наступил переходный период - анализируемый Закон уже принят, опубликован, но еще не начал действовать, - сотрудники прокуратуры стали заметно реже, чем ранее, возбуждать уголовные дела, относящиеся к их подследственности, или давать согласие на возбуждение уголовных дел, относящихся к подследственности иных правоохранительных ведомств. Опрошенные объясняют это тем, что в преддверии штатных и функциональных изменений кто-то из сотрудников прокуратуры не желает брать на себя ответственность по должности, которую скоро оставит, кто-то форсирует извлечение коррупционного интереса из полномочий, которые прокуратура вскоре утратит, и т. д. Насколько эти выборочные наблюдения и предположения отражают реальное состояние дел в целом, как очередная реформа правоохранительных органов повлияла на соблюдение принципа неотвратимости уголовной ответственности, вскоре покажет статистика преступлений, зарегистрированных в России в июне - августе 2007 г. (если провести необходимые сопоставления динамики статданных). 7. Завершая изложение, хотелось бы сделать некоторое обобщение заявленной вначале автором позиции. После внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. в УПК РФ ряда изменений появилась надежда, что расследование преступлений станет более динамичным и наступательным, так как следователь получает больше самостоятельности и возможность более оперативно реагировать на быстро меняющиеся следственные ситуации. Это, однако, чревато негативными, в том числе коррупционными, проявлениями, ибо конечный результат во многом зависит от конкретного кадрового наполнения следственного аппарата. Вместе с тем измененная процедура обжалования решений, действий и бездействия органов предварительного расследования стала более сложной и запутанной. Разобраться в ней человеку, не имеющему юридической подготовки, теперь еще труднее. Например, если заявитель не согласен с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела, то нельзя, руководствуясь лишь логикой и здравым смыслом, понять, почему постановление дознавателя или органа дознания прокурор отменить вправе (и соответственно в этом случае обращение к прокурору целесообразно), а постановление следователя - нет, но это постановление может отменить руководитель следственного органа. Лицу, пострадавшему от преступления, также будет трудно понять, почему после удовлетворения прокурором его жалобы на непризнание потерпевшим или гражданским истцом реальное восстановление права может не произойти - следователь волен не согласиться с позицией прокурора и не вынести соответствующее постановление; трудно понять, что можно предпринять в подобной ситуации далее, чтобы добиться желаемого результата <3>, и т. д. -------------------------------- <3> Оказывается, что по обновленному законодательству точку в дискуссии следствия, с одной стороны, и прокурора, поддержавшего пострадавшего, - с другой, вправе поставить только Генеральный прокурор РФ. Однако это нереально, потому что Генеральный прокурор в стране один, а лиц, пострадавших от преступлений, - миллионы...
Итак, правопорядок, при котором в случае любого нарушения законности заинтересованное лицо, не прибегая к помощи юриста, могло обратиться к прокурору, и после изложения фактов или предположений (без их правовых оценок) было вправе ожидать принятия исчерпывающих мер по проверке и действенных мер по восстановлению законности, еще более отодвинулась в прошлое. Для эффективной защиты прав и законных интересов банков необходимы все более квалифицированные юристы и сотрудники службы экономической безопасности.
Название документа