Защита прокурором прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Российской Федерации
(Какителашвили М. М.) ("Российская юстиция", 2013, N 12) Текст документаЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ (УСТАВНОМ) СУДОПРОИЗВОДСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. М. КАКИТЕЛАШВИЛИ
Какителашвили М. М., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Автор излагает свое видение места конституционных (уставных) судов в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На основе изучения практики участия прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве высказываются предложения по повышению эффективности защиты конституционных прав и свобод граждан.
Ключевые слова: конституционный (уставной) суд, прокурор, защита прав и свобод человека и гражданина.
The author states the vision of a place of the constitutional (authorized) vessels in system of public authorities of subjects of the Russian Federation. On the basis of studying of practice of participation of the prosecutor in the constitutional (authorized) legal proceedings offers on increase of efficiency of protection of constitutional laws and freedoms of citizens express.
Key words: constitutional (authorized) court, prosecutor, protection of the rights and freedoms of the person and citizen.
В научной литературе широко обсуждается конституционная юстиция <1>. Однако вопросу участия прокуратуры в конституционном (уставном) судопроизводстве авторы уделяют недостаточное внимание <2>. Во многом это объясняется отсутствием на федеральном уровне законодательно закрепленного права Генерального прокурора Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации <3>. Хотя Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 6 ст. 35) предусматривается право Генерального прокурора Российской Федерации на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. -------------------------------- <1> По информации профессора М. А. Митюкова, подготовившего к изданию библиографический указатель "Конституционное правосудие", по проблемам региональной конституционной юстиции имеется не менее 1300 публикаций, в том числе написано 26 монографий и 33 диссертации. <2> См., например: Арутюнян А. И., Макаров В. А. Участие прокурора в конституционном, гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве // Прокурорская и следственная практика. 2004. N 3 - 4. С. 115 - 124; Громыко А., Фирдман А. Прокурорский надзор в процессе конституционного правосудия // Законность. 1998. N 11. <3> См., например: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год: Информ.-аналитич. записка: В 2 ч. / Под общей ред. И. Э. Звечаровского. М., 2011. Ч. I. С. 50.
На региональном уровне конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 "О судебной системе Российской Федерации" (ч. 2 ст. 4) являются частью судебной системы Российской Федерации. Правовую основу деятельности конституционных (уставных) судов также составляют конституции, уставы, а также законы субъектов Российской Федерации. На эти суды возлагается обязанность содействовать в обеспечении конституционной законности в субъектах Российской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина. Одна из главных задач конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы совместно с органами прокуратуры и другими органами государственной власти участвовать в приведении законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, решениями Конституционного Суда РФ. Если в регионе конституционный (уставной) суд не создан, рассмотрение дел о проверке соответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований региональной конституции (уставу) осуществляется судом общей юрисдикции. В рассмотрении указанных дел этими судами прокуроры участвуют не менее активно <4>. -------------------------------- <4> Жидких А. А. Правокоррекционная деятельность прокуроров // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 38 - 42.
Однако решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации представляются более эффективными в деле укрепления законности и защиты прав и свобод граждан. Так, по мнению А. М. Цалиева, О. Х. Качмазова, эти преимущества заключаются в следующем. Во-первых, решением конституционного (уставного) суда нормативный правовой акт признается не недействующим, а утратившим силу, т. е. отсутствует в дальнейшем необходимость в его отмене. Во-вторых, решение окончательное, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно. В-третьих, решение действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами. В-четвертых, решением на органы и должностные лица может быть возложена обязанность устранить выявленный в ходе судебного контроля пробел в правовом регулировании <5>. -------------------------------- <5> Цалиев А. М., Качмазов О. Х. Правозащитная функция органов конституционной юстиции и прокуратуры // Законность. 2010. N 7. С. 12 - 15.
Право на обращение в конституционный (уставной) суд прокурора либо участие прокуроров субъектов Российской Федерации в конституционном (уставном) судопроизводстве закреплено в законах о конституционных (уставных) судах ряда субъектов Российской Федерации. Исследования, проведенные в отделе проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, показали, что по состоянию на ноябрь 2012 г. конституционные (уставные) суды действуют в 18 субъектах Федерации: республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва и Чеченской Республике, а также в Калининградской, Челябинской и Свердловской областях, в г. Санкт-Петербурге. В 11 субъектах Российской Федерации действуют конституционные (уставные) суды, в которых прокуроры наделены правом участия в конституционном (уставном) судопроизводстве. В настоящее время основную категорию дел конституционных (уставных) судов составляет рассмотрение жалоб граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод. Анализ дел, рассмотренных, в частности, Уставным судом Свердловской области, показывает, что граждане чаще всего обращаются в суд за защитой своих прав в сферах здравоохранения, образования, культуры, оказания социальных и других видов услуг <6>. -------------------------------- <6> См.: Пантелеев В. Ю. Некоторые вопросы совершенствования законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 7. С. 47.
Характерными для многих регионов являются вопросы, рассмотренные Конституционным судом Республики Карелия. Так, по заявлению прокурора Республики Карелия в Конституционном суде рассмотрены дела о соответствии Конституции Республики Карелия положений Законов республики "Об образовании", "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия". Наиболее часто оспариваются в Конституционном суде Республики Коми правовые акты органов государственной власти республики в социальной сфере, затрагивающие меры социальной поддержки. Так, в апреле 2012 г. прокурор принимал участие в рассмотрении Конституционным судом Республики Коми дела о проверке конституционности ст. 11 Закона Республики Коми "О социальной поддержке населения в Республики Коми". В декабре 2011 г. с участием прокурора Конституционным судом Республики Коми рассмотрено дело о проверке конституционности некоторых положений ч. 1 ст. 1 Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан". Общие методические ориентиры по защите прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) судопроизводстве определены Приказами Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" и от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина". В Научно-исследовательском институте Академии Генеральной прокуратуры РФ подготовлено пособие, посвященное методике анализа и оценки состояния законности на региональном уровне, в котором предложены способы оценки эффективности работы прокуроров субъектов в конституционных (уставных) судах Российской Федерации <7>. -------------------------------- <7> См.: Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации: Пособие / Под общ. ред. О. С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2012. С. 119.
Приходится констатировать, что прокуроры крайне редко используют предоставленное им право на обращение в конституционный (уставной) суд субъекта РФ. Анализ, проведенный А. М. Цалиевым, О. Х. Качмазовым, показывает, что за все время существования конституционных (уставных) судов не было вынесено ни одного постановления в связи с обращением прокурора в республиках Северная Осетия - Алания, Марий Эл, Татарстан, Тыва, Дагестан, Чеченской Республике, Санкт-Петербурге, Калининградской области. В других субъектах Федерации случаи обращения в органы конституционной юстиции носят единичный характер <8>. Например, в Республике Бурятия, Калининградской области прокуроры вправе обратиться в конституционный (уставной) суд, но с 2008 г. по настоящее время таким правом не воспользовались. -------------------------------- <8> Цалиев А. М., Качмазов О. Х. Указ. соч.
В то же время заслуживает внимания опыт прокуроров Республики Карелия, Свердловской области по взаимодействию с органами конституционной юстиции. Так, благодаря принципиальной позиции прокуратуры Свердловской области в 2011 г. выявлен факт вынесения Уставным судом Свердловской области Постановления от 22.06.2011 N 3-3-6-2011 за пределами своей компетенции. По инициативе прокуратуры губернатор Свердловской области обратился в Уставной суд с запросом о пересмотре постановления. Несмотря на это, Определением Уставного суда от 13.02.2012 ранее принятое постановление оставлено без изменений. В настоящее время по инициативе прокуратуры Свердловской области готовятся изменения в Закон Свердловской области "Об Уставном суде Свердловской области" в части распространения компетенции квалификационной коллегии судей Свердловской области на деятельность судей Уставного суда. Расширение сотрудничества органов прокуратуры и конституционного контроля в субъектах Российской Федерации способно оказать существенную помощь в укреплении законности и защите прав (свобод) граждан. Положительным примером такого сотрудничества является заключенное Соглашение между прокуратурой Республики Марий Эл и судебным органом конституционного контроля республики (август 2012 г.). Целью этого документа является сотрудничество и взаимодействие в совместной защите конституционных прав и свобод, в том числе посредством конституционного правосудия, информационный обмен о нарушениях в этой сфере правоотношений и принятых в связи с ними мерах. Соглашением определены формы сотрудничества, направленные на эффективную реализацию полномочий по осуществлению контроля и надзора за исполнением конституционных обязательств демократического правового государства о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина <9>. -------------------------------- <9> http://proc. gov12.m/newsline-detail. htm? news_id=3235&
В прокуратуре Чеченской Республики создана межведомственная рабочая группа по реализации положений федерального законодательства, приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов Чеченской Республики и участию в региональном нормотворчестве. В указанную рабочую группу входят представители органов государственной власти, в том числе представитель Конституционного суда Чеченской Республики. Проводя анализ организации прокурорской деятельности в сфере конституционного (уставного) судопроизводства, следует согласиться с позицией профессора А. Ю. Винокурова, что Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" не содержит указаний на необходимость защиты конституционных прав и свобод граждан средствами конституционной (уставной) юстиции, а это необходимо. Такая норма будет эффективной при одновременном возложении персональной ответственности за правильную организацию этой работы лично на прокуроров субъектов Федерации с регулярным предоставлением в Генеральную прокуратуру Российской Федерации соответствующих отчетов <10>. -------------------------------- <10> Винокуров А. Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. N 1. С. 15.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет определить следующие основные формы участия прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве. 1. Обращение прокурора в конституционный (уставной) суд. Данным правом наделены прокуроры в республиках Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Якутия, Северная Осетия - Алания, Республики Бурятия, а также в Калининградской области <11>. -------------------------------- <11> Ранее действовавший Закон Республики Дагестан от 07.05.1996 N 5 "О Конституционном суде Республики Дагестан" предусматривал полномочие прокурора обращаться в Конституционный суд.
2. Допускаемое или обязательное участие в заседаниях конституционного (уставного) суда с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам. Не во всех субъектах Российской Федерации прокуроры наделены правом присутствовать при рассмотрении дел на заседаниях конституционного (уставного) суда этого субъекта. Правом участия в заседаниях суда прокуроры наделены в Республиках Кабардино-Балкарская, Коми, Дагестан, Северная Осетия - Алания и Татарстан. Так, например, согласно ст. 24 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" прокурор Республики вправе присутствовать на заседаниях конституционного суда при рассмотрении любого дела. 3. Получение в обязательном порядке постановлений конституционного (уставного) суда (Республики Марий Эл, Татарстан и Тыва, Красноярский край, Калининградская область, г. Санкт-Петербург). Пределы деятельности прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве устанавливаются компетенцией соответствующего прокурора, а также кругом вопросов (дел), право на участие в рассмотрении которых имеет прокурор. К таким категориям можно отнести дела: 1) о соответствии нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации; 2) о толковании конституции (устава) субъекта Федерации; 3) по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод; 4) о соответствии вопроса, выносимого на региональный референдум, конституции (уставу) субъекта Федерации <12>. -------------------------------- <12> См.: Ермолова Т. Ю. // Современное право. 2007. N 5. С. 8.
Важной составляющей деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации является степень реализаций решений (постановлений) судов. Так, например, в период с 1995 г. по настоящее время 51 решение Конституционного Суда Российской Федерации не исполнено на федеральном уровне и более 304 решений Конституционного Суда РФ на региональном уровне <13>. -------------------------------- <13> Российская газета // http://www. rg. ru/2012/07/06/sovfed-site. html.
Проведенный анализ показал: действенный механизм реализации не только решений Конституционного Суда РФ, но и конституционных (уставных) судов субъектов всеми ветвями и уровнями власти в России пока не создан. Решению этой задачи должно способствовать законодательное закрепление процесса исполнения решений органов конституционной юстиции, содержащее конституционно-исполнительное производство. Необходимо законодательное закрепление применения мер конституционной ответственности к государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам за нарушение обязанности по приведению законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Положительный эффект получило бы законодательное закрепление полномочия органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора за своевременностью и полнотой исполнения решений органов конституционной юстиции как на федеральном уровне, так и на региональном. Подводя итог изложенному, выскажем ряд предложений. Создание конституционных (уставных) судов необходимо для завершения процесса построения полной системы ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) в субъектах Российской Федерации, а также создаст механизм контроля за соответствием федеральному законодательству принимаемых в субъектах Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов. В условиях, когда вопрос об учреждении конституционного (уставного) суда в субъекте Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" оставлен на усмотрение регионального законодателя, органы прокуратуры не могут устраниться от обеспечения в данном вопросе верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В этой связи прокурорским надзором в полной мере охватывается деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Включение в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации положений о создании института конституционных (уставных) судов является правомерным и необходимым условием для ее реального функционирования на соответствующей территории. Поэтому игнорирование нормативных требований данных региональных актов органами власти субъектов Российской Федерации, полагаем, служит достаточным основанием для адекватного прокурорского реагирования. Ситуация, когда необходимые региональные законы о конституционных (уставных) судах приняты, но таковые не создаются, также является основанием для вмешательства прокуратуры.
Список использованной литературы
1. Цалиев А. М., Качмазов О. Х. Правозащитная функция органов конституционной юстиции и прокуратуры // Законность. 2010. N 7. 2. Пантелеев В. Ю. Некоторые вопросы совершенствования законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 7. 3. Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации: Пособие / Под общ. ред. О. С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2012. 4. Винокуров А. Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. N 1. 5. Ермолова Т. Ю. // Современное право. 2007. N 5.
Название документа