Взаимоотношения прокуратуры и президентской власти в системе разделения властей России
(Байкин И. М.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 10) Текст документаВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРОКУРАТУРЫ И ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ РОССИИ
И. М. БАЙКИН
Байкин И. М., помощник прокурора г. Кушвы Свердловской области, преподаватель Уральского политехнического колледжа, филиал в г. Кушва, магистр юриспруденции.
В науке конституционного права высказывается мнение о том, что прокуратура является правовым механизмом реализации полномочий Президента РФ <1>. В качестве аргументов сторонники этой точки зрения выдвигают конституционные положения, касающиеся правового статуса Президента Российской Федерации. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, охраняет суверенитет, независимость и государственную целостность России, обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эти направления в деятельности Президента РФ согласуются с назначением прокурорской системы. -------------------------------- <1> См.: Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. N 3. С. 6 - 7; Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Государство и право. 1994.
Г. Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной системе РФ, пришел к выводу, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь - президентскую власть <2>. Необходимость ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских полномочий, а также прямым указанием Конституции РФ (ч. 1 ст. 11) на то, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. -------------------------------- <2> См.: Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 14.
По мнению В. В. Гошуляка, "отнесение прокуратуры к президентской власти лишает ее главного признака - независимости. Кроме того, российская прокуратура не является инструментом президентского контроля. Эту функцию Президент РФ реализует непосредственно через свою Администрацию, ряд органов исполнительной власти, подчиненных ему, Главное контрольное управление Президента РФ, полномочных представителей в федеральных округах. Прокуратура же как единая федеральная централизованная система органов осуществляет функцию надзора от имени Российской Федерации, а не Президента РФ" <3>. -------------------------------- <3> Гошуляк В. В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М.: Альфа-М, 2005. С. 72 - 73.
Для более правильного исследования вопроса о взаимоотношениях прокуратуры и президентской власти обратимся к истории создания прокуратуры в России. Прокуратура создавалась прежде всего как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 г. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только в качестве блюстителя законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти <4>. Французское название прокуроров - "les gens du roi" переводится как ("люди короля") <5>. -------------------------------- <4> Цит. по: Буянский С. Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. М.: Издательский дом "Буквовед", 2006. С. 18. <5> См.: Казанцев С. М. Дореволюционные юристы о прокуратуре: Сб. статей. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. С. 13.
Как видим, исторические корни образования прокуратуры показывают, что она была контрольным органом императора. При этом была, как и современная прокуратура, независима от правительственных учреждений. По справедливому мнению В. Г. Бессарабова, "полномочия главы государства в отношении прокуратуры значительно ограничены. Ему принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, он также обладает правом входить в Совет Федерации с предложением об освобождении от должности Генерального прокурора (п. "е" ст. 83 Конституции), но принятие решений по этим кадровым вопросам в обоих случаях остается за Советом Федерации. Такая юридическая конструкция позволяет участвовать в формировании "высшего руководства" Генеральной прокуратуры как Президенту, так и Федеральному Собранию - парламенту Российской Федерации в лице одной из его палат - Совета Федерации. Эта позиция исходит из необходимости соблюдения принципа разделения властей и обеспечивает некоторую равноудаленность органов прокуратуры от Президента и от парламента либо дает основание утверждать о равноприближенности прокурорских органов к ним... Такая постановка вопроса, однако, не должна повлечь организационного включения прокуратуры в "президентскую власть", жесткого подчинения ей" <6>. -------------------------------- <6> Бессарабов В. Г. Организация и деятельность российской прокуратуры. Нальчик: Эль-Фа, 2006. С. 52.
Однако в литературе имеется несколько иная на этот счет позиция. Например, В. Д. Кошелевский отмечает: "...принимая во внимание, что в соответствии с пунктом "е" статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации. А известные события по временному отстранению от исполнения обязанностей Генерального прокурора Российской Федерации Ю. И. Скуратова и соответствующее подтверждение Конституционным Судом Российской Федерации правомерности действий Президента страны позволяют сделать предварительный вывод: прокуратура Российской Федерации - "ОКО и РУКА" Президента. Анализ действующего законодательства, регламентирующего работу прокуратуры и практики его реализации, фиксирует факт зависимости прокуратуры от института президента. На первый взгляд это правильное решение вопроса о месте и роли прокуратуры в механизме государства. Кроме того, глава Российского государства не включен ни в одну ветвь власти, предусмотренную принципом разделения властей. Данное обстоятельство позволяет ставить вопрос о том, что прокуратура - это самостоятельный институт президентской власти по надзору за законностью и правопорядком в России, то есть прокуратура приобрела статус, который был зафиксирован еще указом Петра I" <7>. -------------------------------- <7> Кошелевский В. Д. Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации: теоретический аспект. Пенза: ОАО "ИПК "Пензенская правда", 2007. С. 61 - 62.
Ю. И. Болдырев полагает, что "поскольку Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от нее по инициативе Президента, то он соответственно и зависит от него" <8>. -------------------------------- <8> Скобликов П. А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России. М.: Норма, 2007. С. 14.
По мнению прокурора Женевы Бернара Бертосса, "у нас давно возникло ощущение, что прокуратура России зависима от исполнительной власти. И российское правосудие не торопится преследовать некоторых друзей нынешнего президента" <9>. -------------------------------- <9> Тамаев Р. С. Записки прокурора. М.: Известия, 2004. С. 309.
Думается, что логика позиций данных авторов исходит из следующего факта. Генеральный прокурор получает должность и освобождается от нее по инициативе Президента. Поэтому выходит так, что при принятии тех или иных решений Генеральный прокурор может находиться под давлением со стороны Президента либо двух палат Парламента, которые напомнят ему известные слова одного вассала к первому из рода Капетингов: "Кто сделал тебя королем?!" <10> -------------------------------- <10> Миряшева Е. В. Конституционно-правовой статус французской прокуратуры: традиция и перспективы // Российский судья. 2006. N 2.
Вместе с тем, не оспаривая факт зависимости Генерального прокурора от Президента, хотелось бы обратить внимание на рассмотрение следующих вопросов. Любые ветви власти по отношению друг к другу имеют относительную долю независимости и самостоятельности, поскольку этим и достигается идея разделения властей теории Монтескье. Обеспечение такого порядка, чтобы власти сдерживали друг друга через систему сдержек и противовесов. Наделив власти абсолютной независимостью по отношению друг к другу, придем к тому, что ни одна из ветвей власти не сможет воздействовать на другую, а значит, каждая из ветвей власти будет обладать своим собственным суверенитетом. Однако не стоит забывать, что суверенитет является свойством единой государственной власти. В этой связи интересны следующие рассуждения. Так, никто не ставит под сомнение независимость и самостоятельность судебной власти. А также ее выделение и официальное признание в качестве третьей ветви власти в системе разделения властей России. Возникает вопрос: а почему? Говоря об отношениях Президента с судебной властью, нужно подчеркнуть, что судьи высших судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, а остальные - им лично (ст. 6 Закона РФ N 3132-1 от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в РФ") <11>. В связи с этим можно говорить о реальной возможности влияния главы государства на кадровую политику в судебной системе, о зависимости и судебной власти от Президента. Срок полномочий председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов - 6-летний, тогда как у Генерального прокурора - 5-летний. Особых отличий между порядком назначения высших должностных лиц органов судебной власти и органов прокуратуры не усматривается. -------------------------------- <11> Российская газета. N 170. 1992. 29 июля.
Не думаю, что главным критерием непризнания в качестве четвертой власти прокуратуры, но в то же время признания судебной ветви третьей властью в России является всего лишь гарантия несменяемости судей, а также то обстоятельство, что в Конституции имеется больше статей, посвященных судебной власти. Ведь представлять кандидатуры судей в Совет Федерации имеет право только Президент. Зависимость судей от главы государства может быть обусловлена и материальными гарантиями, которыми судей обеспечивает также глава государства. Так, в июле 1995 г. при рассмотрении Конституционным Судом конституционности целой серии "чеченских" Указов <12>, признанных конституционными, 8 судей из 18 изложили свои особые мнения. Буквально через месяц - 14 и 15 сентября 1995 г. - Президент издал два Указа: "О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации" и "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации" <13>. -------------------------------- <12> См.: "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности правопорядка на территории Чеченской Республики" и "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики", "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации" (см.: Российская газета. 1995. 11 авг.). <13> СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3668, 3670.
В соответствии с этими Указами обеспечение обслуживания судей возлагалось на Управление делами Президента Российской Федерации, а судьи наделялись целым рядом привилегий - от предоставления бесплатно в собственность жилых помещений, льгот по квартплате, бесплатного проезда и транспортного обслуживания до дополнительных окладов к отпуску, надбавок к суточным в иностранной валюте при поездке за границу, доплаты за знание иностранного языка и т. д. Таким способом, по мнению В. О. Лучина, "указным путем", как и в 1993 г., Конституционному Суду напомнили, кто в государстве хозяин <14>. Совершенно небезосновательно в этой связи отмечает А. В. Даниленков: "В то же время регулирование вопросов материального обеспечения конституционных судей исключительно средствами "указного права" создает опасные предпосылки односторонней политизации КС РФ" <15>. -------------------------------- <14> Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ. М., 2000. С. 101. <15> Проблемы развития российской Конституции: Сб. статей, посвященный 80-летию профессора Б. И. Кожохина. СПб., 2002. С. 131.
В связи с этим хотелось бы подчеркнуть, что относительная зависимость одной ветви власти от другой, безусловно, должна быть. Иначе механизм сдерживания одной власти другой будет невозможен. Поэтому порядок назначения Генерального прокурора на должность Советом Федерации по представлению Президента не умаляет статус прокуратуры как самостоятельной ветви власти, не свидетельствует о подчиненности прокуратуры президентской власти, а является механизмом сдержек и противовесов. Так, участие двух ветвей власти в процедуре формирования высших должностных лиц другой ветви власти свидетельствует о сдерживании полномочий одной ветви над другой. Прокуратура Российской Федерации не может являться органом Президента, поскольку глава государства не обладает полномочиями по своевольному, безмотивированному освобождению Генерального прокурора от должности. Вместе с тем отправить в отставку Правительство Президент может в любое время. Президент так или иначе при освобождении Генерального прокурора от должности связан мнением Совета Федерации. К сказанному следует добавить, что "зависимость" и "подчинение" - это два разных термина, потому что "зависимость" не всегда вытекает из служебных обязанностей, тогда как "подчинение" выходит из службы. Как у прокурора субъекта РФ, так и у Генерального прокурора нет прямого подчинения региональным элитам, а также Президенту РФ и Совету Федерации. Вместе с тем у них имеется "зависимость", и она носит психологический характер, а именно "боязнь" неутверждения (согласования) на очередной пятилетний срок. Очевидно, что прокурор, назначенный на должность по представлению региональных органов государственной власти, а также главы государства, попадает в определенную, прежде всего психологическую, зависимость от этих органов, что исключает безусловную объективность в исполнении своих должностных и профессиональных обязанностей. Вместе с тем зависимость имеется и у других ветвей власти. У Правительства также имеется зависимость от Государственной Думы, которая может выразить ей недоверие. Переизбрание Президента на новый срок зависит от воли народа, но эта зависимость тем не менее не ставит данные органы в подчиненное положение, не меняет их статуса в системе разделения властей. То же можно сказать и о Генеральном прокуроре. Его подконтрольность Совету Федерации и Президенту служит надежной гарантией от бесконтрольных действий целостной системы органов прокуратуры. Установление нарушений, например, Конституции в деятельности Генеральной прокуратуры может послужить основанием для принятия Президентом решения об укреплении руководства Генеральной прокуратуры, в том числе смене Генерального прокурора. Ведь именно Президент вносит Федеральному Собранию РФ представление о назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора. Таким образом, возможность определять кадровую политику, решать вопросы, связанные с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора, является стратегическим полномочием и ресурсом для реализации контрольной функции Президента РФ <16>. -------------------------------- <16> См.: Тарасов А. М. Президентский контроль: Понятие и система: Учеб. пособие. 2004. С. 379 - 380.
Обращает на себя внимание такой исторический факт. 12 марта 1994 г. Б. Н. Ельцин издал Указ N 465, в котором отмечалось: "В связи с тем, что Казанник А. И. был назначен на должность Генерального прокурора Российской Федерации вне порядка, установленного статьей 102 Конституции России Российской Федерации, а также учитывая его личную просьбу, постановляю: считать отставку Казанника Алексея Ивановича с должности Генерального прокурора Российской Федерации принятой..." <17>. -------------------------------- <17> Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Неизвестная Фемида. Документы, события, люди. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003.
Подлинной же причиной увольнения Казанника, как писали тогда средства массовой информации, явилось то, что он отказался выполнить указание Президента РФ Ельцина о приостановлении процесса амнистии, объявленной Постановлением Государственной Думы от 23 февраля 1994 г. По акту амнистии подлежали освобождению из следственного изолятора лица, содержащиеся там после октябрьских событий 1993 г. В одном из своих первых интервью А. И. Казанник заявил: "Занимая пост Генерального прокурора России, я не представляю ни Президента, ни бывший Верховный Совет, ни бывший Съезд. Я представляю только закон. Ни один виновный не должен уйти от ответственности, ни один невиновный не должен пострадать - именно этим принципом будут руководствоваться органы российской прокуратуры" <18>. -------------------------------- <18> Там же.
Вывод ясен: служа закону, Генеральный прокурор Российской Федерации в организационном плане не подчиняется Президенту Российской Федерации, а только подотчетен ему, докладывая о состоянии законности и правопорядка в стране. Но ясно и другое: Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, что свидетельствует о психологической зависимости Генерального прокурора РФ перед Президентом РФ. Ведь назначенный Генеральный прокурор должен оправдать надежды Президента, который доверил ему столь ответственную должность. Кроме того, нельзя исключать и такие моменты в отставке Генеральных прокуроров А. И. Казанника и Ю. И. Скуратова, как разочарование. Об этом в свое время справедливо отметил Гуров, что "в уходе профессионалов из правоохранительных органов важную роль играют не только деньги. Когда люди понимают, что здесь они ничего не могут сделать, когда не удается достойно применить свои силы, знания и опыт, это очень угнетает" <19>. -------------------------------- <19> Цит. по: Скобликов П. А. Указ. соч. С. 24.
Название документа