Роль протестов прокурора в обеспечении реализации решений Конституционного Суда РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации

(Резцова З. А.) ("Законность", 2013, N 11) Текст документа

РОЛЬ ПРОТЕСТОВ ПРОКУРОРА В ОБЕСПЕЧЕНИИ РЕАЛИЗАЦИИ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМИ) ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

З. А. РЕЗЦОВА

Резцова Зоя Александровна, аспирант Воронежского государственного университета.

Статья посвящена вопросам повышения эффективности участия прокурора в механизме обеспечения реализации решений Конституционного Суда законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в отношении актов, аналогичных признанным неконституционными.

Ключевые слова: Конституционный Суд, прокурор, протест, процедура, законодательный орган субъекта Федерации.

The role of protests of a public prosecutor in ensuring of execution of rulings of the Constitutional Court of the Russian Federation by legislative (representative) government authorities of the Russian constituent elements Z. A. Reztsova

Article is devoted questions of increase of efficiency of participation of the public prosecutor in the mechanism of maintenance of realization of decisions of the Constitutional Court by legislative (representative) public authorities of subjects of the Russian Federation concerning certificates similar recognized unconstitutional.

Key words: Constitutional Court, public prosecutor, protest, procedure, legislature of the subject of the Russian Federation.

Обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ - одна из наиболее актуальных проблем, связанных с функционированием этого органа. Механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ о признании нормативного правового акта или его части не соответствующими Конституции России разработан и закреплен в законодательстве. Механизм же исполнения решений Конституционного Суда РФ в отношении актов или их положений, аналогичных признанным неконституционными, разработан менее подробно и содержит пробелы, препятствующие его эффективному функционированию. В действующем законодательстве, регулирующем вопросы обеспечения исполнения решений Конституционного Суда органами прокуратуры, есть недостатки. В практике прокурорского реагирования нет единства в отношении протестов на правовые акты субъектов Федерации, которые являются аналогичными нормативным актам, ранее признанным неконституционными. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о Конституционном Суде) в ст. 87 частично закрепляет механизм реализации решений Конституционного Суда в отношении правовых актов, аналогичных тем, которые признаны ранее неконституционными. Более подробно этот механизм раскрыт в правовых позициях самого Конституционного Суда. На органы государственной власти субъектов Федерации возложена обязанность по выявлению в своем законодательстве правовых норм, аналогичных тем, которые ранее были признаны неконституционными, и отмене их в установленном порядке. В соответствии с ч. 5 ст. 87 ФКЗ о Конституционном Суде в случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим. Законом предусмотрены два варианта обеспечения решения Суда в отношении акта, аналогичного признанному неконституционным. Один из вариантов заключается в принесении протеста уполномоченным государственным органом или должностным лицом. В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган, издавший этот акт. Протест должен соответствовать определенным требованиям по форме и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующее: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт, предложение устранить допущенное нарушение; требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме <1>. -------------------------------- <1> См.: Кузьмин В. А., Китрова Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

В протестах на правовые акты законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации прокуроры практически не указывают, что рассматриваемые акты содержат нормы, аналогичные признанным неконституционными. Чаще всего используются следующие формулировки: "норма (или несколько норм) не соответствует федеральному законодательству и подлежит приведению в соответствие с ним", "норма не соответствует действующему законодательству" или "норма противоречит требованием федерального законодательства". Решения Конституционного Суда чаще всего указываются в основаниях протестов <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: протест прокурора Приморского края от 1 июля 2004 г. N 7/2-11-04 на ч. 3 ст. 16, ч. 1 ст. 17, ст. 32 и ч. 2 ст. 5 Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Приморского края"; протест прокуратуры Пензенской области от 16 января 2001 г. N 7-5-3-2001 на п. п. 5, 6 ст. 7 Закона Пензенской области от 26 ноября 1996 г. N 12-ЗПО "О территориальных органах государственного управления исполнительной власти Пензенской области"; протест прокуратуры Рязанской области от 5 августа 2002 г. N 7-НЗ-2002 на п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области "О территориальном дорожном фонде Рязанской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Протесты, принесенные прокурорами на правовые акты субъектов Федерации, которые содержат положения, аналогичные признанным ранее неконституционными, можно разделить на три вида в зависимости от обоснования вывода о незаконности правовых норм субъекта Федерации. К первому виду относятся протесты, в которых в качестве обоснования вывода о незаконности правовой нормы субъекта Федерации используются только положения решений Конституционного Суда РФ <3>. -------------------------------- <3> См., напр.: протест прокурора Санкт-Петербурга от 25 сентября 2002 г. N 7-164-02 на ст. 16 Закона Санкт-Петербурга "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга"; протест прокурора Санкт-Петербурга от 25 сентября 2002 г. N 7-163-02 на абз. 3 п. 1 ст. 25 Устава Санкт-Петербурга // СПС "КонсультантПлюс".

Ко второму виду протестов относятся такие акты прокурорского реагирования, в которых в качестве основного обстоятельства, дающего основания для вывода о незаконности правового акта субъекта Федерации, выступает решение Конституционного Суда, но наряду с ним в качестве обстоятельств указываются также нормы федерального законодательства, имеющие общий характер и (или) указанные в решении Конституционного Суда <4>. -------------------------------- <4> См., напр.: протест прокуратуры Пензенской области от 16 января 2001 г. N 7-5-3-2001 на п. п. 5, 6 ст. 7 Закона Пензенской области от 26 ноября 1996 г. N 12-ЗПО "О территориальных органах государственного управления исполнительной власти Пензенской области" // СПС "КонсультантПлюс".

К третьему виду относятся протесты, где в качестве обоснования вывода о незаконности правового акта субъекта Федерации используются нормы федерального законодательства и положения решений Конституционного Суда <5>. -------------------------------- <5> См., напр.: протест прокуратуры Рязанской области от 5 августа 2002 г. N 7-НЗ-202 на п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области "О территориальном дорожном фонде Рязанской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Лишь в некоторых из протестов содержится требование по приведению оспариваемого правового акта субъекта Федерации в соответствие с требованиями решения Конституционного Суда <6>. В большинстве случаев в протесте содержится требование о приведении в соответствие с действующим законодательством <7> либо о приведении в соответствие с Конституцией РФ <8> или об отмене <9>. -------------------------------- <6> См., напр.: протест прокурора Приморского края от 1 июля 2004 г. N 7/2-11-04 на ч. 3 ст. 16, ч. 1 ст. 17, ст. 32 и ч. 2 ст. 5 Закона Приморского края от 20 марта 1995 г. N 2-КЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Приморского края" // СПС "КонсультантПлюс". <7> См., напр.: протест прокуратуры Рязанской области от 27 декабря 2000 г. N 7-Р7-2000 на отдельные положения и нормы Закона Рязанской области "О местном самоуправлении в Рязанской области"; протест прокуратуры Московской области от 8 августа 2000 г. N 7/4-21-00 на п. 1 ст. 7, подп. "и" п. 1 ст. 52 Устава Московской области // СПС "КонсультантПлюс". <8> См., напр.: протест прокурора Санкт-Петербурга от 25 сентября 2002 г. N 7-164-02 на ст. 16 Закона Санкт-Петербурга "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга" // СПС "КонсультантПлюс". <9> См., напр.: протест прокуратуры Пензенской области от 16 января 2001 г. N 7-5-3-2001 на п. п. 5, 6 ст. 7 Закона Пензенской области от 26 ноября 1996 г. N 12-ЗПО "О территориальных органах государственного управления исполнительной власти Пензенской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Одна из причин отсутствия единообразия в практике исполнения требования ст. 87 ФКЗ о Конституционном Суде заключается в существующем между ней и ст. 23 Закона о прокуратуре несоответствии. Часть 5 ст. 87 закрепляет, что в случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим. Соответственно, эта статья устанавливает еще одно основание для принесения протеста на правовой акт субъекта Федерации. В свою очередь, ст. 23 Закона о прокуратуре в качестве основания для принесения протеста на правовой акт субъекта Федерации называет лишь противоречие его закону, не учитывая положения ст. 87 ФКЗ о Конституционном Суде. Необходимо внести изменения в законодательство с целью устранения этого противоречия, что позволит прокурорам в качестве основания на принесение протеста указывать несоответствие не только федеральному закону, но и решению Конституционного Суда, что в определенной степени будет способствовать формированию единства в практике прокурорского реагирования в отношении протестов на правовые акты субъектов Федерации, которые являются аналогичными нормативным актам, ранее признанным неконституционными. В некоторых протестах прокуроров на правовые акты законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации используется следующая формулировка: "При изучении закона выявлены отдельные положения и нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству" <10>. В этих документах опротестовываются выявленные в законодательстве соответствующих субъектов Федерации правовые акты, аналогичные признанным ранее неконституционными и, соответственно, противоречащие Конституции. Необходимо разрешить вопрос, имеет ли прокурор право указывать в актах (опротестовывающих правовые акты субъектов Федерации, аналогичные признанным ранее неконституционными), что выявлены или установлены отдельные положения и нормы, не соответствующие Конституции РФ. -------------------------------- <10> См., напр.: протест прокуратуры Рязанской области от 27 декабря 2000 г. N 7-Р7-2000 на отдельные положения и нормы Закона Рязанской области "О местном самоуправлении в Рязанской области"; протест прокуратуры Московской области от 8 августа 2000 г. N 7/4-21-00 на п. 1 ст. 7, подп. "и" п. 1 ст. 52 Устава Московской области // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии со ст. 87 Закона о Конституционном Суде положения нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же нормы, которые были признаны Конституционным Судом не соответствующими Конституции, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке. Таким образом, решение Конституционного Суда о признании нормы неконституционной распространяется не только на конкретную норму, неконституционность которой была установлена решением, но и на все действовавшие на тот момент нормы, а также вновь принятые нормативные акты. В то же время ч. 2 ст. 125 Конституции РФ устанавливает, что дела о соответствии Конституции разрешаются Конституционным Судом РФ. Соответственно, прокурор, выявив в ходе проверки правового акта субъекта Федерации норму, аналогичную норме, ранее признанной неконституционной, не может указывать в актах прокурорского реагирования, что им выявлены или установлены положения и (или) нормы, не соответствующие Конституции РФ. Согласно п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации, разрешаются Конституционным Судом. В этом случае прокурорам в актах прокурорского реагирования было бы целесообразнее использовать указание на тот факт, что в ходе проверки выявлены положения и (или) нормы, аналогичные положениям и (или) нормам, признанным неконституционными соответствующим решением Конституционного Суда, так как в ходе проверки устанавливается именно факт того, что нормы правовых актов субъекта Федерации аналогичны нормам, ранее признанным неконституционными. В целях повышения эффективности участия прокурора в механизме обеспечения реализации решений Конституционного Суда РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в отношении актов, аналогичных признанным неконституционными, целесообразно устранить противоречие между ст. 87 Закона о Конституционном Суде и ст. 23 Закона о прокуратуре, а именно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре изложить в следующей редакции: "Прокурор или его заместитель приносит протест на правовой акт, противоречащий закону и (или) решению Конституционного Суда Российской Федерации, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации".

Название документа