Административный регламент обеспечения деятельности федеральных судов
(Грицай Г. И.) ("Администратор суда", 2008, N 1) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СУДОВ
Г. И. ГРИЦАЙ
Грицай Г. И., доцент Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, кандидат юридических наук.
В конце 2006 г. приказом Министерства юстиции Российской Федерации был утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов <1>. Этот Регламент можно считать особенным явлением в административном праве, поскольку ведомственным Приказом было определено содержание отдельных юрисдикционных процедур при осуществлении полномочий по обеспечению порядка деятельности судов Российской Федерации. В отношении предмета регулирования этот Административный регламент не только регулирует правила исполнения соответствующей государственной функции, он также соединяет отдельные процедуры судопроизводства разной юрисдикции, хотя порядок утверждения и форма характерны для административного правового акта. Для более точной характеристики этих противоречий необходимо обратиться к законодательству, определяющему юрисдикцию судов, судопроизводство и общие правила обеспечения установленного порядка деятельность судов. -------------------------------- <1> Административный регламент утвержден Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 декабря 2006 г. N 384 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов" // РГ. 25.01.2007.
Правовой основой деятельности судебной власти в Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" <2>. Согласно этому Закону судебную систему России составляют федеральные суды и суды субъектов РФ. Несмотря на разделение юрисдикции судов, они составляют единую судебную систему России <3>. В частности, осуществление судопроизводства в соответствии с юрисдикцией судов регулируется следующими законами: -------------------------------- <2> Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изм. по сост. на 5 апреля 2005 г.). <3> Статья 3 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации".
1. Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" <4>; -------------------------------- <4> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. по сост. на 5 февраля 2007 г.).
2. Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. (далее - ГПК РФ) <5>; -------------------------------- <5> Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (с изм. по сост. на 5 декабря 2006 г.).
3. Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24 июля 2002 г. (далее - АПК РФ) <6>; -------------------------------- <6> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (с изм. по сост. на 27 декабря 2005 г.).
4. Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (далее - УПК РФ) <7>; -------------------------------- <7> Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с изм. по сост. на 6 июня 2007 г.).
5. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (далее - КоАП РФ). Обеспечение порядка при осуществлении правосудия регулируется в общих вопросах этими же законами, но не во всех случаях одинаково полно. Например, в АПК РФ обеспечение порядка в судебном заседании устанавливают две статьи: ст. 153 "Судебное заседание арбитражного суда", ст. 154 "Порядок в судебном заседании". В ГПК РФ это ст. 158 "Порядок в судебном заседании" и ст. 159 "Меры, применяемые к нарушителям порядка в судебном заседании". А в УПК РФ аналогичные вопросы регулируют ст. 257 "Регламент судебного заседания" и ст. 258 "Меры воздействия за нарушение порядка в судебном заседании". Причем только УПК РФ указывает, что кроме председательствующего в судебном заседании обеспечение порядка также осуществляет судебный пристав: "Судебный пристав обеспечивает порядок судебного заседания, выполняет распоряжения председательствующего. Требования судебного пристава по обеспечению порядка судебного заседания обязательны для лиц, присутствующих в зале судебного заседания" <8>. -------------------------------- <8> Пункт 4 ст. 257 Уголовно-процессуального кодекса РФ.
Обеспечение порядка в судах общей юрисдикции при разбирательстве гражданского дела устанавливается ГПК РФ следующим образом <9>: -------------------------------- <9> Статья 159 Гражданского процессуального кодекса РФ.
1. Лицу, нарушающему порядок в судебном заседании, председательствующий от имени суда объявляет предупреждение. 2. При повторном нарушении порядка лицо, участвующее в деле, или его представитель могут быть удалены из зала судебного заседания на основании определения суда на все время судебного заседания или части его. В последнем случае председательствующий знакомит лицо, вновь допущенное в зал заседания, с процессуальными действиями, совершенными в его отсутствие. Граждане, присутствующие в судебном заседании, за повторное нарушение порядка удаляются по распоряжению председательствующего из зала заседания суда на все время судебного заседания. 3. Суд также вправе наложить на лиц, виновных в нарушении порядка в судебном заседании, штраф в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. 4. В случае если в действиях лица, нарушающего порядок в судебном заседании, имеются признаки преступления, судья направляет соответствующие материалы прокурору для возбуждения уголовного дела в отношении нарушителя. 5. В случае массового нарушения порядка гражданами, присутствующими в судебном заседании, суд может удалить из зала заседания суда граждан, не являющихся участниками процесса, и рассмотреть дело в закрытом судебном заседании или отложить разбирательство дела. Из перечисленных положений ст. 159 ГПК РФ следует, что все полномочия по обеспечению порядка в судебном заседании принадлежат судье. При этом ГПК РФ не разделяет вопросы обеспечения порядка в судебном заседании для судов общей юрисдикции и мировых судей, в обоих случаях эти вопросы определяют перечисленные положения ст. 159 ГПК РФ. А Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации" вообще не регулирует вопросы обеспечения порядка при разбирательстве гражданского дела мировым судьей <10>. В части обеспечения порядка при единоличном разбирательстве гражданских, уголовных и административных дел этот Закон содержит только ссылку на соответствующие процессуальные законы: "Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом" <11>. -------------------------------- <10> Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (с изм. по сост. на 2 марта 2007 г.). <11> Пункт 2 ст. 1 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации".
Аналогичным образом и Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" не содержит положений об обеспечении порядка в заседаниях Конституционного Суда. Тем не менее неправильным будет вывод, что из перечисленных законов, регулирующих конституционное, гражданское, арбитражное, уголовное и административное разбирательство дел, только порядок разбирательства уголовного дела судом общей юрисдикции обеспечивают во взаимодействии судьи и судебные приставы. Так, согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах": "На судебных приставов возлагаются задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом об исполнительном производстве" <12>. -------------------------------- <12> Статья 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" (с изм. по сост. на 3 марта 2007 г.).
Федеральный закон "О судебных приставах" разделяет соответствующих должностных лиц в зависимости от исполняемых обязанностей на две категории: судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов; судебные приставы-исполнители, исполняющие судебные акты и акты других органов в соответствии с законом. Полномочия тех и других судебных приставов устанавливают Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах", а также Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" <13>. Судебные приставы являются служащими Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации, которая находится в подчинении Министерства юстиции Российской Федерации. Положение о Федеральной службе судебных приставов утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. <14>. -------------------------------- <13> Федеральный закон "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ (с изм. по сост. на 26 июня 2007 г.). <14> Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов" (с изм. по сост. на 14 февраля 2006 г.).
Таким образом, Федеральная служба судебных приставов является федеральным органом государственной исполнительной власти, а их деятельность можно отнести к административной по обеспечению исполнения полномочий в системе федеральных судов Российской Федерации. Обязанности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов регулируются п. 1 ст. 11 Федерального закона "О судебных приставах", а обязанности судебных приставов-исполнителей определяются в п. 1 ст. 12 того же Закона. Соответственно, положения Административного регламента исполнения государственной функции по обеспечению в соответствии с законодательством Российской Федерации установленного порядка деятельности судов от 27 декабря 2006 г. регулируют порядок, правила осуществления полномочий только судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов. Но поскольку Федеральный закон "О судебных приставах" только перечисляет обязанности судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, не раскрывая порядка их осуществления, Административный регламент фактически учредил нормативные требования к содержанию соответствующих административно-процессуальных процедур. В частности, Административный регламент регулирует содержание следующих процедур <15>: -------------------------------- <15> Раздел II "Административные процедуры" Административного регламента, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2006 г.
- обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей; - выполнение распоряжений председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании, связанных с соблюдением порядка в суде; - исполнение решения суда и судьи о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения; - обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время; - проверка подготовки судебных помещений к заседанию, обеспечение по поручению судьи доставки к месту проведения судебного процесса уголовного дела вещественных доказательств и их сохранности; - поддержание общественного порядка в судебных помещениях; - взаимодействие с подразделениями по конвоированию лиц, содержащихся под стражей, по вопросам их охраны и безопасности; - предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, выявление нарушителей, составление протокола об административном правонарушении, а в случае необходимости задержание их с последующей передачей органам внутренних дел; - осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю; - участие в совершении исполнительных действий. Перечисленные административные процедуры в целом совпадают с обязанностями судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, установленными Федеральным законом "О судебных приставах". Чтобы показать учредительно-нормативный характер положений Административного регламента в части содержания этих процедур, приведем положения Регламента одной из них - исполнение решения суда и судьи о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения: 1. Судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов по решению суда применяют к подсудимому и другим участникам судебного процесса меру процессуального принуждения в виде привода в суд. 2. По уголовному судопроизводству в случае неявки в суд по вызову без уважительных причин подозреваемый, обвиняемый, а также потерпевший и свидетель могут быть подвергнуты приводу. 3. При наличии причин, препятствующих явке в суд по вызову в назначенный срок, подозреваемый, обвиняемый, а также потерпевший и свидетель незамедлительно уведомляют орган, которым они вызывались. 4. Привод состоит в принудительном доставлении лица в суд. 5. Постановление судьи или определение суда о приводе перед его исполнением объявляется лицу, которое подвергается приводу, что удостоверяется его подписью на постановлении или определении. 6. Привод не может производиться в ночное время, за исключением случаев, не терпящих отлагательства. 7. Не подлежат приводу несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, беременные женщины, а также больные, которые по состоянию здоровья не могут оставлять место своего пребывания, что подлежит удостоверению врачом. 8. Обо всех случаях привода в ночное время судебный пристав по обеспечению установленного порядка деятельности судов в течение 24 часов в письменном виде уведомляет старшего судебного пристава. Из этого примера видно, что не все положения этого раздела Регламента регулируют обязанности судебного пристава, здесь же указаны полномочия судьи, отдельные обязанности подозреваемого, обвиняемого, а также потерпевшего и свидетеля. Кроме того, этот раздел Административного регламента регулирует не столько процедуру обеспечения порядка в судебном заседании, сколько вопросы осуществления процессуальных мер обеспечения судебного разбирательства по уголовному делу (п. 3 ст. 247 УПК РФ) либо по делу об административном правонарушении (ст. 27.15 КоАП РФ). То есть эти положения Регламента составляют предмет нормативного регулирования уголовно-процессуального и административно-процессуального законодательства. В других разделах Административного регламента также объединяются вопросы нормативного регулирования ГПК, АПК, УПК и КоАП. Иными словами, положения этого Административного регламента выходят из рамок административного акта и приобретают нормативные свойства тех источников законодательства, положения которых Регламент систематизировал. Перечисленные примеры из Административного регламента исполнения государственной функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов от 27 декабря 2006 г. не противоречат действующему законодательству о судопроизводстве. Также положения Административного регламента не противоречат положениям Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах". При этом Административный регламент аккумулировал нормы нескольких отраслевых процессуальных законов в части регулирования административных процедур и юрисдикционных полномочий, связанных с обеспечением установленного порядка деятельности судов. Одновременно следует обратить внимание, на то обстоятельство, что служба судебных приставов является федеральным органом государственной исполнительной власти и относится к правоохранительной государственной службе. В субъектах Российской Федерации на основе региональных законов может образовываться и осуществлять полномочия только гражданская государственная служба, которая не может осуществлять полномочий судебных приставов. Из этого возникает вопрос об обеспечении установленного порядка деятельности уставных судов и мировых судей, формируемых субъектами Российской Федерации. В настоящее время российское законодательство никак не регулирует соответствующий вопрос, и это необходимо отнести к пробелу федерального законодательства, поскольку все процессуальное производство, за исключением административно-процессуального, относится к предмету ведения Российской Федерации <16>. -------------------------------- <16> Пункт "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации.
В настоящее время в Российской Федерации находят все более широкое применение административные регламенты, регулирующие порядок, правила исполнения государственных функций органами государственной исполнительной власти. Этот процесс связан с изданием в 2005 г. ряда постановлений Правительства РФ, обязывающих органы государственной исполнительной власти разрабатывать и утверждать на основе предложенных рекомендаций административные регламенты исполнения государственных функций, регламенты предоставления государственных услуг и регламенты взаимодействия. К настоящему времени утверждено не менее 300 административных регламентов только в системе федеральных органов исполнительной власти. Большинство из них имеют признаки ненормативных правовых актов, но положения административных регламентов основываются на законах и подзаконных актах, регулирующих полномочия органа государственного управления в конкретной сфере деятельности. В силу этого обстоятельства административные регламенты стали правовой формой, которая систематизирует положения разных источников законодательства и обычно устанавливает содержание процедурно-процессуальной административной деятельности по исполнению конкретной государственной функции. Из приведенного примера Административного регламента исполнения государственной функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 декабря 2006 г., можно сделать следующие основные выводы. Во-первых, Административный регламент органа государственной исполнительной власти в качестве акта, который аккумулирует нормы нескольких отраслевых законов и в качестве формы систематизации норм федеральных законов, может приобретать юридические свойства нормативного процессуального акта, регулирующего деятельность конкретного органа государственной исполнительной власти. Во-вторых, положения Административного регламента, основанного на нескольких отраслевых законах, могут распространять свои положения на правоотношения, которые не являются административными.
Название документа