Основы теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры
(Ашурбеков Т.) ("Законность", 2009, N 5) Текст документаОСНОВЫ ТЕОРИИ ПРИОРИТЕТОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
Т. АШУРБЕКОВ
Ашурбеков Т., член Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ.
Цели деятельности прокуратуры РФ, определенные Законом о прокуратуре как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, настолько всеобъемлющи, что с неизбежностью предполагают ее избирательное действие по реализации своих функций и полномочий. Однако, хотя такая избирательность и практиковалась в той или иной мере на всех этапах деятельности прокуратуры, в существующих концепциях развития прокуратуры теоретические основы выделения таких приоритетов в целостном виде не получили должной разработки. Поэтому, представляется, разработка теории приоритетов организации и деятельности прокурорской системы в современных условиях - настоятельная необходимость. У теории приоритетов многоаспектное научное и практическое значение. Фактически она лежит в основе организации и планирования, программирования работы в органах прокуратуры на всех уровнях. По существу, длительное время широко практикуемый предметный принцип организации работы в органах прокуратуры и означает выделение системы приоритетов для оптимальной организации деятельности прокуратуры в конкретных исторических условиях. И уже в силу этого диалектического качества выделенные в определенные периоды "предметы" деятельности органов прокуратуры не могли быть постоянными сколько-нибудь длительное время. Это объясняется достаточно динамичными изменениями политических, экономических, социальных и иных факторов, детерминирующих выделение какой-либо сферы правовых отношений в качестве ключевого "предмета" прокурорского надзора, определяющим образом воздействующей на общее состояние преступности и законности в целом. Выделение "предметов" надзорной и иной деятельности с учетом кадровых и иных возможностей прокуратуры всегда ограничивалось. С появлением новых, ситуативно более актуальных приоритетов отдельные "предметы" либо вовсе исключались из их общего состава либо по ним снижалась интенсивность работы. Разумеется, главными детерминантами выделения приоритетов деятельности прокуратуры выступают политические решения общефедерального характера, определяющие ключевые стороны жизни страны. В современный период так было с принятием приоритетных национальных проектов "Здоровье", "Образование", "Жилье", "Развитие АПК". Федеральные приоритеты обеспечения жизнедеятельности общества естественным образом становятся приоритетными и для прокуратуры с точки зрения их правового сопровождения и правоохранительного обеспечения как условие для их успешной реализации. Такая детерминированность с очевидностью проявляется и во многих других случаях. По мере развития мирового финансового кризиса Правительство РФ выработало план действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики. В целях приоритетного правового сопровождения этого плана Приказом Генерального прокурора РФ от 19 ноября 2008 г. N 236 утверждена Программа действия органов прокуратуры РФ в связи с принимаемыми Правительством РФ мерами. При этом основные акценты сделаны на таких приоритетных направлениях, как защита социальных прав граждан, особенно трудовых, связанных с увольнениями и выплатой заработной платы и пособий, а также на противодействие экономическим правонарушениям, связанным с нарушениями законодательства при расходовании средств государственной поддержки с целью предотвращения их нецелевого использования и хищений. В последние годы интенсивного развития Российского государства создание научной теории приоритетов организации и деятельности органов прокуратуры стало приобретать все большую актуальность. Отдельные элементы такой теории нашли отражение в организационно-распорядительных актах Генеральной прокуратуры РФ. Некоторые ученые, специализирующиеся на разработке проблем организации и деятельности органов прокуратуры, так или иначе стали все чаще затрагивать ее отдельные аспекты. Вместе с тем очевидно, что для создания целостной теории и для ее дальнейшего развития необходимо наличие прежде всего ее исходных положений, выраженных в совокупности достаточных и единообразно понимаемых в науке прокурорского права исходных понятий. При этом необходимо учитывать, что как самостоятельная теория в системе научной дисциплины "прокурорского надзора" (прокурорского права) теория приоритетов организации и деятельности в сколько-нибудь целостном виде до сих пор не разрабатывалась. С учетом изложенного приоритетами организации и деятельности прокуратуры РФ можно считать актуализирующиеся сферы правовых отношений, которые под воздействием комплексов политических, экономических, социальных и иных условий определяющим образом влияют на состояние законности и правопорядка в стране, выполнение различных первоочередных задач государственного и хозяйственного строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов. Непременные атрибуты теории приоритетов организации деятельности прокуратуры - совокупность понятий, принципов, критериев, раскрывающих целостное единство и объективный характер этих положений, возможность и необходимость их использования как для целей развития теории прокурорского надзора, так и в интересах совершенствования и повышения эффективности практической деятельности органов прокуратуры. Принципы приоритезации организации и деятельности органов прокуратуры. В основе выделения приоритетов деятельности прокуратуры естественным образом лежат общие принципы, определенные в законе, включая принципы единства, централизации, независимости органов прокуратуры, законности ее деятельности и гласности <1>. Наряду с этим в качестве специфических принципов приоритезации деятельности органов прокуратуры можно и необходимо, на наш взгляд, выделить такие исключительно операциональные и не менее актуальные, как принцип соответствия приоритетов деятельности органов прокуратуры актуальным потребностям социального и государственного развития и обеспечения законности и правопорядка в качестве непременного условия такого развития в соответствующих сферах правовых отношений. В процессе развития такого сложного государства, как Россия, постоянно возникает необходимость достаточно быстрой смены акцентов, которые требуют консолидированных усилий всего общества и государства, всех его институтов. Разумеется, успешность достижения поставленных целей, актуальных задач социального, экономического и политического развития требует адекватного правового обеспечения и сопровождения. -------------------------------- <1> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2008. С. 71 - 80.
Особенно актуален для системы прокуратуры в силу универсальности и всеобъемлемости функций по надзору за исполнением законов принцип научной обоснованности приоритетов. Необходимые корреляционные взаимосвязи и взаимозависимости в совокупности факторов, от которых зависит состояние законности и правопорядка, могут быть корректно установлены только на научной основе. Для этого необходимо использование методологических подходов, адекватных методик исследования этих процессов и явлений, определение комплекса причин совершения тех или иных правонарушений. Принцип динамизации - его сущность прежде всего в том, что приоритеты деятельности прокуратуры напрямую зависят от складывающихся и прогнозируемых политических, экономических, социальных и иных условий в обществе и государстве и актуализации тех или иных сфер правовых отношений. По мере развития этих условий, нормализации правовой ситуации в сферах, ранее выделенных в качестве приоритетных, должны оперативно приниматься нормативные и организационно-распорядительные решения, меняющие приоритеты деятельности прокуратуры или их место в иерархии приоритетов, их структурное при необходимости, надзорное и методическое обеспечение. Детерминанты приоритетов. Если исходить из того, что основной, главный предмет деятельности прокуратуры - соблюдение Конституции РФ, исполнение законов, законность в целом, то очевидно, что основные детерминанты, определяющие законность в стране, ее состояние, решающим образом влияют и на выбор органами прокуратуры основных приоритетов своей деятельности по укреплению законности и правопорядка. Следует отметить, что в теории права и государства все большее внимание приобретают исследования детерминант законности. В этой связи следует отметить монографию, подготовленную авторским коллективом ведущих ученых НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, - "Законность в Российской Федерации". В этой монографии справедливо, на наш взгляд, современная парадигма законности определяется как система основных детерминант, концептуальных представлений о ней, политических взглядов и установок, конкретных действий законодателей, массовых правоприменителей и органов правоохраны по их реализации, взаимодействие которых формирует ее конкретное состояние (состояние законности, режим законности) <2>. -------------------------------- <2> Законность в Российской Федерации / Под ред. проф. В. П. Рябцева, Т. Я. Хабриевой. М.: Контракт, 2008.
Индикаторы приоритетов. Важнейший компонент теории приоритетов организации и деятельности органов прокуратуры - индикаторы приоритетов (indicator - лат. - указатель). В качестве таковых обычно выступают социальные, экономические, политические, иные явления, процессы, даже отдельные события, которые по своей природе, значимости и степени актуальности воздействуют на характер принимаемых решений органами исполнительной, а зачастую и законодательной власти, на поведение отдельных лиц, социальных групп, населения конкретного региона, населенного пункта или страны в целом. Индикаторами приоритетов можно рассматривать установленные изменения в состоянии законности и правопорядка, достоверно, на основе результатов анализа, свидетельствующие о неблагоприятных тенденциях их развития, возникновении новых факторов, проявляющих эти негативные изменения или способствующих их развитию в конкретных сферах правовых отношений, регионах или группах населения, а также проявление даже отдельных фактов, демонстрирующих возникновение новых видов общественно опасных деяний или способов их совершения, требующих незамедлительного принятия мер правового, материально-технического, структурного, методического или иного характера. Нарастание социальной напряженности, рост отдельных видов преступлений, иных правонарушений, резкое усиление безработицы в отдельных населенных пунктах, местностях, в целом по стране, особенно в условиях развивающегося финансового кризиса - наиболее яркие и очевидные индикаторы приоритетов прокуратуры, диктуемые базисными процессами и закономерностями социально-экономического развития. Во многом государство в целом, включая и органы прокуратуры, не улавливало эти индикаторы или же реагировало на них с большим опозданием, что приводило к тяжелым последствиям и для миллионов граждан, и для общества в целом. Бесконтрольные процессы в финансовой, банковской, инвестиционных сферах, в том числе связанных с ваучерной приватизацией, привели к созданию "финансовых пирамид". Их последующее массовое обрушение привело к разорению, обнищанию многих граждан - обманутых вкладчиков. Схожие процессы происходили и в последующем, когда сотни тысяч людей потеряли свои сбережения, вложенные в долевое жилищное строительство. В последние периоды в тяжелой ситуации оказались миллионы граждан, купивших или строящих жилье на основе ипотечных кредитов. Поэтому крайне важно, на наш взгляд, прокурорское сопровождение точного соблюдения законодательных и правительственных решений, оказание помощи гражданам, которые стали безработными или существенно потеряли в заработке в результате принятия работодателями мер по преодолению последствий финансового кризиса и оказались не способными выплачивать деньги по банковской ипотеке за квартиры. Поэтому для органов прокуратуры должно быть важно, учитывая ярко выраженную криминогенность массового обеднения населения, чтобы все участвующие в этом "технологическом" процессе государственные и иные, прежде всего банковские и финансовые, структуры точно и своевременно исполняли законодательство, регулирующее эти отношения. В результате необходимых мер могут и должны быть предотвращены возможные массовые нарушения законодательства при нецелевом использовании огромных финансовых средств, "закачиваемых" государством в банковско-финансовую систему для смягчения и нейтрализации последствий финансового кризиса. Это позволит предотвратить и возможные массовые, в том числе противоправные протестные, выступления граждан. Важное значение в субъектах Федерации в этой связи у прокурорского сопровождения выполнения региональных антикризисных программ. Субъекты приоритезации. Стратегическим субъектом приоритезации направлений деятельности, естественно, является Генеральная прокуратура как интегрированный высший орган прокурорской системы. Она обладает всей полнотой информации о состоянии преступности и законности в стране в целом, отдельных регионах и секторах экономики и социальной жизни, их особенностях в различных регионах, тенденциях и закономерностях развития, системе факторов, детерминирующих эти процессы, степени адекватности усилий органов прокуратуры и всей правоохранительной системы по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В федеральных округах такие субъекты выделения приоритетов деятельности - управления (Главное управление) Генеральной прокуратуры в соответствующих округах. Именно эти подразделения, максимально приближенные к прокуратурам субъектов Федерации, не подменяя аппараты прокуратур субъектов Федерации и без вмешательства в их оперативную деятельность, должны сосредоточить, как представляется, свои главные усилия на мониторинге состояния законности в регионах, улавливании возникающих негативных проявлений (появление новых видов общественно опасных деяний и способов их совершения, обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, и др.) и оперативно вырабатывать предложения Генеральному прокурору РФ правового, информационного, организационно-структурного, материально-технического, экономического и иного характера. На базе этих обобщений и предложений выделяются приоритеты деятельности для группы регионов или на федеральном уровне, касающиеся как органов прокуратуры, так и всей правоохранительной системы. Обоснованное усмотрение и предложения прокуратур субъектов Федерации являются, на наш взгляд, главным основанием приоритезации как результат мониторинга состояния законности и правопорядка в регионах и факторов, воздействующих на них. В этой связи отлаженная система информации и оснований ее представления по всей прокурорской вертикали требует принципиальной корректировки. О новых явлениях в состоянии законности и правопорядка, требующих неотложного изучения, обобщения и реагирования, в том числе выработки новых приоритетов деятельности прокуратуры, а то и всей правоохранительной системы, прокурорам всех уровней, полагаем, необходимо докладывать вышестоящим прокурорам, вплоть до Генерального прокурора РФ, незамедлительно. Наиболее значимое безальтернативное основание для приоритезации направлений и сфер деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, обеспечению правовых условий для социального и экономического развития страны - прямое возложение на прокуратуру соответствующих задач и полномочий в наиболее актуализировавшихся сферах деятельности и правовых отношений, выраженных во вновь принимаемых законах, указах Президента РФ. Так, п. 6 ст. 5 ФЗ от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" определено, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в приоритетном порядке координируют деятельность органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами. В этом же контексте следует рассматривать и возложение на прокурора ФЗ от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (Закон вступает в силу с 1 июля 2009 г.) функции по принятию решения о согласовании или об отказе в таковом на проведение внеплановой проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ст. 10). Конкретные оценки и определение приоритетов деятельности прокурорской системы на предстоящий период содержатся в постановлениях Совета Федерации, принимаемых по результатам заслушивания докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в стране и работе органов прокуратуры. Закономерности воздействия приоритетов организации и деятельности прокурорской системы на организационную структуру аппаратов прокуратуры. Наиболее устойчивыми критериями структурирования аппаратов органов прокуратуры, прежде всего федерального (Генеральная прокуратура) и регионального (прокуратуры субъектов Федерации) уровней, являются функции прокуратуры. Именно они лежат в основе выделения основных структурных подразделений названных аппаратов прокуратур. Одной из неприятных особенностей прокуратуры прошлых лет была замедленность ее реакции на новые вызовы и угрозы в плане организационно-структурной перестройки, перегруппировки сил и средств, прежде всего аппаратов Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Федерации, с позиции организационно-структурного обеспечения ставших приоритетными направлений ее деятельности по обеспечению законности и правопорядка в стране в изменяющихся социально-экономических, внутри - и внешнеполитических условиях. В последние годы положение изменяется. В связи с небывалым распространением коррупционных проявлений в различных сферах жизнедеятельности, прежде всего в сфере государственной и муниципальной службы, и мерами, принимаемыми Президентом, парламентом и правительством страны по преодолению этих пагубных явлений для развития и национальной безопасности России, в Генеральной прокуратуре и в прокуратурах субъектов Федерации созданы подразделения (управления, отделы), специализирующиеся на вопросах противодействия коррупции правовыми средствами, присущими органам прокуратуры. За относительно короткий срок проделана существенная работа по мобилизации возможностей прокуратуры, других правоохранительных структур на выполнение обострившейся (ставшей приоритетной) задачи "обуздания" коррупционеров. Учитывая ожидаемое нарастание социального напряжения в условиях глобального экономического кризиса, массовости правонарушений, а также их воздействие на общее состояние законности и правопорядка, возрастает значимость создания в структуре Генеральной прокуратуры подразделения, позволяющего оперативно вырабатывать и реализовывать правовые меры в экстренном режиме. Таким органом может стать центр оперативного прокурорского (правового) реагирования, укомплектованный высококвалифицированными работниками из состава основных подразделений органов прокуратуры. Создание такого центра позволит оперативно управлять силами и возможностями прокурорской системы в целях обеспечения законности и правопорядка в кризисных и иных требующих неотложного вмешательства ситуациях.
Название документа