Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне

(Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С.)

("Законность", 2008, N 11)

Текст документа

УЧАСТИЕ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Л. ПЕТРОВА, Е. КОБЗАРЕВА, С. МАНАКОВА

Петрова Л., старший прокурор отдела правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

Кобзарева Е., старший помощник прокурора Белгородской области.

Манакова С., старший помощник прокурора Московской области.

Обязательное требование к муниципальному правотворчеству - соответствие предписаний органов местного самоуправления установлениям более высокой юридической силы, прежде всего Конституции РФ. В значительной мере юридическая база правотворческой деятельности местного самоуправления создается субъектами Российской Федерации. Конституции, Уставы и другие региональные законы конкретизируют федеральные юридические основы правотворчества местного самоуправления с учетом условий субъектов Федерации.

В связи с принятием ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" существенно возросла роль местного самоуправления. В соответствии с этим Законом органы местного самоуправления самостоятельно регулируют вопросы, которые ранее определялись федеральным и региональным законодательством. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил определение муниципального правового акта, выстроил систему муниципальных правовых актов. В настоящее время должностным лицам органов местного самоуправления приходится оперативно решать вопросы местного значения в условиях постоянно изменяющегося на федеральном уровне бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, жилищного законодательств и принимать соответствующие муниципальные правовые акты.

На качество и эффективность правотворчества на муниципальном уровне нацеливают приказы Генерального прокурора РФ и распорядительные документы прокуратур субъектов Федерации, принятые за последние два года по этому направлению деятельности. Необходимо признать, что проблем в области развития муниципального нормотворчества пока достаточно много.

Теперь о каждой из проблем подробнее. С вступлением в действие с 1 января 2006 г. отдельных положений ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в субъектах Федерации существенно возрос объем издаваемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов. Возникновение новых муниципальных образований существенно затруднило возможность обеспечения 100-процентного участия прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Достаточно сказать, что в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований, к примеру в Белгородской области, увеличилось с 22 до 307, в Московской области вместо 80 создано 378 муниципальных образований, в Рязанской области образовано 314 муниципальных образований из 19 ранее действовавших, в Ханты-Мансийском автономном округе из 22 муниципальных образований возникло 106.

В результате нормотворческой деятельности вновь образованных муниципальных образований увеличилось число правовых актов органов местного самоуправления, в том числе принятых с нарушением законодательства.

До реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области в 2004 г. выявили 1594 противоречащих закону правовых акта, из которых оспорили 1372. В 2007 г., с учетом возникновения вновь образованных муниципальных образований Московской области и осуществления ими нормотворческой деятельности, выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов, вследствие чего принесено 1962 протеста.

Органы прокуратуры Рязанской области выявили в 2005 г. - 101, в 2006 г. - 506, в 2007 г. - 632 муниципальных правовых акта, противоречащих действующему законодательству. В Ханты-Мансийском автономном округе в 2005 г. городскими и районными прокурорами оспорено 140 правовых актов, а в 2007 г. вследствие увеличения числа органов местного самоуправления - 323 правовых акта.

Одновременно существенно возрастает роль органов прокуратуры по надзору за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов. Эти обстоятельства приводят к необходимости осмысления правильной организации правотворческой деятельности в прокуратурах городов и районов.

Несмотря на упоминавшееся произошедшее увеличение числа муниципальных образований и последовавшее за этим принятие большого числа правовых актов органов местного самоуправления, количество прокуратур городского и районного звена в некоторых регионах не изменилось. Например, в Белгородской области количество прокуратур соответствует территориальному делению области на 22 административных района, в Московской области обеспечивают законность на поднадзорной территории 58 горрайспецпрокуроров, в условиях преобразования органов местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе количество районных прокуратур также осталось без изменения и составляет 22 районные прокуратуры, при этом на территории одного района может находиться до 25 муниципальных образований.

Не претерпела изменений и штатная численность работников городских и районных прокуратур, к должностным обязанностям которых отнесены помимо прочих вопросы правотворчества. В некоторых случаях штат районной прокуратуры состоит из трех или пяти оперативных сотрудников: прокурора, его заместителя и помощника (помощников). Например, в Белгородской области семь таких прокуратур, на поднадзорной территории каждой из них находится от 9 до 14 муниципальных образований. На территории Московской области наименьший численный состав у Талдомской и Лотошинской горрайпрокуратур, а также у прокуратур городов Серебряные Пруды и Троицка. А ведь правотворческая деятельность сотрудников прокуратуры - это одна из составляющих их работы. Они осуществляют надзор и на других основных направлениях, а также рассматривают обращения граждан, проводят проверки, принимают участие в рассмотрении судами гражданских и уголовных дел.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается в том числе путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления. При этом не следует забывать, что в каждом муниципальном образовании есть как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В свою очередь, в составе представительных органов местного самоуправления образовано от 4 до 5 постоянно действующих комиссий, а по мере необходимости создаются рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов. В соответствии с регламентами советов депутатов, их заседания, как правило, проводятся ежемесячно. Таким образом, при указанном количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах.

Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа власти позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов.

Общим позитивным результатом работы прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в этой связи можно назвать приведение большинства муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.

Только в первом полугодии 2008 г. прокурорами оспорено 67766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62818. По состоянию на 1 июля 2008 г. количество муниципальных правовых актов, находившихся в стадии рассмотрения в связи с применением прокурорского реагирования, составило 11689 (использованы данные, содержащиеся в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 28 августа 2008 г. "О состоянии законности, нарушениях и недостатках в организации прокурорского надзора в сфере регионального и муниципального нормотворчества").

В качестве положительного примера влияния прокурора на правотворческий процесс можно привести работу Талдомской городской прокуратуры Московской области. Благодаря своевременному вмешательству прокурора, присутствующего на заседаниях представительного органа, предотвращено принятие многих нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. С момента издания приказа Генерального прокурора РФ, регламентирующего правотворческую деятельность органов прокуратуры, городским прокурором направлено в органы местной власти 75 заключений на проекты нормативных актов. Впоследствии эти решения советов депутатов были приняты в соответствующей действующему законодательству редакции, учитывавшей позицию прокурора.

Таким образом, предупреждение нарушений закона путем воспрепятствования принятию незаконных правовых актов может рассматриваться как одна из основных форм участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. В то же время такой подход требует участия прокуратуры уже на стадии разработки и обсуждения проекта нормативного правового акта и особенно актуален в муниципальных образованиях, поскольку, как показывает практика, именно органы местного самоуправления издают наибольшее количество нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. В связи с этим многие прокуроры (в целях эффективного участия в правотворческом процессе) зачастую ставят вопросы о необходимости расширения численности оперативных сотрудников прокуратуры.

Следует отметить, что подобная ситуация характерна для большинства прокуратур субъектов Федерации.

Как следствие, возникают недостатки в организации правотворческой работы. К сожалению, пока не все прокуроры районного звена проявляют должную инициативу в проведении мониторинга федерального и регионального законодательства, информировании глав и председателей советов депутатов районов и поселений о результатах мониторинга, проведении сверок действующих муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Также недостаточное внимание уделяется выявлению коррупциогенных факторов при подготовке заключений на проекты правовых актов. Не редки случаи, когда мониторинг законодательства осуществляется горрайспецпрокурорами не на постоянной основе, а лишь в связи с получением прямых указаний от вышестоящих прокуроров, что не может не сказаться на качестве принимаемых органами местного самоуправления правовых актов и состоянии законности в целом. В таких случаях возрастает роль прокуратур субъектов Федерации, особенно старших помощников прокуроров субъектов по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, на которых приказом Генерального прокурора РФ возложена координация участия прокуроров городов и районов в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Большое значение приобретает так называемый человеческий фактор, а именно способность конкретного работника горрайспецпрокуратуры в столь непростых условиях надлежащим образом организовать свою работу, в сжатые сроки правильно сориентироваться и оценить нормативный правовой акт или его проект на предмет соответствия действующему законодательству с учетом осуществляемого мониторинга.

Существенно осложняет работу прокурора и то, что издаваемые главами сельских и поселковых администраций муниципальных образований правовые акты содержат положения, нарушающие нормы действующего законодательства по вопросам регулирования земельных и трудовых правоотношений, отличаются неполнотой и неточностью. В отличие от коллегиального органа, правовые акты, издаваемые главой сельского или городского поселения, не согласовываются на стадии проектов, что связано со спецификой осуществления его полномочий. Вместе с тем нередко в этих правовых актах применяется неправильная юридическая терминология, что нередко приводит к неоднозначному толкованию. Ситуация усугубляется тем, что зачастую должностные лица органов местного самоуправления (особенно это касается вновь образованных муниципальных образований) не обладают необходимым уровнем знаний действующего законодательства, не отслеживают вносимые изменения и дополнения, не изучают новые нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне и в субъектах Федерации.

К причинам этих нарушений относятся также неосведомленность должностных лиц органов местной власти о подготавливаемых проектах правовых актов с учетом сложившейся ситуации на территории муниципального образования и целесообразности правового регулирования конкретных общественных отношений, ненадлежащий контроль с их стороны за деятельностью подчиненных сотрудников, а также незнание и неправильные трактовка и применение законодательства РФ.

Определенные сложности возникают в связи тем, что в федеральном законодательстве не урегулирован вопрос наделения уставами муниципальных образований горрайпрокуроров правом правотворческой инициативы. В ситуации, когда нет нормативной базы, прокуроры вынуждены просить орган местного самоуправления о наделении их таким правом.

Прокуратура Псковской области совместно с администрацией области в январе 2008 г. направила главам муниципальных образований и прокурорам городов и районов совместное письмо с предложением использовать опыт взаимодействия администрации Псковской области и областной прокуратуры, а также внести дополнения в уставы муниципальных образований и регламенты органов местного самоуправления о предоставлении соответствующим органам прокуратуры права правотворческой инициативы, в том числе на внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования. По состоянию на 1 июля 2008 г. в уставы 120 муниципальных образований внесены соответствующие изменения, предоставившие право правотворческой инициативы прокурорам, еще в 76-ти такие изменения разработаны и проходят публичные слушания или государственную регистрацию.

Однако в некоторых случаях органы местного самоуправления муниципальных образований не идут навстречу прокурорам и отказывают в предоставлении им права правотворческой инициативы, что не позволяет выполнить требования приказов Генерального прокурора РФ. Приходится направлять предложения о внесении проекта решения органа местного самоуправления иным субъектам правотворческой инициативы.

Впрочем, даже если прокуроры и наделены правом правотворческой инициативы, у них не всегда есть возможность надлежащим образом распорядиться этим правом. Практически в каждом органе исполнительной власти (будь то органы исполнительной власти субъектов Федерации или органы местного самоуправления) над проектами нормативных правовых актов работают несколько подразделений властной структуры, которые проводят соответствующую экспертизу нормативного акта, оценивают последствия его принятия, дают финансово-экономическое обоснование, проводят юридико-техническую экспертизу и т. д. Порой в такой оценке принимают участие специалисты в области права, экономики и т. д. Кроме того, перед рассмотрением вопроса о внесении такого проекта нормативного акта на рассмотрение представительного органа власти проводится анализ ситуации в плане достаточности регулирования тех или иных правоотношений в муниципальном образовании.

Вместе с тем в районных и городских прокуратурах в большинстве случаев такими вопросами занимается один человек, за которым закреплены еще несколько направлений надзора. Недостаток времени для более тщательного изучения вопроса может привести в дальнейшем к принятию по инициативе прокурора нормативного акта, который будет содержать правовые пробелы либо не будет отвечать потребностям в таком регулировании.

Как уже отмечалось, одна из основных форм участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления - предупреждение нарушений закона путем воспрепятствования принятию незаконных правовых актов. Однако действующее законодательство не обязывает органы местного самоуправления рассматривать поступающие из прокуратуры заключения на проекты правовых актов и тем более вносить в проект изменения и дополнения с учетом замечаний прокуроров.

Не всегда высказываемая на стадии подготовки правового акта позиция прокуроров находит понимание у представителей органов местного самоуправления. Иногда замечания прокуроров остаются без должного внимания, что приводит к изданию правовых актов, содержащих положения, противоречащие законодательству. В таких случаях прокурорам приходится впоследствии принимать меры реагирования, добиваясь торжества закона.

К примеру, Советом Полтавского сельского поселения Красноармейского района Краснодарского края не были учтены замечания, изложенные в направленном районным прокурором заключении на проект решения "О внесении изменений и дополнений в решение Совета Полтавского сельского поселения Красноармейского района от 20 ноября 2007 г. "Об установлении налоговых ставок по налогу на землю, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот, оснований их применения в отношении земельных участков, расположенных на территории Полтавского сельского поселения Красноармейского района, на 2008 год". Впоследствии принятый нормативный правовой акт был опротестован прокурором.

В случаях, когда замечания прокурора не учтены, принимаются меры прокурорского реагирования, в том числе направляются заявления в суд.

Не согласившись с отказом органов местного самоуправления по результатам рассмотрения заключения прокурора на проект нормативного правового акта, прокурор г. Сургута Ханты-Мансийского автономного округа направил заявление в суд о признании решения Думы города Сургута "О внесении изменений в решение Думы города Сургута от 26.12.06 N 143-IV ДГ "О бюджете городского округа город Сургут на 2007 год" противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента его принятия. Решением суда 4 июня 2008 г. иск прокурора рассмотрен и удовлетворен (решение вступило в законную силу).

Вместе с тем при внесении актов прокурорского реагирования не всегда удается привести правовой акт в соответствие с действующим законодательством, даже если он обжалован в судебном порядке. В этой связи хотелось бы осветить еще одну проблему, связанную с обращением прокурора в суд с требованием признать недействительным ненормативный правовой акт в порядке ст. 254 ГПК РФ. По мнению судей судов общей юрисдикции некоторых субъектов Федерации, прокурор не вправе обращаться в суд с названными заявлениями, так как прокурор не указан в числе лиц, обладающих правом обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Так, Рузским прокурором Московской области предъявлено в суд заявление о признании недействующим п. 1 распоряжения главы Рузского муниципального района от 15 июня 2007 г. и утвержденного этим пунктом Порядка согласования границ земельных участков, земель неразграниченной государственной собственности со смежными землепользователями на территории Рузского района. Определением Рузского городского суда, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда, производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.

При этом следует отметить, что суды зачастую отказывают прокурорам в принятии таких заявлений, ссылаясь на то, что указанные акты влекут юридические последствия только для конкретных граждан, которые вправе самостоятельно обратиться в суд с соответствующим требованием. Эта точка зрения поддержана Верховным Судом РФ.

В то же время такая позиция значительно ограничивает полномочия прокурора по оспариванию незаконных правовых актов и в целом правотворческую деятельность прокуратуры. Статья 45 ГПК, определяющая общие принципы участия прокурора в гражданском процессе, не ограничивает его полномочия по предъявлению заявлений в интересах РФ, муниципального образования, граждан и неопределенного круга лиц какими-либо категориями дел. Эта статья включена в раздел "Общие положения" ГПК, в котором содержатся общие нормы, применяемые при рассмотрении гражданских дел во всех видах производств. Поэтому у названной статьи в силу ее основополагающего характера приоритет над специальными нормами и она должна применяться при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений.

Бывают отказы в приеме заявлений прокурора в интересах неопределенного круга лиц в связи с тем, что круг лиц, по мнению суда, можно определить и граждане сами могут отстаивать свои права.

Хотелось бы упомянуть и о случаях, когда суды отказывают в рассмотрении заявлений прокуроров об оспаривании нормативных правовых актов, которые не были опубликованы.

Эти критерии носят оценочный характер. Ни законодательством, ни иными нормативными или судебными актами указанные критерии не регламентированы. Однако это обстоятельство дает возможность судам общей юрисдикции толковать указанные в ст. 45 ГПК критерии не в пользу прокурора и отказывать в принятии заявления, прекращать производства по делу либо оставлять заявления без рассмотрения. При этом у прокурора нет рычагов для опровержения выводов суда о возможности самостоятельного обращения гражданина в суд, поскольку переоценка выводов суда не является основанием к отмене судебных постановлений вышестоящими инстанциями. Практически все определения судов первой инстанции оставляются без изменения определениями апелляционной и кассационной инстанций.

Вот вкратце те проблемы, которые возникают при осуществлении прокурором правотворческой деятельности. Но наличие определенных трудностей не повод опустить руки, а стимул для поиска путей их преодоления.

Думается, для достижения наибольшей эффективности и результативности деятельности органов прокуратуры в этой сфере необходим комплексный подход. Для начала необходимо оптимально распределить рабочую нагрузку на оперативных работников, спланировать правотворческую деятельность на основе систематического и постоянного мониторинга действующего законодательства, активного использования результатов и анализа прокурорского надзора, а также планов правотворческой работы органов местного самоуправления. Представляется целесообразным максимально использовать права на участие в разработке модельных муниципальных актов. При этом проекты указанных актов могут быть разработаны не только непосредственно прокуратурами городов и районов, но и силами аппарата прокуратур субъектов Федерации. Определенную лепту в решение поставленных задач должна внести практическая и методическая помощь аппарата прокуратур субъектов Федерации в виде проведения тематических семинаров, индивидуальных стажировок, разработки и направления нижестоящим прокуратурам методических рекомендаций, информационных писем и т. п.

Таким образом, используя весь спектр предоставленных законом полномочий, проявляя разумную инициативу и творческий подход к выполнению возложенных обязанностей, органы прокуратуры, осуществляя правотворческую деятельность, будут способствовать формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, защите прав и свобод человека и гражданина.

Название документа