Реформа предварительного расследования

(Александров А., Белов С., Кухта А.)

("Уголовное право", 2007, N 5)

Текст документа

РЕФОРМА ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ

А. АЛЕКСАНДРОВ, С. БЕЛОВ, А. КУХТА

Александр Александров, профессор Нижегородской академии МВД России, доктор юридических наук.

Сергей Белов, заместитель прокурора Нижегородской области, кандидат юридических наук.

Андрей Кухта, начальник Новороссийского УВДТ, кандидат юридических наук.

Оставляя в стороне общие рассуждения относительно продуманности и оправданности проведенной реформы предварительного расследования, остановимся на тех проблемах, которые она может породить, и возможных способах их решения.

В результате рассматриваемой реформы появились два вида уголовного преследования: уголовное преследование в форме дознания (прокурорское дознание) и уголовное преследование в форме предварительного следствия (собственно предварительное следствие). Что касается первого, то прокурор в полной мере является его руководителем. Уголовное преследование в следственной форме реализуется достаточно независимыми от прокурора следователем и руководителем следственного органа, составляющими единую вертикаль власти, которая замыкается на Президенте РФ. Прокурор надзирает за исполнением законов и следователем, но лишен при этом возможности оперативного вмешательства в его деятельность. Система контроля за следствием строится на руководителе следственного органа, через которого прокурор может заставить следователя исправить нарушения закона. Хотя в конечном итоге вся многоступенчатая процедура, которая может включать в себя до трех инстанций, реализации прокурором своих полномочий, предусмотренных п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК (в случае солидарного несогласия руководства следственных органов и следователя с его требованиями об устранении нарушений законности или их возражений против его решения), замыкается на Генеральном прокуроре РФ. Именно ему, а не судебной власти, как предполагалось первоначально, принадлежит последнее слово в разрешении спора между прокуратурой и следственной властью по поводу имевших место нарушений федерального законодательства следователем (ч. 6 ст. 37, ч. 4 ст. 221 УПК). Громоздкая и неповоротливая система реализации надзора за законностью ведения следствия со стороны прокуратуры оставляет мало надежды на быстрое исправление следственных ошибок, нарушений федерального законодательства. Дело в том, что предъявление прокурором требований об устранении этих нарушений не приостанавливает исполнения решений и не влечет прекращение действий (бездействия) со стороны следователя, особенно вызванных ложно понятыми интересами следственного ведомства.

Здесь мы видим одно из самых слабых мест созданной системы, которое нуждается как минимум в немедленной доработке. Пока же прокурору уже в начальной стадии конфликта со следственными органами следует переводить его разрешение в суд. Это касается прежде всего вопросов, связанных с нарушением прав и свобод граждан. Прокурор должен рекомендовать гражданам обжаловать решение следователя в суд в порядке ст. 125 УПК и сам там выступать, используя полномочие, предоставленное ему п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК, высказывая суду свое мнение по поводу законности и обоснованности действия (бездействия) или решений следственных органов.

Требования прокурора адресуются непосредственно следователю, допустившему нарушение закона. Следователь может выполнить это требование, а в случае несогласия с ним он направляет свои возражения в письменном виде руководителю следственного органа. Последний реагирует на это в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 38 и ч. 4 ст. 39 УПК.

Согласно п. 7 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор рассматривает представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимает по ней решение об обращении к вышестоящему прокурору тогда, когда считает, что со стороны следователя имело место нарушение законности (см. также ч. 4 ст. 221 УПК). В данном случае имеет место процедура разрешения противоречия между позицией прокурора и солидарной позицией следователя и руководителя следственного органа (ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК). Если руководитель следственного органа соглашается с требованиями прокурора, то он дает письменные указания следователю в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 39 УПК, которые подлежат беспрекословному выполнению следователем.

Следует констатировать существенное снижение возможностей прокурора по непосредственному осуществлению досудебного уголовного преследования, прежде всего проводимого в форме предварительного следствия. Прокурор теперь не вправе возбуждать уголовное дело или отказывать в возбуждении уголовного дела, давать согласие на возбуждение уголовного дела, принимать уголовное дело к своему производству, прекращать уголовное дело (уголовное преследование), приостанавливать дознание или предварительное следствие, участвовать лично в производстве предварительного расследования, проводить лично следственные и иные процессуальные действия, давать органам следствия (только им) письменные указания, обязательные для исполнения, за исключением случая, предусмотренного п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК, давать согласие следователю на возбуждение перед судьей ходатайства о применении меры процессуального принуждения, допускаемой только на основании судебного решения. Он не вправе также отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, руководителя следственного органа (исключение составляет только постановление о возбуждении уголовного дела, которое может быть отменено прокурором в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 146 УПК), разрешать отводы, заявленные следователю или руководителю следственного органа, отстранять следователя (руководителя следственного органа) от дальнейшего производства расследования, изымать уголовное дело у органа предварительного следствия, давать согласие на прекращение уголовного дела органом следствия, продлевать срок следствия, лично приостанавливать или прекращать досудебное производство по уголовному делу, давать следователю поручения или обязательные для исполнения указания. Тем не менее прокуратура по-прежнему остается главным органом государства, ответственным за борьбу с преступностью посредством уголовного и уголовно-процессуального и иного законодательства.

Прокурор лишен возможности лично осуществлять уголовное преследование. И в то же время прокурор - это субъект уголовного преследования. В конечном итоге он решает судьбу обвинения при утверждении обвинительного заключения или обвинительного акта и при направлении уголовного дела в суд. В этом парадокс современной модели обвинительно-следственной власти.

Руководящая и координирующая роль прокурора в досудебном производстве ярко проявляется в разрешении им вопросов о подследственности и направлении уголовных дел из одного органа предварительного расследования в другой. Полномочия прокурора по решению вопроса о форме предварительного расследования сохранены, хотя и в ограниченном виде. Прокурор уполномочен по факту выявленных им нарушений уголовного закона вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК). Что касается органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя, то прокурор вправе изъять у них любое дело и передать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК). Прокурор также вправе изъять любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передать его следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК). Прокурор обладает полномочием передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК), т. е. он вправе сделать это и в отношении органа предварительного следствия. Таким образом, прокурор сохранил за собой право определения исключительной подследственности, прежде всего в случаях конкуренции видовой подследственности нескольких органов расследования, когда надо применять правила об альтернативной подследственности и подследственности по связи дел (все это только в рамках ст. 151 УПК), а также прибегать к исключениям из общего правила о территориальной подследственности. Специальными поводами для проявления универсальных полномочий прокурора по определению подследственности уголовного дела являются случаи, предусмотренные п. 2 ч. 3 ст. 150, ч. 7 ст. 151, ч. 8 ст. 151 УПК. Окончательное разрешение споров о подследственности между различными органами предварительного расследования остается за прокурором (ч. 8 ст. 151 УПК), что вытекает из его процессуальных полномочий органа, координирующего деятельность всех органов предварительного расследования и разрешающего споры о родовой подследственности.

Согласно п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК следователь Следственного комитета прокуратуры проводит дознание по уголовным делам о преступлениях, указанных в ч. 3 ст. 150 УПК, а также совершенных лицами, указанными в подп. "б" и "в" п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК. Из буквального смысла норм, содержащихся в подп. "б", "в" п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК, а также в п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК, следует заключить, что в случае совершения преступления в отношении указанных в них категорий лиц следователи Следственного комитета прокуратуры проводят расследование по уголовному делу исключительно в форме предварительного следствия. Однако окончательное решение вопроса о форме расследования уголовного дела принимается прокурором, который вправе, воспользовавшись полномочием, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, предложить в своем постановлении органу Следственного комитета прокуратуры проведение предварительного расследования и в форме дознания.

Дознание следователи Следственного комитета прокуратуры проводят в случаях, указанных в п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК, следователи ФСКН - в случаях, предусмотренных п. 8 ч. 3 ст. 151 УПК, следователи органов внутренних дел - в случаях, предусмотренных п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК, а также в других случаях, когда прокурор реализует свои полномочия, предусмотренные п. п. 11, 12 ч. 2 ст. 37, ч. ч. 7, 8 ст. 151 УПК. Поскольку прокурор вправе надзирать только за дознавателями, то при производстве дознания следователями прокурор вправе реализовывать только надзорные полномочия, предусмотренные п. п. 3, 8, 14, 15 ч. 2 ст. 37 УПК.

В случае необходимости производства предварительного следствия по уголовному делу, находящемуся в производстве дознавателя, прокурор вправе изъять любое уголовное дело у органа дознания и передавать его руководителю следственного органа (в соответствии с правилами ст. 151 УПК) или следователю органа Следственного комитета прокуратуры (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК). Основаниями для такого решения могут быть, например: 1) невозможность окончания дознания в установленные ст. 223 УПК сроки; 2) установление обстоятельств, препятствующих производству предварительного расследования в форме дознания (ст. 433 УПК); 3) обнаружение недостатков дознания, не позволяющих направить дело в суд, которые не могут быть устранены в 10-суточный срок (п. 2 ч. 1 ст. 226 УПК); 4) установление в ходе дознания причастности к совершению преступления должностного лица, указанного в ч. 3 ст. 151 или в ст. 447 УПК.

Прокурор не вправе возбуждать уголовное дело. Общему правилу об отсутствии у прокурора полномочий на его возбуждение противоречит норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 155 УПК. При буквальном ее толковании получается, что прокурор при поступлении к нему материалов от дознавателя вправе принимать одно из решений, предусмотренных ч. 1 ст. 145 УПК, в том числе о возбуждении уголовного дела. Однако очевидно, что данную норму прокурору надо реализовывать посредством использования своего полномочия, предусмотренного п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК.

Прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. В УПК прямо не говорится о возможности невыполнения следователем этого постановления ввиду несогласия с ним. Но из общего смысла нового закона следует, что следователь вправе не исполнить постановление прокурора. Он должен руководствоваться в данном случае по аналогии закона положениями, содержащимися в ч. 4 ст. 221 УПК, т. е. с согласия руководителя следственного органа обжаловать данное постановление вышестоящему прокурору и далее обращаться по инстанции, как это предусмотрено в ч. 6 ст. 37 и в ч. 4 ст. 221 УПК.

Следователь самостоятельно принимает решение о возбуждении уголовного дела, являясь при этом обязанным немедленно направить прокурору копию соответствующего постановления (ч. 4 ст. 146 УПК). Признав решение следователя незаконным или необоснованным, прокурор вправе в течение 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем он выносит постановление (ч. 4 ст. 146 УПК). Данное полномочие прокурора выглядит исключительным и выпадает из общего смысла законоположений, содержащихся, скажем, в ч. 6 ст. 148 или в ч. 1 ст. 214 УПК. Полагаем, что было бы логичнее и в случае несогласия прокурора с решением о возбуждении уголовного дела следователем направлять свои возражения по этому поводу руководителю следственного органа.

Согласно п. 3 ч. 5 ст. 439 УПК прокурор по поступившему к нему уголовному делу с постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера полномочен принять решение о прекращении уголовного дела по основаниям, указанным в п. 1 ч. 1 ст. 439 УПК. Данное полномочие сохранилось за прокурором в неизменном виде, хотя очевидно, что следователь, не согласный с таким решением прокурора, может обжаловать его вышестоящему прокурору.

Руководитель следственного органа уполномочен разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы (ч. 1 ст. 67 УПК). Вопрос об отводе или самоотводе самого руководителя следственного органа разрешается вышестоящим руководителем или (следуя логике нового закона) Генеральным прокурором РФ, а также его заместителем по федеральному округу.

Руководитель следственного органа уполномочен отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, в том числе постановление о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК). Руководитель следственного органа уполномочен отменять незаконные или необоснованные постановления следователя в порядке, установленном ч. 2 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК. Данный порядок предполагает вынесения специального постановления об отмене постановления следователя с указанием оснований и мотивов принятия такого решения. Решение об отмене постановления следователя может быть принято руководителем следственного органа как по собственной инициативе, так и по предложению прокурора, сделанному в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК. Порядок отмены постановления следователя о прекращении уголовного дела по инициативе прокурора регламентирован ч. 1 ст. 214 УПК. Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, руководитель следственного органа отменяет его и возобновляет производство по уголовному делу.

Следователь вправе обжаловать решения руководителя следственного органа в порядке, указанном в ч. 4 ст. 124 УПК. Но в перечне полномочий прокурора или руководителя следственного органа не предусмотрено право этих должностных лиц рассматривать такого рода жалобы. Поскольку правовой механизм реализации этого права не предусмотрен, то подача такого рода жалоб производиться не может. Поэтому полагаем, что в настоящее время решения руководителя следственного органа должны выполняться следователем беспрекословно. Расширительное толкование нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 124 УПК, может привести к произволу со стороны следователя.

Указания руководителя следственного органа, приведенные в п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК, подпадают под действие ч. 3 ст. 39 УПК. Руководитель следственного органа вправе давать следователю указания о производстве отдельных следственных действий, о привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения. Эти указания руководителя следственного органа даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем. Данные указания могут быть обжалованы следователем руководителю вышестоящего следственного органа. При этом следователь вправе представить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа. Обжалование данных указаний приостанавливает их исполнение. Указания руководителя следственного органа, касающиеся избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются без судебного решения, также могут быть обжалованы следователем вышестоящему руководителю, однако обжалование не приостанавливает исполнения данных указаний.

Что касается содержания понятия "направление расследования", которое содержится в п. 4 ч. 2 ст. 37, в п. 3 ч. 1 ст. 39, в п. 2 ч. 3 ст. 40.1 УПК, то представляется, что его следует понимать следующим образом. Это - указания, которые касаются проверки версий, установления новых обстоятельств, проверки фактов, изобличения лиц в совершении преступлений. Под это понятие подпадают указания, касающиеся обеспечения возмещения вреда, причиненного преступлением, мер попечения об имуществе, детях арестованного. Кроме того, под это понятие подпадают указания, касающиеся определенных процессуальных решений: о признании потерпевшим, гражданским истцом, о привлечении в качестве гражданского ответчика, о принудительном приводе.

Руководитель следственного органа уполномочен давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.

Порядок отмены решения об избрании меры пресечения регламентирован ст. 110 УПК. Согласно ч. 2 данной статьи отмена или изменение меры пресечения, не требующей судебного разрешения, производится по постановлению следователя. Согласно ч. 3 этой же статьи мера пресечения, избранная следователем с согласия руководителя следственного органа, может быть отменена или изменена им только с согласия прокурора. Очевидно, что согласие руководителя следственного органа необходимо и в том случае, когда любая мера пресечения была избрана следователем по его указанию, отданному в порядке, урегулированном п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК.

Название документа