Актуальные проблемы по осуществлению прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов в Казахстане
(Абдрахманова Б. С.) ("Российская юстиция", 2013, N 11) Текст документаАКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРОКУРАТУРОЙ КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В КАЗАХСТАНЕ
Б. С. АБДРАХМАНОВА
Абдрахманова Б. С., судья Талды-Корганского городского суда Республики Казахстан.
В данной статье рассматриваются вопросы участия прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов в Казахстане, автором рассмотрены различные теоретические концепции российских и казахстанских ученых по данным проблемам. Анализируются положения законодательства Республики Казахстан, подходы казахстанских и российских ученых по рассматриваемой проблеме.
Ключевые слова: координация, прокуратура, правоохранительная деятельность, правоохранительный орган, Координационный совет.
This article discusses the issues of the participation of the prosecutor's office in coordination of law enforcement in Kazakhstan, the author considers the different theoretical concepts of russian and kazakh scientists on these issues. Analyzes the provisions of the legislation of the Republic of Kazakhstan, approaches kazakhstan and russian scientists on the problem discussed.
Key words: coordination, prosecutors, law enforcement, law enforcement agency, the Coordinating Council.
В Республике Казахстан одной из острых социальных проблем является борьба с преступностью, успешное решение которой во многом зависит от согласованных усилий прокуратуры и всей системы правоохранительных органов. В этой работе прокуратуре отводится особая роль координатора этих усилий. В юридической литературе существуют различные подходы и точки зрения относительно обоснованности и состоятельности возложения на прокуратуру руководящей роли в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. При этом полного единства мнений по этому вопросу среди политиков, ученых-юристов, да и прокурорских работников пока не достигнуто, хотя большинство из них соглашаются, что координация должна осуществляться под руководством определенного органа. Обращаясь к истории развития координационной деятельности по борьбе с преступностью, следует отметить, что еще в советское время этим занималась прокуратура. Собственно, именно таким образом решена эта проблема в Российской Федерации в настоящее время. В Республике Казахстан вопрос о том, кто должен координировать деятельность различных субъектов правоохранительной деятельности в борьбе с преступностью на первом этапе становления независимого государства после распада СССР, неоднократно становился предметом обсуждений. При этом мнения участников дискуссий заметно отличались. Одни полагали, что поскольку борьба с преступностью должна осуществляться правоохранительными органами, в основном входящими в структуру исполнительной власти, то координационная деятельность должна быть возложена на Правительство страны и его органы на местах, т. е. органы исполнительной власти. Другие были убеждены в том, что именно прокуратура, в силу своих специальных полномочий, направленных на обеспечение законности, точного и единообразного применения законов, способна обеспечить наиболее эффективную координацию деятельности правоохранительных органов <1>. -------------------------------- <1> Утибаев Г. К. Теоретико-прикладные проблемы координации деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступлений: Дис. ... д. ю.н. Алматы: КазГЮУ, 2006. С. 23.
Итогом обсуждений стало принятие Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2709 "О прокуратуре" (далее - Закон о прокуратуре), положившего конец дискуссиям. В соответствии со ст. 8.1 Закона координация деятельности правоохранительных и иных государственных органов по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью осуществляется органами прокуратуры посредством достижения взаимодействия этих органов, взаимного обмена информацией и согласованности их действий для реализации общих задач и целей. Установлено, что указанная деятельность осуществляется органами прокуратуры в рамках постоянно действующих координационных советов, которые создаются при Генеральной прокуратуре, прокуратурах областей и приравненных к ним прокуратурах. По мнению казахстанского ученого С. К. Журсимбаева, на практике осуществление высшего надзора за законностью в стране позволяет органам прокуратуры располагать наиболее полными сведениями о состоянии борьбы с преступностью, о роли в этом деле каждого из правоохранительных органов, а также получать обширную и объективную информацию о совершенных преступлениях, об их раскрываемости, о качественности расследования, о причинах и условиях, способствующих их совершению, о результатах рассмотрения уголовных дел в судах. Вот почему обязанность по руководству координацией деятельности правоохранительных органов возложена именно на органы прокуратуры, а не на какой-либо иной государственный правоохранительный орган <2>. -------------------------------- <2> Журсимбаев С. К. Прокурорский надзор в Республике Казахстан: Учебник. Алматы, 2010. С. 109.
Соглашаясь с данной точкой зрения, полагаем, что руководящая роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов определяется еще и тем обстоятельством, что, осуществляя надзорные функции, прокуратура тем самым имеет возможность воздействовать на деятельность других правоохранительных органов, на поднадзорные учреждения и организации, ориентируя и направляя ее на решение проблем борьбы с преступностью, на профилактику правонарушений. По нашему мнению, наряду с борьбой с преступностью координационные полномочия прокуратуры могут быть направлены и на предупреждение иных правонарушений, что не должно вызывать опасений относительно какого-то вмешательства в деятельность субъектов прокурорского надзора, поскольку это не противоречит нормам Конституции Республики Казахстан, согласно которой одной из главных задач органов прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина. Права человека могут нарушаться не только в результате преступлений, но и посредством иных противоправных деяний. В настоящее время в Республике Казахстан координация деятельности правоохранительных органов прочно вошла в повседневную практику борьбы с преступностью и иными правонарушениями, а их предупреждение стало неотъемлемым условием успешной борьбы с ними. В соответствии со ст. 4 Закона Республики Казахстан "О прокуратуре" в целях обеспечения верховенства Конституции и законов Республики, защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура от имени государства координирует деятельность по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью. По данному вопросу 2 мая 2011 г. издан важный нормативно-правовой акт - Указ Президента Республики Казахстан N 68 "Об утверждении Положения о Координационном совете Республики Казахстан по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью". Этим Указом в целях координации и повышения эффективности деятельности государства в обеспечении законности и правопорядка в Республике предусмотрено образование Координационного Совета - специального консультативно-совещательного органа для объединения усилий и организации взаимодействия правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие в борьбе с преступностью. Правовой основой деятельности Координационного совета являются Конституция Республики Казахстан, законы, акты Президента Республики и иные нормативные правовые акты, а также указанное выше Положение. Указ Президента N 68 конкретизирует организационные начала координации, которая осуществляется на основе соблюдения законности; единства целей и задач по борьбе с преступностью; объединения усилий государственных органов по укреплению законности и правопорядка; равенства субъектов координационной деятельности в постановке вопросов, внесении предложений и принятии решений в данной сфере; невмешательства в организационно-распорядительную деятельность государственного органа при реализации согласованных мероприятий и рекомендаций; установления единого подхода к решению сложных правовых проблем; устранения дублирования в работе и ведомственного подхода при решении возникающих вопросов; обеспечения гласности, не противоречащей требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, защите государственной и иной охраняемой законом тайны; ответственности руководителя каждого руководителя государственного органа за выполнение согласованных решений Координационного Совета. Координационный совет состоит из постоянных членов и членов с временно делегированными полномочиями. Постоянными членами Координационного совета являются Генеральный прокурор Республики Казахстан, Председатель Комитета национальной безопасности Республики, Председатель Агентства РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции), Директор Службы внешней разведки РК "Сырбар", Председатель Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, министры внутренних дел и юстиции Республики Казахстан. Членами Координационного совета с временно делегированными полномочиями являются: Председатель Агентства РК по делам государственной службы; Министр по чрезвычайным ситуациям РК; председатель Комитета таможенного контроля Министерства финансов РК; председатель Налогового комитета Министерства финансов РК. Члены Координационного совета с временно делегированными полномочиями обладают правом голоса при принятии решений и участвуют в заседаниях в зависимости от характера рассматриваемого вопроса. Суд в систему субъектов координационной деятельности не входит. Это обусловлено особым конституционным статусом судебной власти, в соответствии с которым судебная власть самостоятельна, а судьи независимы и подчиняются только закону. Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет установленную законом ответственность. Вместе с тем судебные органы располагают весьма высоким потенциалом, большим объемом информации, использование которых в организации борьбы с преступностью способно существенно повысить ее эффективность. Это предполагает необходимость поддержания между судебной властью и Генеральной прокуратурой Республики Казахстан постоянного взаимодействия по этому вопросу, что позволяет повысить эффективность мер, принимаемых в борьбе с преступностью, а потому представители судебной власти приглашаются на заседания Координационного совета, например, при обсуждении судебной практики по конкретной тематике, как одного из важных показателей состояния преступности и судимости. Координационный совет возглавляется Председателем, который руководит всей деятельностью Координационного совета. Председателем Координационного совета является Генеральный прокурор РК по должности. Председатель осуществляет руководство деятельностью Координационного совета, председательствует на его заседаниях, утверждает согласованный план работы Координационного совета, заслушивает отчеты секретариата по вопросам исполнения решений Координационного совета, утверждает положения о территориальных координационных советах и их состав, информирует Президента Республики Казахстан о работе Координационного совета. В данной связи следует отметить, что действующее в Российской Федерации Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567, не конкретизирует состав участников координационной деятельности, ограничивая его лишь субъектами правоохранительной деятельности, хотя ряд российских ученых неоднократно высказывались за его расширение. В частности, эту идею отстаивает российский ученый В. Г. Бессарабов, предлагающий законодательно закрепить возможность привлечения к ней представителей органов государственного контроля (надзора) органов исполнительной власти, предусмотреть необходимость осуществления органами прокуратуры координации по разработке и применению законов, регламентирующих борьбу с преступностью <3>. -------------------------------- <3> Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Дис. ... д. ю.н. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2001. С. 15.
Аналогичной позиции придерживается и В. Б. Ястребов, который считает, что возможность и необходимость координации деятельности по борьбе с преступностью коренятся в наличии системы постоянных профессиональных связей между правоохранительными органами, единстве их целей, общности правовой базы, определяющей направления действий по борьбе с преступностью, процессуальные основы правоохранительной деятельности, формы и правовые средства ее осуществления. Устойчивость профессиональных связей между отдельными элементами правоохранительной системы играет основополагающую роль в нахождении оптимальных стабильных организационных форм обеспечения их согласованной деятельности. Распространение координационных связей только на систему правоохранительных органов отнюдь не исключает деловых контактов органов прокуратуры с другими государственными органами и организациями. Соответствующие отношения, безусловно, есть, но они имеют иную природу. Применительно к такого рода органам и организациям можно говорить не о координации, а о взаимодействии с ними. В частности, прокуратура ведет активную линию на поддержание постоянного взаимодействия с контролирующими органами <4>. -------------------------------- <4> Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Зерцало-М, 2012. С. 339.
Представляется, что в Республике Казахстан этот вопрос решен вполне удачно. Надзорные полномочия прокуратуры, входящей в государственный механизм, наделенной согласно Закону о прокуратуре организующей ролью, не только придают ее деятельности, в том числе и в области борьбы с преступностью, властно-распорядительный характер, но и обеспечивают прокуратуру постоянными и наиболее полными данными о состоянии преступности, какими не обладает ни один правоохранительный орган <5>. -------------------------------- <5> Масликов И. С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 177.
Более широкий состав участников координационной деятельности вовсе не означает присутствия каждого из них на всех без исключения координационных совещаниях. По нашему мнению, вполне допустимо и логично, если на конкретное заседание будут приглашены руководители лишь тех органов, компетенция которых охватывает круг вопросов, вынесенных на обсуждение. Если же ограничиться участием на координационных заседаниях только правоохранительными органами, то руководители ряда учреждений и организаций, от деятельности которых зависит эффективность реализации мер по борьбе с преступностью, могут оказаться в стороне, что снизит эффективность предпринимаемых усилий. Например, органы здравоохранения, таможенная служба - при обсуждении проблем по борьбе с наркоманией и наркобизнесом. Во всех регионах Республики прокуроры возглавляют координационные советы правоохранительных органов, которые принимают и осуществляют взвешенные и согласованные меры по борьбе с отдельными видами преступлений, решают актуальные задачи профилактики правонарушений. Прокуратура взаимодействует с местными представительными и исполнительными органами, информируя акимов и маслихаты о состоянии преступности и законности на соответствующей территории, о недостатках деятельности правоохранительных органов, вносят предложения о принятии мер профилактического характера <6>. -------------------------------- <6> Акылбай С. Б. Роль органов прокуратуры в профилактике корыстно-насильственных преступлений: Дис. ... к. ю.н. Караганда: Карагандинский юридический институт им. Б. Бейсенова, 2007. С. 84.
Основная роль в организации и осуществлении координации отводится прокурорам - председателям координационных совещаний, от квалификации и способностей которых в деле налаживания ее планирования и проведения, информационно-аналитического обеспечения, контроля и проверки исполнения намеченных координационных мероприятий, а также обеспечения эффективного взаимодействия с правоохранительными органами между собой во многом зависит конечный результат этой деятельности. При этом, как справедливо отмечают наши российские коллеги, исходным моментом организации всей координационной деятельности сегодня становится адекватность в оценке реального состояния законности и правопорядка в стране и конкретном регионе, которая не может быть дана на основе аналитического материала лишь отдельно взятого правоохранительного органа <7>. -------------------------------- <7> Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус. 2-е изд., перераб. и доп. Серия "Настольная книга специалиста". М.: Юрайт, 2013. С. 942.
Закрепление за прокуратурой функции координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью во многом обусловлено обладанием ею надзорными функциями, позволяющими посредством прокурорских проверок следить за выполнением субъектами координации решений, принятых координационными совещаниями. К тому же в Республике Казахстан полномочия прокуратуры включают и решение вопроса об ответственности работников правоохранительных органов за неисполнение актов прокурорского надзора, в том числе по вопросам борьбы с преступностью. Прокурор вправе использовать властные полномочия, такие как применение мер прокурорского реагирования в отношении сотрудников правоохранительных органов, не исполнивших указаний, вытекающих из координационной деятельности, что, на наш взгляд, является специфической формой государственно-властного воздействия на правовые отношения. В подобном подходе российские ученые видят положительный момент. Так, В. В. Черников возможность применения ее субъектами принудительных мер воздействия считает сущностной чертой властности правоохранительной деятельности. Другим достоинством такой организации координации автор видит в том, что она реализуется в рамках так называемых правоохранительных отношений, возникающих когда нарушены права или не исполнены обязанности, а также когда возникает необходимость в правовых мерах защиты участников правоотношений со стороны государства. Через них осуществляется реализация юридической ответственности <8>. -------------------------------- <8> Черников В. В. Правоохранительные органы: Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2012. С. 136 - 137.
В данной связи могут возникнуть вопросы: не носит ли осуществление прокуратурой координационной деятельности властно-распорядительного характера и соответствует ли такой порядок правовому статусу прокуратуры? Не ущемляет ли все это самостоятельность и независимость других участников координационной деятельности? Очевидно, сложившаяся в Республике практика координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью требует более четкого закрепления в национальном законодательстве на основе соблюдения баланса интересов личности, общества и государства. При этом представляется целесообразным ввести в закон нормы о том, что организационное руководство прокуратуры деятельностью правоохранительных органов по этому вопросу должно носить постоянный характер. Думается, что такая проблема существует и в Российской Федерации, где так же, как и в Казахстане, должным образом не определены законодательно статус и полномочия Генеральной прокуратуры РФ и прокуроров субъектов Федерации в сфере координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, вопросы взаимодействия прокуратуры и судебной власти по данному вопросу.
Список использованной литературы
1. Утибаев Г. К. Теоретико-прикладные проблемы координации деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступлений: Дис. ... д. ю.н. Алматы: КазГЮУ, 2006. 2. Журсимбаев С. К. Прокурорский надзор в Республике Казахстан: Учебник. Алматы, 2010. 3. Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Дис. ... д. ю.н. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2001. 4. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Зерцало-М, 2012. 5. Масликов И. С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. 6. Акылбай С. Б. Роль органов прокуратуры в профилактике корыстно-насильственных преступлений: Дис. ... к. ю.н. Караганда: Карагандинский юридический институт им. Б. Бейсенова, 2007. 7. Кехлеров С. Г. Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус. 2-е изд., перераб. и доп. Серия "Настольная книга специалиста". М.: Юрайт, 2013. 8. Черников В. В. Правоохранительные органы: Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2012.
Название документа